翟云 程主

〔摘要〕：數(shù)字政府建設(shè)是當下堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的主線?！按髥栴}”研究為數(shù)字政府助力提升治理效能提供了全新的觀瞻視角，宏觀維度上要強化與國家治理的緊密耦合，中觀維度上要厘清與平臺政府的關(guān)聯(lián)，微觀維度上要精準洞察撬動政府職能轉(zhuǎn)變的“小切口”。由此，可基于歷史觀、現(xiàn)實觀和未來觀分別從工具邏輯、價值邏輯和治理邏輯三個測度刻畫數(shù)字政府建設(shè)的脈絡(luò)理路。未來的數(shù)字政府需謀劃宏觀方略與微觀實操深度融合的頂層框架和行進方略。這種“因何、依何、如何”的建構(gòu)邏輯為后續(xù)數(shù)字政府理論創(chuàng)新和實踐探索提供了可以因循的理論觀照和框架結(jié)構(gòu)。

〔關(guān)鍵詞〕：數(shù)字政府;數(shù)字經(jīng)濟;數(shù)字化轉(zhuǎn)型;治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號〕D63-39 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）01-0107-12

一、數(shù)字政府“大問題”的提出

習(xí)近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上深刻指出：“縱觀世界文明史，人類先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、信息革命。每一次產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命，都給人類生產(chǎn)生活帶來巨大而深刻的影響”①。隨著信息化迭代升級并迅速席卷全球，信息技術(shù)已成為當下最先進、最活躍的生產(chǎn)要素，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革，將成為未來很長一段時期全球經(jīng)濟社會發(fā)展的基本趨勢。新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，成為推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和建設(shè)數(shù)字政府的潛在動能。如同1952年的“西沃之爭”②，面對處于萌芽中的數(shù)字政府，國內(nèi)外學(xué)者圍繞概念〔1〕、技術(shù)〔2〕、能力〔3〕、路徑〔4〕等維度展開了一系列具有開拓意義的探索，并碰撞出了許多原創(chuàng)性的富有見地的思想火花。這些前沿問題的探討從多個角度闡述了數(shù)字政府“新現(xiàn)象”，為數(shù)字政府理論研究與實踐發(fā)展提供了有益借鑒。但是，既有研究主要集中于對數(shù)字政府某個方面的臨摹或描述，總體來看呈現(xiàn)出碎片化表征。同時，傳統(tǒng)管理理論在解釋數(shù)字創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐中面臨著前所未有的挑戰(zhàn)〔5〕，數(shù)字政府研究的多學(xué)科性進一步阻礙了其向“深層理論化”方向發(fā)展〔6〕。這就意味著，上述理論研究缺口，已難以用傳統(tǒng)的研究路線做一些修修補補，而是必須立足中國全面開啟社會主義新征程的歷史方位，著眼突破既有理論框架來尋求適合本土實際的理論創(chuàng)新。

要理解這個世界，首先必須嘗試解釋它。〔7〕于數(shù)字政府亦然?！按髥栴}”研究的興起，初衷之一就在于消解公共管理研究中過度的分散化或碎片化〔8〕。1995年，貝恩在《公共管理學(xué)大問題》一文中率先提出了公共管理學(xué)的微觀管理（micromanagement）、激勵（motivation）和測度（measurement）三大核心議題，并將之視為公共管理學(xué)的“大問題”，拉開了“大問題”研究序幕?！?〕紐曼提出，如果公共管理學(xué)想要成為一門科學(xué)，必須解決適當?shù)幕A(chǔ)研究問題?！?0〕柯林則認為，成功識別“大問題”的最大挑戰(zhàn)在于“我們過度關(guān)注管理部門日常的工具性問題”，事實上，我們“應(yīng)聚焦于如何使公共管理嵌入更大范圍的社會價值”〔11〕。盡管三位學(xué)者對“大數(shù)據(jù)”問題認知有所差異，但正如貝恩認為的，公共管理的諸多挑戰(zhàn)都是由于我們對其大問題認識不清所造成的〔12〕。這些基于“大問題”研究的主要思路啟示我們，數(shù)字政府研究的深層意蘊和本身價值已不在于找尋、發(fā)現(xiàn)、解答數(shù)字政府某個具體的問題，而在于倡導(dǎo)和激勵學(xué)術(shù)界將更多的關(guān)注和精力投入到探尋普適性的基礎(chǔ)理論研究。可見，“大問題”研究的出現(xiàn)，為消解界內(nèi)缺乏源于一般的理論基礎(chǔ)或發(fā)展邏輯方面剖析和解釋數(shù)字政府世界這一困境，提供了更宏大的理論視野。同時，基于“大問題”視角的數(shù)字政府理論探索和深入研究有助于拓展公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論的建構(gòu)和發(fā)展。據(jù)此，本文擬以數(shù)字政府推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化為落腳點，回答數(shù)字政府“因何、依何、如何”三個層層遞進的“大問題”為主線，遵循從宏大敘事到微觀建構(gòu)的行進線路，以集成延伸前人成果為研究基礎(chǔ)，分別基于宏觀、中觀、微觀三個維度聚焦“數(shù)字政府與治理場域”“數(shù)字政府與治理平臺”“數(shù)字政府與治理能力”三個理論問題為著眼點進行治理現(xiàn)代化面向的理論詮釋。繼而，從工具邏輯（歷史邏輯）、價值邏輯（現(xiàn)實邏輯）、治理邏輯（未來邏輯）解構(gòu)數(shù)字政府建設(shè)的邏輯演化。最后，以宏觀歷史方位和微觀實操為落腳點建構(gòu)數(shù)字政府的頂層框架和行進方略。

