智曉婷 何怡婷

[摘 要] 以規(guī)制理論為視角，通過梳理1992—2020年出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易政策，探究其由進(jìn)入規(guī)制向規(guī)制改革與重建的演進(jìn)特征，并根據(jù)出版產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易總額、進(jìn)出口數(shù)量和版權(quán)引進(jìn)輸出比三項(xiàng)指標(biāo)評估此階段產(chǎn)業(yè)績效，從而檢驗(yàn)政府規(guī)制效益，揭示政府規(guī)制與出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易發(fā)展的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞] 政府規(guī)制 出版產(chǎn)業(yè) 對外貿(mào)易政策 產(chǎn)業(yè)績效

[中圖分類號] G231[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-5853 （2022） 01-0042-09

The Evolution and Performance Evaluation of Foreign Trade Policy in Publishing Industry： an Analysis from the Perspective of Government Regulation （1992—2020）

Zhi Xiaoting He Yiting

（School of Literature and Journalism，Sichuan University，Chengdu，610207）

[Abstract] From the perspective of regulation theory， this paper explores the evolution characteristics of its entry regulation to regulation reform and reconstruction by combing the foreign trade policy of publishing industry from 1992 to 2020， and evaluates the industrial performance according to the total import and export trade， import and export quantity and copyright import and export ratio of publishing industry， so as to test the benefit of government regulation and reveal the relationship between government regulation and the development of foreign trade in publishing industry.

[Key words] Government regulation Publishing industry Foreign trade policy Industrial performance

1 引 言

1992年10月，黨的“十四大”正式提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，放松規(guī)制成為中國產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的主流[1]，但由于出版產(chǎn)業(yè)具有鮮明的意識形態(tài)，1992年至2001年十年間，政府對出版業(yè)的規(guī)制仍未放松，期間以加強(qiáng)版權(quán)貿(mào)易規(guī)制為核心。加入國際貿(mào)易組織后，在全球化的背景下，國際組織規(guī)則和國內(nèi)出版產(chǎn)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略共同對政府規(guī)制改革提出要求，出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易發(fā)展進(jìn)入新階段。2021年12月28日，新聞出版署印發(fā)《出版業(yè)“十四五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步表明在“十四五”時(shí)期，中國出版走出去仍是重點(diǎn)。

規(guī)制（Regulation）即政府通過權(quán)利限制和促進(jìn)保護(hù)兩種途徑對市場進(jìn)行干預(yù)[2]。政府規(guī)制包括規(guī)制原因、規(guī)制措施及規(guī)制效益，其中規(guī)制效益的評估涉及規(guī)制的改革[3]。進(jìn)入規(guī)制是政府規(guī)制的主要形式之一，有學(xué)者認(rèn)為進(jìn)入規(guī)制是政府對企業(yè)的進(jìn)入和退出行為采取的一系列行政管理和監(jiān)督行為[4]。但是隨著市場背景的變化，政府規(guī)制可能存在規(guī)制成本大于效益的情況，需要政府通過規(guī)制改革來調(diào)整政府干預(yù)與市場自由競爭之間的關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

出版產(chǎn)業(yè)處于塑造意識形態(tài)的特殊地位，歷來是政府規(guī)制程度較深的行業(yè)。國內(nèi)部分學(xué)者意識到出版產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的必要性，出版產(chǎn)品的公共屬性和出版產(chǎn)業(yè)的雙重效益決定了政府規(guī)制和規(guī)制改革的必要性。特別是加入世界貿(mào)易組織后，對外開放背景下，政府規(guī)制政策在維護(hù)我國文化安全方面發(fā)揮了作用[5] [6]。

