□郭姣姣

隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，人口在城市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的流動性增強，第七次全國人口普查公告顯示，截止到2020年11月城鎮(zhèn)居住人口占全國總人口的63.89%，鄉(xiāng)村居住人口占全國總人口的36.11%。城市成為人們生產(chǎn)生活的重要區(qū)域，也成為國家治理的基本單位。

一、從“社會治安綜合治理”“社會管理”“社會治理”到“市域社會治理”的漸進發(fā)展

早在1991年，第七屆全國人大十八次會議就提出了社會治安綜合治理的重要性，同年通過了《關于加強社會治安綜合治理的決定》，這一時期我國側重于預防、懲治違法犯罪和其他治安問題。1997年黨的十五大首次提出“社會管理”的概念。2002年黨的十六大進行概念細化，即指“完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能”。2012年黨的十八大報告提出從社會管理體制、基本公共服務體系、現(xiàn)代社會組織體制和社會管理機制四個維度加快形成中國特色社會主義社會管理體系。2013年黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”。我國逐漸從行政管理格局過渡到共同治理格局。2015年黨的十八屆五中全會“十三五”提出“加強社會治理基礎制度建設，構建全民共建共享的社會治理格局，提高社會治理水平，實現(xiàn)社會充滿活力、安定和諧”。2017年習近平提出社會治理的“三共四化”，2018年陳一新正式提出“新時代市域社會治理現(xiàn)代化”概念，2019黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。連續(xù)出臺的政策標志著市域社會治理逐漸受到重視。

二、市域社會治理提出的環(huán)境背景及其結構功能

空間背景下城鎮(zhèn)化帶來的人口流動和社會形態(tài)變動、治理背景下基層治理內(nèi)卷化和破碎化及國家治理懸浮化、時代背景下互聯(lián)網(wǎng)技術發(fā)展的創(chuàng)新需求、人文背景下思維方式和治理理念的轉變提出治理創(chuàng)新的要求。在這樣環(huán)境背景下，基于其結構功能的特殊性，市域社會治理理念的提出恰到好處。

(一)市域社會治理理念提出的環(huán)境背景。

1.空間背景下城鎮(zhèn)化帶來的人口流動和社會形態(tài)變動。在城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村人口大規(guī)模向城市流動，中國城鎮(zhèn)化率由2000年的36%、2010年的49.68%上升到2020年的63.89%，聯(lián)合國估測我國的城市化率在2050年將達到71.2%。我國社會形態(tài)由農(nóng)村主導型轉變?yōu)槌鞘兄鲗?。資源向城市聚集趨勢下，縣域治理模式已經(jīng)不再適用，“縣域較小的治理空間、較單一的治理元素和較低的治理層級限制了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[1]”。縣域由于其固有缺陷無法滿足人們的新需求，無法解決社會產(chǎn)生的新問題，無法治理社會衍生的新矛盾。新的社會難題只有在更大空間的市域范圍內(nèi)才能謀求解決。除了普通地級市，超大型城市的治理以及城市群的治理也是市域社會治理研究的范疇，在人口更龐大、地域更廣闊、資源更豐富的環(huán)境中也要面臨更復雜治理問題和更多樣化的服務需求。

2.治理背景下基層治理破碎化、內(nèi)卷化和國家治理懸浮化。我國社會治理可以劃分為宏觀、中觀和微觀治理層級。原本的基層治理更多集中在微觀層面，由于行政區(qū)劃和行政部門“條塊分割”形成“社會治理主體缺乏協(xié)同機制、多元主體分散管理和各自為政的治理現(xiàn)象[1]”，形成基層治理破碎化。內(nèi)卷化更多體現(xiàn)在治理創(chuàng)新方面，成伯清指出地方治理創(chuàng)新花樣頻出呈現(xiàn)模式多、周期短的特征，帶有投機和“媚上”的色彩，并不尋求結構性變革，與人民需求導向嚴重偏離，“從基層創(chuàng)新來看，捷報頻傳;從社會整體來看，問題頻發(fā)[2]”。治理懸浮化表現(xiàn)為：治理政策反饋鏈長，產(chǎn)生信息的失真和遲滯現(xiàn)象；宏觀治理政策可能和特定區(qū)域的特殊治理環(huán)境存在差異，產(chǎn)生無效治理現(xiàn)象等。根本原因在于政策實施主體和客體之間存在治理層級較大問題導致基層嵌入不足。