二、理論辨析：從三個理論問題界定數(shù)字政府的特征

（一）數(shù)字政府與治理場域的緊密耦合

自從有人類社會開始，人們對“什么是好的國家”“如何建設(shè)好的國家”的追問就從未停止過。古希臘著名哲學(xué)家柏拉圖在《理想國》中構(gòu)建了哲學(xué)王統(tǒng)治下的三等級的政治體制，設(shè)計并展望著心目中理想國度的藍圖，后來柏拉圖發(fā)現(xiàn)自己心中理想國的構(gòu)建、治理和正義只能存在于理想中。即使如此，他對國家治理的探索并未停歇。如果說《政治家》是柏拉圖的政體思想從理想到現(xiàn)實、從人治到法治的一個重要轉(zhuǎn)折點〔13〕，那么，《法律篇》則被公認為奠定了后世追尋和探討法治奧義、政府走向“善治”的框架基石。從這個意義上看，國家治理是人類社會永恒的話題。

政府治理即是國家治權(quán)的運行，是國家治理的具體實施和行政實現(xiàn)。〔14〕黨的十九屆三中全會以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，提出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。這就為新時期全面提升政府治理能力和推進政府治理現(xiàn)代化起到了綱舉目張的作用。 隨后，“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的戰(zhàn)略要求寫進了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，這充分表明，堅持和完善中國特色社會主義行政體制已然成為政府治理的核心議題。這種宏大的改革和發(fā)展背景，無疑給數(shù)字政府建設(shè)提供了豐厚的創(chuàng)新土壤和無比寬闊的想象空間。

沒有信息化就沒有現(xiàn)代化?！?5〕第一次工業(yè)革命中蒸汽機的出現(xiàn)使工廠制代替了傳統(tǒng)的手工工場，機器代替了手工勞動，實現(xiàn)了生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)型升級。第二次工業(yè)革命中電力的廣泛應(yīng)用和內(nèi)燃機的誕生第一次真正地把全世界緊密地連接在一起，人類第一次迎來了真正的全球化。以電子計算機為引領(lǐng)的第三次工業(yè)革命開啟了偉大的算力時代。當然，互聯(lián)網(wǎng)的誕生還締造了一個全球互聯(lián)的虛擬世界。施瓦布在《第四次工業(yè)革命》一書中寫道，第四次工業(yè)革命將產(chǎn)生極其廣泛而深遠的影響〔16〕，將徹底改變?nèi)祟惿鐣械募夹g(shù)體系和生產(chǎn)體系，深刻改變經(jīng)濟社會資源的配置方式，創(chuàng)新、重塑或顛覆政府組織機制、管理模式和服務(wù)渠道，給“十四五”時期乃至未來很長一段時期構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系帶來巨大的創(chuàng)新動能。從這個意義上說，信息化催化著數(shù)字政府建設(shè)的組織形態(tài)和運作機制發(fā)生根本性變革，而數(shù)字政府建設(shè)成為后續(xù)加快轉(zhuǎn)變政府職能的強力賦能，有望加快推動政府治理現(xiàn)代化進程。

（二）數(shù)字政府與治理平臺的漸進嵌入

數(shù)字化技術(shù)具有可重新編程性、數(shù)據(jù)標準化和數(shù)字技術(shù)自參照性三個顯著特征?！?7〕基于數(shù)字化技術(shù)的平臺政府，本源就是借鑒了web 2.0的核心協(xié)作式技術(shù)（collaborative technologies），來解決覆蓋城市、國家乃至全球的集體性問題（collective problems）?！?8〕 “數(shù)字政府即平臺”并不是一個新概念?！?9〕例如，英國早在2017年就提出國家數(shù)字政府戰(zhàn)略利用政府數(shù)字服務(wù)平臺設(shè)施（government digital service）實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，內(nèi)閣組成部門或者第三方可以基于平臺進行開發(fā)附加應(yīng)用，推動以平臺為基礎(chǔ)的共建共享共治。需要指出的是，平臺本身并不是空洞的概念，可以是技術(shù)、標準、接口和服務(wù)，現(xiàn)實實踐中已經(jīng)有數(shù)據(jù)共享平臺、政務(wù)服務(wù)平臺、數(shù)據(jù)開放平臺等諸多平臺政府樣態(tài)，而技術(shù)中臺、數(shù)據(jù)中臺、業(yè)務(wù)中臺則是平臺政府的基本支撐。既有文獻業(yè)已從能力〔20〕、共享〔21〕、開放〔22〕、治理〔23〕、績效〔24〕等視角開展了具有深度的思考，并涌現(xiàn)出了一批閃爍思想火花的成果，集中體現(xiàn)了“平臺本質(zhì)上就是分工”的結(jié)論〔25〕。