政策是推動(dòng)出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素，同時(shí)出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的績效為政策的實(shí)施與調(diào)整提供航標(biāo)。梳理發(fā)現(xiàn)，出版產(chǎn)業(yè)政策績效評估主要有建立評估指標(biāo)體系和經(jīng)濟(jì)模型兩種方法。一是通過經(jīng)濟(jì)模型來評估產(chǎn)業(yè)績效，其中成本效益分析法和成本效能分析法是最常用的兩種分析方法[7]。出版物作為文化產(chǎn)品，受到多元外部因素的影響，這也決定了出版產(chǎn)業(yè)政策績效評估的復(fù)雜性，建立評估指標(biāo)體系能夠探究多種因素對政策績效的影響。趙禮壽建立了出版產(chǎn)業(yè)政策的評價(jià)指標(biāo)體系，采用出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)和相對增長率，分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r與政策之間的關(guān)系[8]。徐小傑采用出版產(chǎn)業(yè)規(guī)模狀況縱向比較分析模型，即通過供給能力、盈利能力和貿(mào)易能力三項(xiàng)指標(biāo)，對我國出版產(chǎn)業(yè)政策績效做出歷時(shí)性的評估，供給能力指的是圖書出版產(chǎn)業(yè)的整體供給水平，盈利能力則反映了圖書出版產(chǎn)業(yè)的整體盈利狀況，貿(mào)易能力主要體現(xiàn)的是圖書出版產(chǎn)業(yè)版權(quán)貿(mào)易進(jìn)出口情況[9]。劉大年在徐小傑研究的基礎(chǔ)之上，結(jié)合中國出版業(yè)大環(huán)境添加了數(shù)字出版物的發(fā)展?fàn)顩r這一指標(biāo)[10]。徐小傑所采用的縱向比較分析模型，通過對出版產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模進(jìn)行連續(xù)性考察，從而判斷、評價(jià)產(chǎn)業(yè)政策制定是否合理，論證進(jìn)一步提升指標(biāo)的科學(xué)性。結(jié)合研究需要，本文借鑒徐小傑的縱向比較分析模型，根據(jù)1992—2020年的出版業(yè)貿(mào)易數(shù)據(jù)，連續(xù)性評估出版產(chǎn)業(yè)貿(mào)易政策績效，將貿(mào)易能力操作化為進(jìn)出口貿(mào)易總額、數(shù)量、版權(quán)貿(mào)易引進(jìn)輸出比三個(gè)指標(biāo)，并結(jié)合中國出版業(yè)發(fā)展的背景環(huán)境，以一定的定性分析和政策依據(jù)作為補(bǔ)充。

國內(nèi)有關(guān)出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易政策的研究主要體現(xiàn)在對整個(gè)出版產(chǎn)業(yè)政策的宏觀研究之中，而以規(guī)制理論為視角的相關(guān)研究側(cè)重規(guī)制和規(guī)制改革必要性。產(chǎn)業(yè)績效評估是政策調(diào)整的重要依據(jù)，因此考量政策與產(chǎn)業(yè)績效的關(guān)系對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有指示作用。但目前在出版領(lǐng)域，將二者結(jié)合的研究相對較少。本文梳理了出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易政策，并結(jié)合國際因素、市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特性的背景探究其演進(jìn)路徑;同時(shí)發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制與產(chǎn)業(yè)績效之間相互影響。通過對產(chǎn)業(yè)績效評估可檢驗(yàn)規(guī)制效益，以期及時(shí)調(diào)整政策，提高政府規(guī)制水平。

2 出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易的政策演進(jìn)

確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)之后，國有企業(yè)改革進(jìn)入制度創(chuàng)新階段，“政企分開”繼續(xù)深化，但出版產(chǎn)業(yè)依然處于“事業(yè)單位，企業(yè)化運(yùn)營”的二元體制之中，改革步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他產(chǎn)業(yè)，成為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最后一塊堡壘” [11]。直到加入世界貿(mào)易組織后，2003年出版業(yè)正式確立以產(chǎn)業(yè)化為主導(dǎo)，進(jìn)入規(guī)制的狀況開始發(fā)生變化。

2.1 進(jìn)入規(guī)制下的出版貿(mào)易政策（1992—2001年）

1992—2001年我國出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易處于政府的強(qiáng)規(guī)制階段，為了對政策文本進(jìn)行分析和研究，本文按照規(guī)制理論的邏輯將出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易政策分成市場進(jìn)入規(guī)制和激勵(lì)規(guī)制兩個(gè)方面，梳理發(fā)現(xiàn)，這十年來我國出版產(chǎn)業(yè)強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與法制化建設(shè)，促使出版產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)進(jìn)入規(guī)制。為適應(yīng)國際組織的規(guī)制需要，加強(qiáng)對外版權(quán)貿(mào)易規(guī)制成為該階段主要特點(diǎn)。

2.1.1 出版產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與法制化建設(shè)強(qiáng)調(diào)進(jìn)入規(guī)制