3.時代背景下互聯(lián)網(wǎng)技術發(fā)展的創(chuàng)新需求。當今網(wǎng)絡是人們生活中的一部分，也是社會治理重要的組成。互聯(lián)網(wǎng)領域存在以下突出問題：第一，數(shù)據(jù)管理能力、分析應用能力、開放度較低。一些官網(wǎng)上公布的信息出現(xiàn)數(shù)據(jù)殘缺、數(shù)據(jù)混亂、數(shù)據(jù)遲滯現(xiàn)象。數(shù)據(jù)管理人才不足，使得數(shù)據(jù)分析無法做到有效化、深度化、系統(tǒng)化。第二，數(shù)據(jù)共享不足。在交通、醫(yī)療、旅游、民政諸多領域“各自為政”為服務帶來不便。以交通為例，城區(qū)公交、城郊公交、縣公交使用不同的支付軟件或支付方式為人們出行造成困擾。第三，互聯(lián)網(wǎng)立法領域、信息安全領域等有空白需要填補。第四，互聯(lián)網(wǎng)道德規(guī)范的引導、建立、完善有待加強。第五，互聯(lián)網(wǎng)治理盲目推進和“表面工作”需要整治。

4.人文背景下思維方式和治理理念的轉變。中國傳統(tǒng)社會治理由于人口大多數(shù)居住于農(nóng)村，形成的農(nóng)村主導的“熟人社會”模式，在人際交往中常常以道德為標準，以自發(fā)自愿為主要形式，以口頭約定為依據(jù)。隨著農(nóng)村主導型“熟人社會”的淡化，城市人際交往形式占據(jù)主導，相較而言，市域人際關系更加冷淡，更加注重人際交往的距離感。因此市域背景下的思維方式問題主要表現(xiàn)為：農(nóng)村人際法治的淡薄和城市人際共情的缺失。

(二)市域社會治理的結構功能。

1.市域社會治理在空間上可以協(xié)調(diào)資源分配統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。徐漢明指出市域“同時兼具城市與鄉(xiāng)村兩個系統(tǒng)，是一個相對完整、開放互動、相互依存、相互制約的社會治理生態(tài)系統(tǒng)[3]”。大體而言，城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)體系形成了一個最小單位的內(nèi)部循環(huán)系統(tǒng)，推動市域治理良性運轉?？h域缺失的醫(yī)療、教育等問題也可以在市域范圍內(nèi)進行資源分配上的傾斜和共享，以此謀求城鄉(xiāng)一體化共同發(fā)展。資源融合直接關乎其治理的實效性問題，市級行政機關可以通過體制機制創(chuàng)新，結合本城市發(fā)展需求、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展特色破除區(qū)域壁壘、資源兩極分布、各自為政等制約因素，優(yōu)化市域政治資源、經(jīng)濟資源、文化資源、社會資源配置。

2.市域社會治理在社會治理結構中可以承上啟下謀求共建共治共享治理格局。市域治理在社會治理中的優(yōu)勢可以從兩方面進行論述。第一，在縱向治理結構中，中觀維度的行政層級使市處于樞紐連接的位置，“頂層設計和基層實踐在此交匯，制度勢能也在此逐漸轉化為社會治理的動能[4]”。在橫向治理結構中，農(nóng)村社會結構瓦解后，城市社會自治結構尚未形成系統(tǒng)化結構，黨委和政府依然是治理的引領者。黨委和政府不僅要推動非政府力量參與協(xié)商治理，還要肩負起引導和培育社會組織及個人參與治理的責任。致力于構建黨委領導、政府主導、社會組織擔當、公眾參與、基層響應、科技支撐、法治保障、區(qū)域聯(lián)動、部門協(xié)同、協(xié)商共享的體制機制，謀求共建共治共享治理格局。

3.市域社會治理在互聯(lián)網(wǎng)背景下可以探索特色創(chuàng)新治理模式。人們生活與互聯(lián)網(wǎng)的密不可分讓該治理的領域問題亟需解決。第一，提高政府大數(shù)據(jù)管理和工作能力，進行定期培訓和考核，提高工作人員數(shù)據(jù)管理、處理、應用能力。第二，面對技術人才緊張問題，通過靈活調(diào)配緩解人才緊缺壓力。第三，以市級治理層級為核心，打破信息孤島、整合信息資源，引導資源共享共用。第四，完善互聯(lián)網(wǎng)立法工作，填補制度空白，打造信息安全機制和加強互聯(lián)網(wǎng)道德建設。第五，互聯(lián)網(wǎng)+治理要從實際情況出發(fā)，對于信息反饋及時回應、及時整改、及時解決。