當然，治理現(xiàn)代化視野下，數(shù)字政府的內(nèi)涵及外延遠不止于此。比如，Yoo等提出的分層模塊化概念就是理解數(shù)字政府的很好切入點〔26〕。遵循此思路，我們認為數(shù)字政府不僅催生技術(shù)、標準、服務(wù)等產(chǎn)品創(chuàng)新的分層模塊化架構(gòu)，而且催生出政府職責(zé)體系的分層模塊化結(jié)構(gòu)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺就是一個有力佐證?！?7〕此情景中，該平臺一方面采用分層式架構(gòu)劃分為用戶層、技術(shù)層、數(shù)據(jù)層、業(yè)務(wù)層、標準層、安全層等既物理獨立又無縫耦合的邏輯模塊，另一方面，更重要的是，不同層級和不同地域的政務(wù)部門按照賦予的既有“角色”嵌入，實現(xiàn)橫向的整體協(xié)同和縱向的一體聯(lián)動，即通過“整合技術(shù)、用戶和決策者的相互作用而被視作社會-技術(shù)系統(tǒng)”〔28〕。再如，從屬于制度信任的技術(shù)信任，是基礎(chǔ)設(shè)施和控制機制促進交易成功的信念〔29〕〔30〕。正是由于技術(shù)信任的存在，網(wǎng)絡(luò)層、數(shù)據(jù)層、標準層、服務(wù)層、應(yīng)用層才能在松耦合中實現(xiàn)有機組合。當然，要實現(xiàn)上述組合的無縫對接并對公眾提供無感知服務(wù)，還需讓技術(shù)插上契約精神，即技術(shù)契約。云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的出現(xiàn)，加速使技術(shù)契約從供應(yīng)鏈跨組織投資的狹義視角拓展到政務(wù)活動跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同治理的廣義視角。區(qū)塊鏈的智能合約機制就是實現(xiàn)技術(shù)信任和技術(shù)契約的典型應(yīng)用，其以計算機協(xié)議的形式，讓供需雙方能夠自動按照合約內(nèi)容實現(xiàn)既定服務(wù)，并能減少第三方中介的監(jiān)督和依賴〔31〕。從平臺政府到數(shù)字政府，還意味著要培育公眾參與精神和提高公共價值。1995年，Moore在其著作《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》中首次提出“公共價值”（public value）。他認為，公共價值是公眾對政府期望的合集，并將其視為組織續(xù)存和公共部門戰(zhàn)略管理的重要基礎(chǔ)?！?2〕為了更好實現(xiàn)公共價值，管理者必須找到一條道路，以將政治、實質(zhì)（substance）和管理三者統(tǒng)一起來?！?3〕2006年，Garry Stoker提出公共價值管理應(yīng)作為繼傳統(tǒng)公共行政、新公共管理之后的第三種公共行政學(xué)范式?！?4〕毫無疑問，數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)基于諸類平臺，以公眾為核心，以公共價值為遵循，加快實現(xiàn)既有平臺政府的服務(wù)性和價值性。以上述三點分析為基準做對標，目前國內(nèi)廣泛建設(shè)的上述三類平臺形態(tài)距此尚有差距。如何跳出傳統(tǒng)公共行政中被Donald F.Kettl譏諷的“自動售貨機式（a vending machine model）”政府窠穴〔35〕，實現(xiàn)公共行政在“集市理論”發(fā)展理念上的必要拓展和全面超越，無疑是由平臺政府向數(shù)字政府躍升的客觀要求。

（三）數(shù)字政府與治理能力的全面提升

數(shù)字政府成為深化政府機構(gòu)改革和優(yōu)化職責(zé)體系的催化劑。改革開放以來，黨和國家機構(gòu)改革已經(jīng)進行了8輪。截至2020年底，全國有25個省成立了數(shù)據(jù)管理機構(gòu)負責(zé)指導(dǎo)本省數(shù)字政府建設(shè)。〔36〕從本次改革特點來看，數(shù)字政府管理和建設(shè)的體制機制發(fā)生了根本性變革，在邏輯層面突出“職責(zé)歸類”，在內(nèi)容層面強化“統(tǒng)籌協(xié)同”，在結(jié)構(gòu)層面明確“府際差異”?！?7〕比如，作為數(shù)字政府改革的切入點和發(fā)力點，廣東組建省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，承擔(dān)著推進“數(shù)字政府”建設(shè)改革的特殊使命，旨在“促進政務(wù)信息資源共享協(xié)同應(yīng)用，提升政務(wù)服務(wù)能力”。從職能層面看，各地的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局或大數(shù)據(jù)局承擔(dān)著本地區(qū)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型、政務(wù)服務(wù)改革和大數(shù)據(jù)資源管理等工作。不容忽視的是，盡管各省級政府均將數(shù)字政府建設(shè)作為提升治理能力的切入口，但職能職責(zé)體系的個性化也造成數(shù)字政府建設(shè)的區(qū)域異質(zhì)性。比如，政務(wù)服務(wù)改革和數(shù)據(jù)資源管理職能的合并容易實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)匯聚融合，有利于進一步充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力，從而為提升服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化資源配置和提高履職能力提供活水源泉。實際運行中，大數(shù)據(jù)管理部門多數(shù)承擔(dān)本級政府信息化統(tǒng)籌建設(shè)職能。上述兩種管理職能的分離，有產(chǎn)生政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)和業(yè)務(wù)需求“兩張皮”的可能性。當然，這種差異性，或許在一定程度上回應(yīng)了公共管理要因地制宜探索創(chuàng)新的理論魅力。