建立市場經(jīng)濟(jì)的新形勢下，1995年中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)出版工作的報(bào)告》，其中明確指出，要推動(dòng)整個(gè)出版業(yè)的發(fā)展從規(guī)模數(shù)量增長向優(yōu)質(zhì)高效進(jìn)行階段轉(zhuǎn)變，總的工作方針是：一手抓繁榮，一手抓管理[12]。這表明，我國出版市場結(jié)構(gòu)開始從規(guī)模型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)移。1992—2001年是出版政策法規(guī)體系的構(gòu)建階段，國務(wù)院先后頒布了“一法五條例” ，成為指導(dǎo)出版工作最基本、最重要的政策法規(guī)[13]。由出版市場結(jié)構(gòu)從“增量”向“求質(zhì)”的轉(zhuǎn)型和出版法規(guī)體系的完善可看出，加強(qiáng)政府規(guī)制成為此階段我國出版產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值取向。具體到對外貿(mào)易方面，《中華人民共和國對外貿(mào)易法》（1994）的出臺(tái)標(biāo)志著我國已經(jīng)進(jìn)入對外貿(mào)易法制化階段。此時(shí)期我國圖書進(jìn)出口機(jī)構(gòu)數(shù)量逐年上升，到2000年全國出版物進(jìn)出口機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)三十多家[14]，出版物進(jìn)出口范圍限制縮小，貿(mào)易量迅速增長。同時(shí)，在全國范圍內(nèi)出版業(yè)“增質(zhì)”轉(zhuǎn)型的推動(dòng)下，版權(quán)貿(mào)易領(lǐng)域的政府規(guī)制仍然呈現(xiàn)出“強(qiáng)規(guī)制”的特征。

2.1.2 國際合作需求與國內(nèi)政治導(dǎo)向要求版權(quán)貿(mào)易規(guī)制

1992年我國加入《伯爾尼保護(hù)文學(xué)和藝術(shù)品公約》和《世界版權(quán)公約》，整個(gè)出版產(chǎn)業(yè)面臨出版市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、法制化建設(shè)的多重需求，同時(shí)受到國際組織規(guī)則的制約。版權(quán)貿(mào)易活動(dòng)成為這一階段出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易規(guī)制的主要對象，具體表現(xiàn)在從事版權(quán)貿(mào)易的企業(yè)市場準(zhǔn)入和企業(yè)行為管理規(guī)制兩個(gè)方面。

以“版權(quán)”為核心，我國先后頒布了21條政策法規(guī)，其中20條屬于對版權(quán)引進(jìn)的管理，僅有1條涉及對出版物出口的激勵(lì)，所以該階段體現(xiàn)出顯著的版權(quán)引進(jìn)規(guī)制特征?！吨袊R產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況白皮書》（1993）中表明了保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的重要立場。隨后，我國出臺(tái)了一系列政策以加強(qiáng)版權(quán)貿(mào)易規(guī)制。企業(yè)行為管理方面，通過合同登記的方式對出版物進(jìn)口進(jìn)行管理;企業(yè)市場準(zhǔn)入方面，相關(guān)政策限制外資進(jìn)入我國出版市場并強(qiáng)調(diào)涉外版權(quán)代理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件。政府規(guī)制矯正和改善了市場機(jī)制的內(nèi)在問題，形成了規(guī)范化的版權(quán)貿(mào)易體制。此階段對版權(quán)貿(mào)易進(jìn)行規(guī)制的必要性在于兩個(gè)方面：第一，版權(quán)貿(mào)易所涉及的商品是精神產(chǎn)品，其引進(jìn)和出口所能產(chǎn)生的影響較一般商品更為復(fù)雜。出版物的國際貿(mào)易會(huì)使不同國家的社會(huì)制度、意識形態(tài)、生活方式互相滲透和影響。第二，出版業(yè)在對外貿(mào)易上不僅指向經(jīng)濟(jì)目的，同時(shí)還含有政治目的，即出版業(yè)通過圖書、報(bào)刊宣傳本國的文化和意識形態(tài)，在引進(jìn)他國文化時(shí)必須堅(jiān)守本國的精神陣地，對出版物進(jìn)口貿(mào)易不得不加強(qiáng)管制。此階段立足于國家版權(quán)貿(mào)易規(guī)制一方面是國際合作的外生需求，另一方面是出版業(yè)政治導(dǎo)向的內(nèi)生需要。

2.2 規(guī)制改革與重建下的出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易政策 （2002—2020年）

政府機(jī)構(gòu)是最為核心的規(guī)制主體，但隨著新規(guī)制實(shí)踐的發(fā)展，特別是在全球化背景下，國際組織和區(qū)域性組織等也被納入規(guī)制主體，與政府規(guī)制協(xié)同作用[15]。我國加入世界貿(mào)易組織后，出版產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的政府規(guī)制日益受到國際組織的影響和制約，要求放寬外資進(jìn)入我國出版市場的限制。從我國出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易的自身發(fā)展?fàn)顩r來看，面臨文化產(chǎn)業(yè)對外發(fā)展較大的貿(mào)易逆差等現(xiàn)實(shí)情況，需要不斷采用激勵(lì)規(guī)制的手段促進(jìn)出版產(chǎn)業(yè)“走出去”。因此，我國政府對出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易的規(guī)制改革是本國出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國際貿(mào)易組織規(guī)則的共同要求。