4.市域社會治理在人文背景下可以構建人本導向的都市共同體。市域社會治理現(xiàn)代化需要以人為本，為人們提供良好的生活環(huán)境、打造便捷的生活方式、滿足多樣的生活需求。第一，在促進城鄉(xiāng)居民融合的過程中以“人本”導向提供服務，打造都市共同體。成伯清指出，都市共同體就是“利益共同體、精神共同體和發(fā)展共同體的統(tǒng)一[2]”。不僅要通過調(diào)整利益關系、化解利益矛盾沖突實現(xiàn)利益共享，還要通過建立都市共同體的觀念，實現(xiàn)社會成員互信合作。第二，堅持以“五治”為治理手段，打造政治統(tǒng)領、自治為基、法治為本、德治為先、智治支撐的協(xié)調(diào)互動治理體系。

三、市域社會治理現(xiàn)代化的路徑選擇

(一)堅持推進黨委領導、政府負責體制。

1.發(fā)揮黨委領導總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。在國家各級治理體系中，黨委領導核心和政治保障作用不容動搖。各級黨委不僅在宏觀治理格局上起著決策和推動作用，在基層治理中也發(fā)揮著領導帶頭作用和平衡各方的作用。各級黨委要構建“黨建統(tǒng)領”+“基層治理”體系，充分發(fā)揮黨委政法委各級領導責任制。一是要將市域社會治理納入黨委日常工作事項，推動工作細則出臺，將職務明確到個人，將責任落實到個人。二是以人為本是社會治理的目標導向，市域社會治理現(xiàn)代化要以社區(qū)為著力點和發(fā)力點。各級黨委要重視社區(qū)黨支部的建設，推動街道工作重心下移，加強市域“社區(qū)網(wǎng)格化”全覆蓋，靈活有序推進治理工作落實到社區(qū)、到個人，真正讓黨委的領導力量發(fā)揮在治理的“第一線”。三是對于城鄉(xiāng)結合區(qū)域及大空間工商業(yè)區(qū)域，要重視區(qū)域問題的復雜性、多樣性和特殊性，在黨委領導的基礎上，吸納可以發(fā)揮作用的社會人士，發(fā)揮城鄉(xiāng)結合部農(nóng)村社區(qū)黨組織和工廠商場單位體制內(nèi)的黨組織的作用。

2.發(fā)揮政府主導作用，強化政府社會治理職能，提高公共服務能力和水平。與黨委相比，政府側重于發(fā)揮在社會和公共具體事務中的組織和管理職能。一是應當制定可操作的、具體量化的階段性目標。將發(fā)展目標目標與本地實況、發(fā)展優(yōu)勢相結合制定城市發(fā)展階段規(guī)劃，并在大階段中制定小階發(fā)展目標，實時考核并進行反饋分析和調(diào)整。二是各政府部門對工作目標、工作任務、工作范疇詳細劃分，劃分到個人。同時要避免部門隔閡，通過組建靈活工作小組，提高各部門協(xié)同工作能力。三是充分利用地方立法權，推動社會保障、應急管理、公共突發(fā)事件應對等方面法規(guī)政策的完善。推進市域治理以服務為導向，以人民滿意度為衡量標準，不斷完善公共服務流程反饋機制、公共服務評價機制、公共服務設施建設，不斷提高政府部門工作人員公共服務能力、快速回應能力、協(xié)同工作能力、應急處理能力以及創(chuàng)新突破能力。

(二)大力推動民主協(xié)商、鼓勵多元治理主體共同參與的橫向治理體系。第一，要加強市域協(xié)商民主廣泛、多層、制度化建設。社會治理主體要積極推動市域民主協(xié)商治理制度化、法定化，落實市域治理民主協(xié)商常態(tài)化。第二，要完善社會協(xié)同體制，充分發(fā)揮社會組織紐帶連接作用，用協(xié)商方式化解調(diào)和矛盾。第三，要調(diào)動企事業(yè)單位參與社會治理積極性，由于政府工作人員數(shù)量、資金有限，擴大化的社會問題使政府的工作量驟增，企事業(yè)單位作為社會生產(chǎn)生活的重要參與者也是個人參與生產(chǎn)的重要組織要積極承擔社會責任、參與社會治理。第四，要完善公眾參與體制和基層群眾自治機制，構建程序化自治流程、創(chuàng)新自治渠道、搭建自治平臺、提高自治能力。政府不僅要推進共同參與制度化建設，還要積極引導自治組織的成長和個人參與意識的提高。