①2018年11月30日浙江省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，明確提出，“最多跑一次”是指自然人、法人和非法人組織向行政機關(guān)申請辦理一件事，申請材料齊全、符合法定形式的，從提出申請到收到辦理結(jié)果全程只需一次上門或者零上門。

數(shù)字政府加快推動政府組織模式扁平化。韋伯認為，從純技術(shù)的觀點來看，官僚制能為組織帶來高效率。不可否認的是，官僚制是工業(yè)社會最高效率的組織制度，是人與人之間社會關(guān)系的秩序化〔38〕。但數(shù)字化轉(zhuǎn)型的改革浪潮倒逼政府由傳統(tǒng)的層級制管理模式加速向向扁平化模式轉(zhuǎn)變。正如古利克所說：“在行政科學(xué)中（無論是公共行政，還是私人行政），基本的“善”就是效率。比如，發(fā)端于浙江的“最多跑一次”改革①，依托全省政務(wù)云平臺建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，實行“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”;設(shè)立咨詢投訴舉報平臺，實行“一號接聽”，實現(xiàn)群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”〔39〕。上述改革本質(zhì)上都摒棄了傳統(tǒng)的層級制式管理模式，在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間中打通部門壁壘，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同?！白疃嗯芤淮巍备母餅閿?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了穩(wěn)定的動力結(jié)構(gòu)，已被視為數(shù)字政府的先導(dǎo)性工程〔40〕，其在揚棄官僚制助推扁平化管理模式的同時，以最簡最快最優(yōu)的服務(wù)供給實現(xiàn)了“效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理”這一終極目標〔41〕。

（四）數(shù)字政府引領(lǐng)治理模式發(fā)生深刻變革

由前述及，數(shù)字政府的基本特征可從治理場域、治理平臺和治理能力三方面加以概括和歸結(jié)：從治理場域來看，數(shù)字政府是推進政府治理乃至國家治理現(xiàn)代化的重要依托;從治理平臺看，數(shù)字政府全面貫通信息技術(shù)、信用契約和公共價值;從治理能力看，數(shù)字政府加快深化了政府機構(gòu)改革和優(yōu)化職責(zé)體系，推動著政府組織模式進一步扁平化。這樣一種政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型新形態(tài)帶來了治理模式至少三個方面的深刻變化。

第一是協(xié)同方式的轉(zhuǎn)型。數(shù)字政府的協(xié)同方式主要指不同政府部門之間的協(xié)作關(guān)系。這種協(xié)作關(guān)系既包括橫向的（跨部門）“全鏈條”聯(lián)動也包括縱向的（跨層級）“一條龍”貫通。究其根源，隨著政府部門分工的日益細化，逐漸形成了以單政府部門為主體的政策制定、業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督格局，各政府部門由于履職目標和手段的相互沖突造成了管理、業(yè)務(wù)、技術(shù)、數(shù)據(jù)、制度的碎片化。數(shù)字政府的協(xié)同性，就是要改變傳統(tǒng)的以單部門履職為根本手段的工作模式，而是按照“橫向到邊、縱向到底”聯(lián)動思路，構(gòu)建跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理新模式，從而能對企業(yè)和公眾提供整體性的政務(wù)服務(wù)。例如，相對集中行政許可權(quán)的改革就是權(quán)力運行由碎片化到整體性的轉(zhuǎn)型?！岸嘧C合一”就是一個典型的分析范例。以“五證合一”為例，即將營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、社會保險登記證和統(tǒng)計登記證合為一證登記。這種“無縫隙提供服務(wù)”的實質(zhì)就是，彌合權(quán)力離散割據(jù)之矛盾，打破基于專業(yè)性分工的部門壁壘，以部門間的高效協(xié)同實現(xiàn)整體政府的無縫銜接。

第二是服務(wù)方式的轉(zhuǎn)型。優(yōu)化服務(wù)是“放管服”改革的重要內(nèi)容，在當下中國政策語境中即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。伴隨著政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，服務(wù)方式首先要實現(xiàn)由線下到線上的轉(zhuǎn)型升級。李克強總理在2018年3月總理記者會上將“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”、企業(yè)和群眾辦事力爭“只進一扇門”“最多跑一次”等改革事項列入“六個一”工程。當然，由線下到線上的轉(zhuǎn)型，并不意味著放棄傳統(tǒng)的線下服務(wù)方式，而是依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺實現(xiàn)線下服務(wù)和線上服務(wù)的深度融合。再者，服務(wù)方式的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在“掌上辦”，即“指尖服務(wù)”。據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告（2021）》顯示，截至2020年底，中國網(wǎng)民規(guī)模為9.89億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到70.4%，移動互聯(lián)網(wǎng)用戶總數(shù)超過16億。同樣不容忽視的是，我國跨省流動人口已超過1.2億，如何滿足眾多“移動人群”辦事需求，既要繼續(xù)推進省內(nèi)通辦和跨省通辦，又要持續(xù)提升政務(wù)服務(wù)的標準化便利化個性化供給能力。