2.2.1 規(guī)制改革：國際組織規(guī)則與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)需求推動(dòng)

相對于加入世界貿(mào)易組織前政府以進(jìn)入規(guī)制為主要手段干預(yù)版權(quán)貿(mào)易，加入世界貿(mào)易組織后，政府規(guī)制改革主要從兩方面開展：一是為引進(jìn)外資而放松對出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易進(jìn)入規(guī)制，二是為推進(jìn)出版產(chǎn)業(yè)“走出去”采取規(guī)劃布局、財(cái)稅等手段進(jìn)行激勵(lì)規(guī)制。

放松規(guī)制。放松規(guī)制指政府取消或放松產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入施行的行政和法律規(guī)制，包括全面撤銷對受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的限制，使企業(yè)完全處于自由競爭狀態(tài);或部分地取消規(guī)制，較原來嚴(yán)苛的規(guī)制條款更為寬松、開明[16]。加入世界貿(mào)易組織談判中我國承諾在出版物分銷和印刷領(lǐng)域允許外資進(jìn)入，但不允許外資創(chuàng)辦獨(dú)資分銷企業(yè)，并對外資進(jìn)入我國出版市場設(shè)立了一系列準(zhǔn)入條件。隨后相關(guān)政策的頒行，拉開了我國出版產(chǎn)業(yè)部分領(lǐng)域?qū)ν忾_放的序幕，對接納外資進(jìn)入我國出版產(chǎn)業(yè)分銷企業(yè)作出了時(shí)間和條件的明確規(guī)定。同時(shí)，為了對外資進(jìn)入我國出版市場進(jìn)行引導(dǎo)，政府出臺(tái)了系列配套措施和補(bǔ)充規(guī)定，如《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（2004）、《關(guān)于文化領(lǐng)域引進(jìn)外資的若干意見》（2005）等。相關(guān)措施進(jìn)一步明確我國出版產(chǎn)業(yè)對外開放的領(lǐng)域及準(zhǔn)入條件，并根據(jù)市場發(fā)展情況對政策進(jìn)行不斷調(diào)整和補(bǔ)充。

這一時(shí)期，我國關(guān)于出版產(chǎn)業(yè)對外開放的領(lǐng)域限于書報(bào)刊分銷業(yè)務(wù)和音像制品批發(fā)零售、特許經(jīng)營等方面。相對于市場經(jīng)濟(jì)確立初期政府對出版產(chǎn)業(yè)市場化的緩慢探索，加入世界貿(mào)易組織促使政府進(jìn)行規(guī)制改革，出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易借此實(shí)現(xiàn)了巨大跨越。除了世界貿(mào)易組織的要求外，20世紀(jì)末全球文化產(chǎn)業(yè)的興起也對我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、文化軟實(shí)力的提升提出了挑戰(zhàn)，而出版產(chǎn)業(yè)作為文化產(chǎn)業(yè)的主力，必須著眼于全球化的市場背景，加快“引進(jìn)來”與“走出去”的協(xié)調(diào)發(fā)展。

激勵(lì)規(guī)制。激勵(lì)規(guī)制指政府給被規(guī)制企業(yè)提供相應(yīng)刺激的辦法，從而誘導(dǎo)其實(shí)施某種行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的[17]。市場經(jīng)濟(jì)確立后，政府規(guī)制強(qiáng)調(diào)出版產(chǎn)業(yè)版權(quán)引進(jìn)與輸出行為的規(guī)范性。但這一時(shí)期版權(quán)引進(jìn)與輸出卻表現(xiàn)出較大的貿(mào)易逆差。單從圖書版權(quán)貿(mào)易來看，1995年圖書版權(quán)引進(jìn)輸出比例4.7∶1，但1999年上升至15.5∶1，到2001年仍達(dá)12.6∶1的高比例。由此看來出版產(chǎn)業(yè)在大力“引進(jìn)來”過程中忽視了版權(quán)的輸出。為解決這一問題，借助“加入世界貿(mào)易組織”的推動(dòng)，政府開始布局“走出去”戰(zhàn)略。

關(guān)于“走出去”戰(zhàn)略，政府主要通過宏觀產(chǎn)業(yè)政策布局和具體的財(cái)稅政策相結(jié)合來激勵(lì)出版產(chǎn)業(yè)出口貿(mào)易的發(fā)展。在宏觀布局方面，政府頒布系列文化產(chǎn)業(yè)政策，對出版產(chǎn)業(yè)的外向發(fā)展進(jìn)行刺激，強(qiáng)調(diào)各部門應(yīng)當(dāng)對出口的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)給予金融、財(cái)稅、法律、人才、出入境管理、信息服務(wù)等多方面優(yōu)惠，并對出版單位給予資金支持。從國家層面對出版產(chǎn)業(yè)走出去進(jìn)行規(guī)劃布局，財(cái)政部、商務(wù)部、國家稅務(wù)局等部門對出版“走出去”給予金融支持和稅收優(yōu)惠 。在大量政策激勵(lì)下，2011年，出版產(chǎn)業(yè)“走出去”經(jīng)過十年發(fā)展，圖書版權(quán)引進(jìn)輸出比降到2.5∶1。