(三)大力推動權責明晰、上下貫通的縱向治理架構。一是要全面推進綜治中心規(guī)范化建設，構建區(qū)域聯(lián)動、部門協(xié)作機制。依托平安建設工作建立市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)三級協(xié)調(diào)機制和考核評價體系在項目資金、職責劃分、績效考核等領域出臺細則和工作指導。二是要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)治理創(chuàng)新和社區(qū)治理創(chuàng)新。深化網(wǎng)格化管理，探索明確具體的網(wǎng)格管理建設要求，制定統(tǒng)一的市域網(wǎng)格劃分依據(jù)，組建固定與靈活兼?zhèn)涞木W(wǎng)格隊伍，建立程序合法的網(wǎng)格事項管理制度，落實市域網(wǎng)格管理責任捆綁制度，保障網(wǎng)格工作人員績效公平考核。

(四)建立全方位的社會安全防控體系，完善市域風險應對機制，提高城市應急處突能力。一是宏觀上堅持總體國家安全觀。以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎。既要重視傳統(tǒng)安全又要重視非傳統(tǒng)安全，構建一體化安全防控體系，對威脅人民生命財產(chǎn)安全的違法犯罪行為進行嚴厲打擊。加強日常社區(qū)巡邏，堅持日常排查和重點排查相結合，完善流動人口出入登記制度，重點排查高風險、高隱患社區(qū)，將危險掐滅在源頭。二是要完善重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制、社會矛盾排查預警機制。在公共安全風險源頭、監(jiān)測、管控三個階段引進信息化監(jiān)測，推進市域智能安全風險防控。三是要堅持推進問題解決在基層，杜絕問題擴大在解決的現(xiàn)象，完善矛盾糾紛多元調(diào)處化解機制。積極引進“楓橋經(jīng)驗”打造全方位、多層面暢通的人民群眾利益訴求渠道，對于群眾訴求做到盡快回應、科學回應、正確回應、耐心回應。

(五)發(fā)揮法治保障作用和德治輔助作用相結合。一是要建立科學完備的市域法律法規(guī)體系、公正權威的市域法治實施體系、規(guī)范嚴密的市域法治監(jiān)督體系、務實管用的市域法治保障體系。要構建體系完備的執(zhí)法公示制度、執(zhí)法記錄制度、執(zhí)法審核制度，明確執(zhí)法人員執(zhí)法權邊界、執(zhí)法責任，落實執(zhí)法責任追究制度。二是要在市域社會治理現(xiàn)代化中通過德治構建“城市共同體”。要推進道德領域宣傳、評議工作，推動道德規(guī)范、誠信體系建設。在社會、社區(qū)、企事業(yè)單位、學校、家庭等多維度運用多種方式加強思想道德宣傳，構建和諧的城市文明。

(六)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在市域社會治理中的作用。一是要深挖大數(shù)據(jù)在市域社會治理中的潛力，在數(shù)據(jù)收集、匯聚、打通、共享、管理、分析等環(huán)節(jié)提高網(wǎng)絡公共服務的整合能力、創(chuàng)新能力，構建完整的網(wǎng)絡公共服務流程和服務體系，通過大數(shù)據(jù)應用，整合信息資源，在政務信息共享、社區(qū)網(wǎng)格化管理、城市公交、信用、公共服務等領域打造數(shù)據(jù)資源整合統(tǒng)一的治理平臺。在黨建管理、綜治與政法工作中，也可以搭建起政法委牽頭的協(xié)同信息化治理體系，實現(xiàn)部門信息聯(lián)動。二是要推動數(shù)據(jù)隱私保護、完善數(shù)據(jù)平臺信息保護機制，完善互聯(lián)網(wǎng)管理條例，嚴厲打擊信息泄露、網(wǎng)絡詐騙等網(wǎng)絡犯罪活動。