第三是決策方式的轉(zhuǎn)型。2020年10月10日，習(xí)近平總書記在中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上強調(diào)，“年輕干部要提高解決實際問題能力”，其中之一便是科學(xué)決策能力。數(shù)字政府的核心議題之一就是要依托大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，深度挖掘?qū)补芾淼闹卮笥绊懞蜕羁套兏?，推動實現(xiàn)從模糊決策到科學(xué)決策再到智慧治理的漸續(xù)性轉(zhuǎn)變。正如克里斯·安德森（Chris Anderson）所言，“海量數(shù)據(jù)的可用性，加之處理這些數(shù)據(jù)的統(tǒng)計工具，給我們提供了一種全新的理解世界的方式”，因此，“有了足夠的數(shù)據(jù)，數(shù)字便會自己說話了”〔42〕。當然，要實現(xiàn)由“拍腦袋”決策到數(shù)據(jù)決策的轉(zhuǎn)型，還需要加快消解數(shù)據(jù)孤島困境，推動數(shù)據(jù)實時歸集匯聚，建構(gòu)適用于宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護等各種應(yīng)用場景的具象化模型。如，健康碼就打通了交通、通信、食宿等諸多部門的數(shù)據(jù)，有力助推著科學(xué)理性防疫和系統(tǒng)優(yōu)化布局，實現(xiàn)了疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)平衡。

當然，上文述及“治理”場域、平臺和能力的討論及共引治理模式的上述三種轉(zhuǎn)型形態(tài)，既彰顯了數(shù)字政府建設(shè)的極端迫切性和必要性，也為后文進一步刻畫其邏輯建構(gòu)提供了理論基點。

三、邏輯建構(gòu)：治理現(xiàn)代化面向的一個漸進式分析框架

（一）工具邏輯

德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯認為，工具理性是指“通過對周圍環(huán)境和他人客觀行為的期待所決定的行動，這種期待被當作達到行動者本人所追求的和經(jīng)過理性計算的目的的‘條件’或‘手段’”〔43〕。這就意味著，工具理性強調(diào)“手段—目的”的合理性，而工具理性視角下的公共行政主張，本質(zhì)上是通過科學(xué)化、技術(shù)化的管理方式助力政府履職，從而“效率中心、技術(shù)至上、價值中立”也就成為了其核心內(nèi)容〔44〕。數(shù)字政府（國內(nèi)外學(xué)術(shù)界亦習(xí)慣稱之謂“電子政務(wù)”和“電子政府”）作為“政府改革的最新技術(shù)”〔45〕，誕生初期便以信息技術(shù)撬動政府改革為初心使命。盡管各國推動數(shù)字政府的政策主張和具體舉措有所差異，如可通過技術(shù)創(chuàng)新使政府履職更加快捷，引入市場競爭機制倒逼政府提升效率，借鑒績效評估考核機制優(yōu)化管理效果，但從本質(zhì)上著眼，數(shù)字政府建設(shè)初期的主流模式并沒有超出工具理性的范疇，仍流淌著公共行政的技術(shù)化、科學(xué)化的血液。

我國數(shù)字政府建設(shè)萌芽最早可追溯到20世紀80年代?！傲逵媱潯币呀?jīng)明確提出要在政府管理中使用計算機。到“七五”時期，國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)等十余個信息系統(tǒng)陸續(xù)建成，43個部委建立了信息中心，中央政府安裝的大中型計算機已經(jīng)達到1300多臺、微機超過3萬臺，建設(shè)數(shù)據(jù)庫約170個?！?6〕數(shù)字政府建設(shè)的初衷，無非是為了加快向無紙化轉(zhuǎn)變和提升辦公效率。所以，彼時的數(shù)字政府體現(xiàn)的是官僚制的工具理性，即效率優(yōu)先原則，雖然試圖拋棄政府部門傳統(tǒng)的管理模式和運行方式，卻將公共行政的工具理性推向前端。

（二）價值邏輯

盡管“科學(xué)與信仰的區(qū)分只是細若毛發(fā)”〔47〕，但如果工具理性強調(diào)公共行政的管理性，那么價值理性則更加側(cè)重于公共性。進入21世紀以來，行政學(xué)界在對當年風(fēng)靡全球的新公共管理浪潮的不斷反思和重新審視中漸進探索。作為政府革新的重要環(huán)節(jié)，數(shù)字政府始終與公共行政理論創(chuàng)新和實踐探索同向而行。關(guān)于數(shù)字政府和電子政務(wù)的國際學(xué)術(shù)研討也日漸興起。第一屆歐洲電子政務(wù)會議和第一屆國際電子政務(wù)會議分別于2001年和2002年召開。這兩次會議不約而同地把數(shù)字政府的公共價值作為核心議題。例如，Virili F等在Web服務(wù)中引入了“政治價值鏈”重構(gòu)價值過程，促進“公民價值”創(chuàng)造活動〔48〕。再如，Ashford R等通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，英國諾斯利市利用公共訪問站點提供電子公共服務(wù)數(shù)據(jù)力圖消弭“數(shù)字鴻溝”，試圖作為對英國政府白皮書“政府現(xiàn)代化”的回應(yīng)〔49〕。從那時起，“工具是手段，價值是目的”的發(fā)展理念成為數(shù)字政府建設(shè)的主要趨向。