宏觀政策布局為出版產(chǎn)業(yè)“走出去”提供了明確的方向指示，但由于宏觀政策的寬泛性導(dǎo)致其落實(shí)滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，這要求配套政策及時(shí)補(bǔ)充和直接推動(dòng)。財(cái)稅政策和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制彌補(bǔ)了宏觀政策可操作性的缺陷，對刺激出版產(chǎn)業(yè)出口貿(mào)易產(chǎn)生了直接效益。

2.2.2 規(guī)制重建：平衡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與規(guī)避文化風(fēng)險(xiǎn)

放松和激勵(lì)的協(xié)同作用調(diào)整了出版產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)，改善了貿(mào)易逆差局面。但放松規(guī)制并不是政府完全放松對過去規(guī)制行業(yè)的規(guī)制，而是在引入競爭的同時(shí)制定相應(yīng)的配套措施來規(guī)制進(jìn)入市場的行為。政府在放松具體規(guī)制的同時(shí)建立起一套更為寬泛的規(guī)制體系，即規(guī)制改革中的規(guī)制重建[18]。放松規(guī)制促進(jìn)了我國出版產(chǎn)業(yè)對外開放，并迅速融入全球化，但引進(jìn)大量外國出版物，對我國文化安全造成威脅，此時(shí)，規(guī)制重建對于規(guī)避文化滲透的風(fēng)險(xiǎn)和維持出版產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易平衡發(fā)展具有重要作用。

加入世界貿(mào)易組織后我國政府對出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易規(guī)制的重建可從兩方面理解，一是放松規(guī)制與重建規(guī)制并重，即在放寬外資進(jìn)入限制的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)外資進(jìn)入的條件，放松規(guī)制與加強(qiáng)規(guī)制在同一政策文件中體現(xiàn)。從具體的放松規(guī)制政策可知，政府允許外資進(jìn)入出版產(chǎn)業(yè)分銷、印刷等領(lǐng)域，但在放寬限制的同時(shí)，對進(jìn)入的出版資格（業(yè)務(wù)能力）、資本、場所、期限等進(jìn)行明確規(guī)定。二是強(qiáng)化具體規(guī)制，即頒發(fā)專門性政策對進(jìn)口經(jīng)營單位市場進(jìn)入、進(jìn)出口出版物數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行規(guī)制。對于前者，政府主要采取審批、年檢登記、核發(fā)許可證的方式加強(qiáng)進(jìn)口貿(mào)易準(zhǔn)入限制;而對于后者，政府通過實(shí)施打擊違法進(jìn)口行為、對進(jìn)口出版物進(jìn)行內(nèi)容審查來加強(qiáng)進(jìn)口出版物質(zhì)量的管理;通過目錄備案的方式來規(guī)制進(jìn)出口數(shù)量。

3 出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易政策績效評估

出版產(chǎn)業(yè)政策評估是根據(jù)收集的客觀材料和設(shè)定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對政策實(shí)施過程中的投入與產(chǎn)出、效率與影響進(jìn)行判斷和評定[19]。政策評估能檢驗(yàn)政策效果、提高政策水平、促進(jìn)資源有效配置。出版政策的績效評估對提高出版政策的制定水平和執(zhí)行效率、促進(jìn)出版資源的合理配置至關(guān)重要[20]。對圖書出版產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易能力進(jìn)行評估時(shí)，采用進(jìn)出口貿(mào)易總額來表示圖書出版產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易能力更加直觀和清晰[21]，本文將出版產(chǎn)業(yè)貿(mào)易能力按照進(jìn)出口貿(mào)易總額、進(jìn)出口數(shù)量、版權(quán)引進(jìn)輸出比三個(gè)指標(biāo)來考量出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易發(fā)展情況，以此來體現(xiàn)相關(guān)政策的供給水平和規(guī)制效益。

3.1 “引進(jìn)來”導(dǎo)向下的貿(mào)易結(jié)構(gòu)失衡（1992—2001年）

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化強(qiáng)調(diào)資源合理配置與有效利用，僅從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度看，國內(nèi)供給與需求出現(xiàn)無法協(xié)調(diào)的情況時(shí)，可以通過進(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)節(jié)[22]。但具體到我國出版產(chǎn)業(yè)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，除了國內(nèi)出版產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素，還面臨產(chǎn)業(yè)特性、國際因素等影響。1992—2001年我國出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易以內(nèi)向型為主，版權(quán)貿(mào)易規(guī)制占主導(dǎo)。1992年中美達(dá)成版權(quán)保護(hù)的雙邊協(xié)議并且加入了《世界版權(quán)公約》和《伯爾尼公約》。隨著我國對外開放程度的提升，市場對引進(jìn)出版物需求擴(kuò)大。

從政府規(guī)制來看，此階段有關(guān)版權(quán)引進(jìn)政策共18項(xiàng)，政策出臺(tái)數(shù)量總體趨勢呈波動(dòng)上升。反映到出版產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易上，進(jìn)出口貿(mào)易差額不斷上漲，圖書版權(quán)引進(jìn)輸出比呈現(xiàn)出逐年增大的趨勢（圖1）。到2001年，我國圖書版權(quán)引進(jìn)輸出比已達(dá)12.6∶1，仍處于較大的貿(mào)易逆差之中，產(chǎn)業(yè)貿(mào)易結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。回溯政策，這一時(shí)期政府出臺(tái)了大量有關(guān)版權(quán)引進(jìn)的政策，且頻率較高，但是有關(guān)版權(quán)輸出的政策則相對缺乏。由此形成的內(nèi)向型貿(mào)易情況和我國加入世界貿(mào)易組織的契機(jī)共同推動(dòng)政府明確實(shí)施 “走出去”。

1995年我國制定的“九五”計(jì)劃中明確指出：競爭性行業(yè)由市場進(jìn)行配置，基礎(chǔ)性行業(yè)也要引入競爭機(jī)制，從而使經(jīng)濟(jì)更具活力。相關(guān)版權(quán)引進(jìn)政策一方面為了大量引進(jìn)而放松出版產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入限制，從而填補(bǔ)國內(nèi)圖書資源短缺，激發(fā)市場活力;另一方面在大量版權(quán)引進(jìn)時(shí)卻引發(fā)了行業(yè)亂象。市場環(huán)境的混亂、圖書結(jié)構(gòu)的不合理以及產(chǎn)業(yè)體制的僵化等問題亟待解決。因此，國家在1994—1998年頒布了一系列政策對圖書書號、圖書質(zhì)量、圖書出版單位進(jìn)行嚴(yán)格限制。尤其是對外貿(mào)易中，大量外國出版物的涌進(jìn)不僅引發(fā)了版權(quán)紛爭，促使政府出臺(tái)了規(guī)范涉外機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和合理引進(jìn)出版物的相關(guān)政策，這些政策具有明顯的強(qiáng)規(guī)制特征，在規(guī)制出版對外貿(mào)易和維護(hù)我國文化安全方面起到了不可替代的作用。

引進(jìn)來導(dǎo)向下的政府規(guī)制，首先在放松進(jìn)入規(guī)制中刺激了圖書進(jìn)口貿(mào)易，同時(shí)又在治理行業(yè)亂象中確立了版權(quán)貿(mào)易規(guī)范，構(gòu)建了基礎(chǔ)法制體系。與進(jìn)口規(guī)制相比，刺激出口的相關(guān)政策缺位使得出版產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍存在不平衡。長期處于失衡狀態(tài)的貿(mào)易結(jié)構(gòu)為“走出去”路線的確立提供了經(jīng)濟(jì)依據(jù)，加入世界貿(mào)易組織后通過激勵(lì)和放松規(guī)制來緩和貿(mào)易逆差、調(diào)節(jié)貿(mào)易結(jié)構(gòu)成為迫切需要。

3.2 “走出去”導(dǎo)向下的協(xié)調(diào)發(fā)展（2002—2020年）

出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易的結(jié)構(gòu)合理化要求進(jìn)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)相對平衡。加入世界貿(mào)易組織后，刺激出口貿(mào)易的相關(guān)政策不斷出臺(tái)彌補(bǔ)了加入世界貿(mào)易組織前激勵(lì)出口政策的缺失，促進(jìn)出版產(chǎn)業(yè)在“引進(jìn)來”與“走出去”政策的相互作用下協(xié)調(diào)發(fā)展。通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的整理與分析，發(fā)現(xiàn)該階段政府規(guī)制的改革與重建調(diào)整了出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易的發(fā)展軌跡，具體呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)。

3.2.1 進(jìn)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)趨向協(xié)調(diào)