①2017年，上海市在全國率先推動“一網(wǎng)通辦”，并將其視為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的重頭戲，先后建立“一網(wǎng)”（政務(wù)外網(wǎng)）、“一云”（電子政務(wù)云）、“一窗”（網(wǎng)上政務(wù)大廳）的服務(wù)體系。2018年李克強在總理記者會上將其列入“放管服”改革“六個一”之一。

實踐層面，我國關(guān)于數(shù)字政府的建設(shè)動向也逐漸從工具屬性轉(zhuǎn)向價值屬性。以信息公開為例，2019年5月15日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，“對涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關(guān)應(yīng)當主動公開”。此款規(guī)定意味著，政府信息公開要滿足公眾利益，即已不再是簡單給公眾“推送信息”，而是由“公眾點餐”過渡到“政府配菜”了。再如，當下全國各級政府部門普遍推廣的“一網(wǎng)通辦”改革①，“網(wǎng)”作為網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的工具性作用已不是改革重點，政務(wù)服務(wù)“通辦”“好辦”“辦好”的效果，多渠道、無障礙、7*24全天候的服務(wù)供給，才是當下數(shù)字政府建設(shè)的試金石。由此不難看出，數(shù)字政府建設(shè)的核心旨趣在于，要以社會和公眾需求為導(dǎo)向，主張與公眾對話、倡導(dǎo)社會參與的話語指向，促使學(xué)術(shù)界致力于新的范式的構(gòu)建。或許，這正是數(shù)字政府建設(shè)對后現(xiàn)代公共行政理論建構(gòu)重要的貢獻所在。

（三）治理邏輯

化制度優(yōu)勢為治理效能，是探究“中國之治”的有效路徑。〔50〕數(shù)字政府要成為“中國之治”的一道亮麗風(fēng)景線，就必須將“中國之治”的制度優(yōu)勢厚植于其全過程，來探尋數(shù)字政府建設(shè)的治理邏輯。然而，數(shù)字政府從起源時便長期處于公共管理學(xué)科的學(xué)術(shù)邊緣〔51〕，與生俱來的短板讓數(shù)字政府和政府治理現(xiàn)代化之間有如隔了一道無形的溝壑。伴隨數(shù)字政府在理論與實踐上的式微，公共行政應(yīng)始終秉持提升政府治理有效性的理論自覺，不應(yīng)容忍在回應(yīng)數(shù)字政府推動政府治理現(xiàn)代化進程中表現(xiàn)出的無助。值得慶幸的是，公共行政歷經(jīng)工具屬性和價值屬性兩個鐘擺運動后，穆爾（Mark H. Moore）的公共價值（public value）管理理論和波茲曼（Barry Bozeman）的公共價值失靈（public value failure）逐漸形成了西方公共行政學(xué)界的兩個主要論域。這為我們探索中國數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展的理論指向提供了研究基點和創(chuàng)新空間。始終以人民為核心，追求部門協(xié)同、公眾參與，倡導(dǎo)共建共享共治，以人民群眾獲得感幸福感安全感為落腳點，秉持這種發(fā)展理念的數(shù)字政府或能成為撬動政府職能轉(zhuǎn)變和加速治理現(xiàn)代化進程的中國公共行政學(xué)新范式。這種基于本土化的東方智慧也是對傳統(tǒng)公共行政理論的拓展演化和實質(zhì)性貢獻。

實踐層面，數(shù)字政府已上升為國家戰(zhàn)略，中國各級政府也涌現(xiàn)出了一大批飽含有本土元素的創(chuàng)新性探索?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的歷史方位，在第五篇“加快數(shù)字化發(fā)展建設(shè)數(shù)字中國”中提出了“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”的戰(zhàn)略要求。這是繼十九屆四中全會提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”、十九屆五中全會提出“加強數(shù)字政府建設(shè)”后，在全面建成小康社會后和開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃中，以國家意志將數(shù)字政府建設(shè)寫進經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中，通過“加強公共數(shù)據(jù)開放共享，推動政務(wù)信息化共建共用，提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能”，充分激發(fā)數(shù)據(jù)活力和技術(shù)賦能作用，倒逼政府機構(gòu)優(yōu)化和職能轉(zhuǎn)變，使數(shù)字政府成為國家治理體系的重要組成部分。無論是發(fā)端于浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見面審批”、廣東的“數(shù)字政府”，還是上海的“一網(wǎng)通辦”，都是新興信息技術(shù)浪潮下數(shù)字政府助力“中國之治”的真實體現(xiàn)。在這個意義上，數(shù)字政府有望成為實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)和公共產(chǎn)品供給從“有”到“優(yōu)”、從“生存”到“生活”、從“公共產(chǎn)品供給”到“人民需求滿足”的轉(zhuǎn)換器，以及集中表現(xiàn)高質(zhì)量實現(xiàn)均等化的治理效能與以人民為中心的顯著優(yōu)勢的顯示器。