世界貿(mào)易組織對我國出版產(chǎn)業(yè)加大“開放性”的規(guī)制要求和實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的政策需求共同促使我國出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)政策進(jìn)行規(guī)制改革。加入世界貿(mào)易組織后，國務(wù)院、文化部、原新聞出版總署、財(cái)政部等部門共出臺(tái)約50項(xiàng)相關(guān)政策，其中激勵(lì)“走出去”規(guī)制36條，占比72%。經(jīng)過政府全面規(guī)劃，財(cái)稅、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等直接激勵(lì)的金融配套政策隨之出臺(tái)，極大地促進(jìn)了出版產(chǎn)業(yè)出口貿(mào)易的發(fā)展?？傮w上，2002年至2020年我國圖書、期刊、報(bào)紙進(jìn)出口總額、數(shù)量呈不斷上升的趨勢，出口貿(mào)易上升更為穩(wěn)定，2013年進(jìn)出口數(shù)量持平。2019年全國圖書、期刊、報(bào)紙出口總額是2002年的4.2倍，約增長5743萬美元（見圖2）。2008—2013年之間，進(jìn)出口數(shù)量與之前相比縮小，貿(mào)易結(jié)構(gòu)開始趨于協(xié)調(diào)。相較于加入世界貿(mào)易組織前大量進(jìn)口政策出臺(tái)的偏向，該階段的政府規(guī)制不僅大量出臺(tái)激勵(lì)性政策刺激出口，而且在放松準(zhǔn)入限制的同時(shí)重建一套規(guī)制體系，對外商進(jìn)入我國出版行業(yè)和引進(jìn)出版物等方面做出條件限制、加大審查力度，努力促進(jìn)引進(jìn)與輸出兩方面趨向協(xié)調(diào)。

2002年至2020年，政府出臺(tái)20余項(xiàng)激勵(lì)性政策，對文化產(chǎn)業(yè)“走出去”進(jìn)行全局規(guī)劃，明確提出開展外向型圖書組織活動(dòng)的要求;并以大量配套政策具體落實(shí)，尤其以財(cái)政、金融等手段直接刺激出版物版權(quán)輸出。對比加入世界貿(mào)易組織前版權(quán)貿(mào)易逆差不斷上漲的趨勢來看，政府規(guī)制從加強(qiáng)準(zhǔn)入限制到刺激出口的改革對于調(diào)整產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)，縮小進(jìn)出口貿(mào)易逆差，促進(jìn)我國出版產(chǎn)業(yè)“引進(jìn)來”與“走出去”的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。我國出版物版權(quán)貿(mào)易在進(jìn)口方面波動(dòng)曲折中上升，在出口方面整體呈現(xiàn)上升趨勢，出口漲勢明顯高于進(jìn)口;出版物版權(quán)進(jìn)出口比逐漸降低，出版物版權(quán)進(jìn)出口之間的差距大幅縮小，版權(quán)進(jìn)出口比從2004年8.14∶1降至2020年1.02∶1，縮小近8倍（見圖3）。這說明在國家強(qiáng)有力政策的刺激下，“走出去”實(shí)效日益凸顯，對外貿(mào)易數(shù)量進(jìn)一步拓展。

3.2.2 協(xié)調(diào)化進(jìn)程中的曲折發(fā)展

在進(jìn)出口貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中，與進(jìn)出口數(shù)量緩和趨勢相比，進(jìn)出口總額的差值卻未得到根本性緩解，出口金額不能與數(shù)量同幅度上升，這反映了由于我國出版物出口定價(jià)過低，導(dǎo)致出版物進(jìn)出口數(shù)量差不斷縮小與進(jìn)出口總額差擴(kuò)大相矛盾，這一特征在音像制品、電子出版物的進(jìn)出口貿(mào)易中十分顯著。政府出臺(tái)一系列促進(jìn)數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》（2006）、《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》（2009）等皆強(qiáng)調(diào)加快數(shù)字出版發(fā)展進(jìn)程，2010年新聞出版總署頒發(fā)《關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》明確指示推動(dòng)數(shù)字出版“走出去”。隨著數(shù)字出版物的迅猛發(fā)展，其占據(jù)進(jìn)出口貿(mào)易的市場份額逐步增大，2020年音像、電子出版物的進(jìn)口總額為4.33億美元，圖書、期刊、報(bào)紙進(jìn)口總額為3.62億美元，音像、電子出版物進(jìn)口總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過圖書、期刊等紙質(zhì)出版物，但圖書、期刊、報(bào)紙出版物的出口總額仍高于音像、電子出版物，說明中國數(shù)字出版仍需繼續(xù)發(fā)力。伴隨進(jìn)出口貿(mào)易總額和數(shù)量的增長，進(jìn)出口單價(jià)漲幅也不斷加強(qiáng)，2002年至2020年進(jìn)口單價(jià)從14萬美元約漲至兩千萬美元、出口單價(jià)從2.45萬美元約漲至千余萬美元，各年進(jìn)口平均單價(jià)均維持在出口單價(jià)的兩倍以上（見圖4）。音像制品與數(shù)字出版物的進(jìn)出口總額逐年上漲，數(shù)量也在波動(dòng)中上升，但進(jìn)出口差額卻并未縮小，究其原因在于出版物出口呈現(xiàn)量大價(jià)低的局面，出口單價(jià)低于進(jìn)口單價(jià)，從而導(dǎo)致我國音像制品、數(shù)字出版物等進(jìn)出口貿(mào)易差額巨大，不過值得肯定的是，隨著數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和完善，數(shù)字出版物的出口單價(jià)與進(jìn)口單價(jià)之間的差距正逐漸縮小。