（四）發(fā)展模式特征總結(jié)及比較

通過前面三種發(fā)展模式的比較分析，上文建構(gòu)的漸進式分析框架對推動數(shù)字政府建設(shè)的建構(gòu)邏輯可以得到初步闡釋，表1從主要目標、職能優(yōu)化、技術(shù)嵌入、數(shù)據(jù)賦能、業(yè)務(wù)重塑、公眾參與和治理效能等7個方面進一步總結(jié)和比較了不同發(fā)展模式的基本特性。

由此我們可以進一步歸結(jié)出，以上三種發(fā)展邏輯具有一脈相承的演化和繼承關(guān)系。工具屬性的發(fā)展形態(tài)源于互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)ICT技術(shù)，以提升政府履職效率為主要思路，是以政府為主導(dǎo)的發(fā)展模式，其結(jié)果就是顯著提升了對自身的管理能力。繼后，隨著公眾及社會力量的廣泛參與，構(gòu)建諸類服務(wù)、開放、監(jiān)管平臺，完善信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同體系，建立起不同層級、不同領(lǐng)域政府機構(gòu)之間的對話機制，數(shù)字政府初步架構(gòu)起各方博弈主體共建的發(fā)展格局。治理邏輯是基于中國語境的發(fā)展邏輯，以推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化為根本出發(fā)點和落腳點，倒逼政府自身革命，深化體制機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素賦能作用，加快政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)商共建的濡化功能，不斷提升政府治理效能，持續(xù)增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。這種漸進的螺旋式的發(fā)展邏輯，既有助于厘清數(shù)字政府推動治理現(xiàn)代化的發(fā)展脈絡(luò)，也為“十四五”時期中國數(shù)字政府建設(shè)提供了可以借鑒的踐行思路。

四、踐行路徑：基于治理情境的數(shù)字政府發(fā)展動向

上述考察與剖析，加之我們先有的調(diào)查研究，可以愈加清晰地歸結(jié)和勾勒出我國數(shù)字政府建設(shè)的一般性行路框架，建構(gòu)以“組織—業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)”即數(shù)字化藍圖、數(shù)字化履職和數(shù)字化配置三位一體的發(fā)展架構(gòu)，共力形成治理現(xiàn)代化發(fā)展新格局。這種以提升治理效能為落腳點的發(fā)展進路，既有望給推動建立面向未來的公共行政和公共管理理論增添充滿東方智慧的“中國能量”，亦可給未來中國數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展提供思路借鑒。

（一）數(shù)字化藍圖：提升一體化發(fā)展能力

始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。數(shù)字政府頂層設(shè)計首先要以堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐。這是保證數(shù)字政府建設(shè)效能的根本政治保障。此種藍圖規(guī)劃，巧妙跳出了伍德羅·威爾遜提出的“政治與行政二分”思想的固有窠穴。其實，數(shù)字政府頂層設(shè)計的要義就在于，全方位注重完善體制、強化部門協(xié)同、打通數(shù)據(jù)壁壘、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、提升治理效能，既為人大、政協(xié)、法院、檢察院等數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有益借鑒，又能強化府際間治理的整體性和協(xié)同性。不難看出，數(shù)字政府概念的提出正是對國家整體性治理的本土化回應(yīng)。

始終與經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型同頻共振。數(shù)字政府是數(shù)字中國的重要組成部分，也是后者建設(shè)成效的“牛鼻子”。在這個意義上，數(shù)字政府無法也不能脫離經(jīng)濟社會運行的大環(huán)境。一方面，經(jīng)濟領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型起步最早、成效最顯著、輻射性最強①。如，經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型中日臻成熟的技術(shù)中臺、業(yè)務(wù)中臺、數(shù)據(jù)中臺逐漸成為數(shù)字政府的標配。換言之，數(shù)字政府建設(shè)不是源于一張白紙，無論是技術(shù)嵌入、數(shù)據(jù)賦能、業(yè)務(wù)升級及政策創(chuàng)新都需要數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)建構(gòu)的理念。另一方面，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中塑造的政策體系、技術(shù)體系、協(xié)同體系、法律體系等也為經(jīng)濟和社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了“即插即用”的效果。疫情防控期間的“健康碼”就是信息化條件下政府、經(jīng)濟、社會等多領(lǐng)域以場景創(chuàng)新和生態(tài)建構(gòu)一體化為導(dǎo)向的共建共享共治新模式。在這個意義上，數(shù)字政府可視為全域數(shù)字化的一個縮影。

①《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告2021》顯示，2020年中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模已達到39.2萬億元，占GDP比重達38.6%，保持9.7%的高位增長速度。