從政策原因來看，《中外合作音像制品分銷企業(yè)管理辦法》及補(bǔ)充規(guī)定等一系列相關(guān)宏觀布局政策激勵(lì)著音像制品、數(shù)字出版物出口貿(mào)易的發(fā)展。同時(shí)我國對音像制品進(jìn)口的數(shù)量和質(zhì)量規(guī)制較強(qiáng)，《音像制品進(jìn)口管理辦法》《關(guān)于嚴(yán)厲打擊違法進(jìn)口音像制品的通知》《關(guān)于音像制品進(jìn)口管理職能調(diào)整及進(jìn)口音像制品內(nèi)容審查事項(xiàng)的通知》等政策都明確對進(jìn)口出版物展開嚴(yán)格的內(nèi)容審查。放松進(jìn)入規(guī)制、激勵(lì)“走出去”、加強(qiáng)內(nèi)容管制多方結(jié)合共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但相關(guān)政策仍未落實(shí)，圖書、期刊、報(bào)紙出口亦是如此，導(dǎo)致出口出版物附加值低，量大價(jià)低，不利于我國出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易的發(fā)展。

無論是出版物進(jìn)出口貿(mào)易總額、數(shù)量的不斷上升趨勢，還是版權(quán)貿(mào)易逆差的縮小，都離不開加入世界貿(mào)易組織后政府規(guī)制改革的推動(dòng)。但出版物進(jìn)出口差額擴(kuò)大趨勢未得到根本性緩解，特別是音像制品、數(shù)字出版物進(jìn)出口貿(mào)易方面，量大價(jià)低，差額過大等現(xiàn)象，都反映了我國出版物在出口貿(mào)易中內(nèi)容質(zhì)量、技術(shù)創(chuàng)新方面的不足，有待政府進(jìn)一步提高資源配置效率促進(jìn)出版產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新，并推動(dòng)進(jìn)出口貿(mào)易從“數(shù)量型”向“數(shù)量質(zhì)量并重型”轉(zhuǎn)移。

4 結(jié) 語

政府規(guī)制作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，對彌補(bǔ)市場失靈、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)國際競爭力具有重要作用。在出版產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易領(lǐng)域，政府規(guī)制在宏觀上調(diào)整產(chǎn)業(yè)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易，明確主體要求，僅推動(dòng)產(chǎn)業(yè)出口貿(mào)易向“質(zhì)、量并重”轉(zhuǎn)型，提升國際競爭力，而且利于規(guī)避進(jìn)口貿(mào)易所帶來的文化滲透風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)我國文化安全。1992年至今，市場化改革的深入促使我國出版業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性日益凸顯，但“二元體制”的運(yùn)作方式表明意識形態(tài)仍然主導(dǎo)著出版產(chǎn)業(yè)，政府規(guī)制依舊是影響出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，階段性產(chǎn)業(yè)績效為政府規(guī)制改革提供了依據(jù)。加入世界貿(mào)易組織前，強(qiáng)規(guī)制下的版權(quán)貿(mào)易以規(guī)范“引進(jìn)”為核心，版權(quán)輸出被忽略，出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易呈現(xiàn)貿(mào)易逆差不斷上漲的趨勢;加入世界貿(mào)易組織后，規(guī)制改革與重建以“輸出”為核心，產(chǎn)業(yè)貿(mào)易逆差趨勢得到緩解。以此來看，政府規(guī)制在出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展中是必要的，但理應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)階段性發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)調(diào)整規(guī)制方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資源合理配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)制效益與產(chǎn)業(yè)績效協(xié)同增長。

注 釋

[1]李偉.進(jìn)入替代、市場選擇與演化特征：中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中市場進(jìn)入問題研究[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006：147-148

[2] [日]金澤良雄著;滿達(dá)人譯.經(jīng)濟(jì)法概論[M].北京：中國法制出版社，2005：45

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（收稿日期：2019- 09-20;修回日期：2021-12-15）