（二）數(shù)字化履職：強化協(xié)同化治理能力

一是規(guī)范數(shù)字行政。數(shù)字行政是傳統(tǒng)公共行政在數(shù)字化條件下的新樣態(tài)，需從政府職能調(diào)整和機構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)在動力上尋求突破，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政模式和履職方式，提升政府施政的科學(xué)化、法治化、透明化和開放化能力。第一，從業(yè)務(wù)協(xié)作模式看，跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同式履職將加速政府服務(wù)流程優(yōu)化和業(yè)務(wù)協(xié)同，從而使整體性政府模態(tài)成為可能。其中，提升政府“放管服”改革、行政審批制度改革和優(yōu)化營商環(huán)境的治理能力是關(guān)鍵。第二，要以權(quán)力透明化、法治化運行為著眼點，進一步推動清權(quán)、減權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)。如浙江省自2014年就開始了以“四張清單一張網(wǎng)”為引領(lǐng)的數(shù)字政府改革，其中，地方政府治理領(lǐng)域?qū)嵶C層面的權(quán)力清單就蘊藏著新型的規(guī)范關(guān)系，既使得立法與執(zhí)法、政治與法律間的雙向互聯(lián)成為可能，也為我國公共行政朝法治化、公共性、透明化邁進提供了新進路〔52〕，有望減少“壞”的社會資本〔53〕。第三，數(shù)字行政還要求全面提升政府在數(shù)字化條件下履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)保護等職能。這既體現(xiàn)了一般性與特殊性的邏輯關(guān)系，也是信息化撬動傳統(tǒng)公共行政變革的必然選擇。

二是優(yōu)化數(shù)字服務(wù)。數(shù)字服務(wù)，在中國目前政策體系中即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，已成為“放管服”改革的“傳感器”、轉(zhuǎn)變政府職能的“耦合器”、提高審批服務(wù)質(zhì)量的“加速器”和政府形象的“顯示器”。一要加快由提速到提質(zhì)的變化，給企業(yè)群眾帶來更實在的獲得感幸福感和安全感。比如，政務(wù)服務(wù)要逐漸實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“一站通辦”（One- Stop）。這種變化，本質(zhì)上就是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實現(xiàn)由工具屬性到價值屬性再到治理屬性的躍升。二是深化政務(wù)服務(wù)“好差評”改革。政府服務(wù)好不好，應(yīng)該由企業(yè)和群眾說了算。政務(wù)服務(wù)“好差評”就是以公共參與為導(dǎo)向的改革動向。重點是提供網(wǎng)站、APP、熱線、大廳等多種評價渠道，切實以政府部門的“辛苦指數(shù)”，換取企業(yè)群眾的“滿意指數(shù)”，為“以人民為核心”的價值取向落地生根提供加速度。當然，數(shù)字服務(wù)體系也需要實現(xiàn)“無障礙”，要以優(yōu)化無障礙環(huán)境建設(shè)為契機，強化數(shù)字服務(wù)的“可及化”和“適老化”，提升數(shù)字政務(wù)的普適性和公共性。

（三）數(shù)字化配置：激發(fā)全域化賦能能力

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字政府有序運轉(zhuǎn)的“潤滑劑”。作為與土地、勞動力、資本、技術(shù)等并列的第五類生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)已成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略資源，在數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展中將起到不可或缺的作用。

一是推動數(shù)據(jù)共享開放流通。所謂共享是指，政府部門根據(jù)履職需要將數(shù)據(jù)在政府部門或公共部門間認證和交互。比如，在各地開展的政務(wù)服務(wù)“一件事”套餐改革中，企業(yè)登記許可過程中就需要集成市場監(jiān)管、稅務(wù)、統(tǒng)計、人社、銀行等不同部門的數(shù)據(jù)。前文中提及的數(shù)字政務(wù)必須實現(xiàn)與數(shù)據(jù)共享強耦合，否則極易陷入無源之水。而數(shù)據(jù)開放則側(cè)重將數(shù)據(jù)以某種可機讀的格式提供給社會組織和企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，目前80%的數(shù)據(jù)資源掌握在各級政府部門中。如任由其沉睡在大數(shù)據(jù)中心或機柜中，無疑造成巨大資源浪費。從已有進展看，數(shù)據(jù)開放前期重點是推動平臺建設(shè)，但總體來看，先前轟轟烈烈的開放運動并實現(xiàn)充分激活數(shù)據(jù)潛能的初衷。故此，如何喚起社會和企業(yè)的數(shù)字意識和數(shù)字素養(yǎng)是后續(xù)亟待解決的課題。培育數(shù)據(jù)交易市場，推動數(shù)據(jù)按需有序流動，方可加快增值賦能。重點是建立數(shù)據(jù)確權(quán)、定價、交易、使用機制，讓數(shù)據(jù)在流動中實現(xiàn)增值，真正成為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力、重塑國家競爭優(yōu)勢的新機遇和提升現(xiàn)代治理能力的新途徑。

二是促進數(shù)據(jù)和技術(shù)深度融合。一方面，激活數(shù)據(jù)潛能，離不開技術(shù)嵌入。比如，以區(qū)塊鏈為代表的新興技術(shù)改變了傳統(tǒng)的多層級共享模式，通過去中心化的虛擬網(wǎng)絡(luò)提供了基于信用關(guān)系的共享范式。如果說，大數(shù)據(jù)、云計算使行政過程提速彰顯了生產(chǎn)力的作用，那么，站住新風(fēng)口的區(qū)塊鏈則扮演了重塑生產(chǎn)關(guān)系新動能的角色，有望對傳統(tǒng)行政模式產(chǎn)生顛覆性的深遠影響，即經(jīng)濟學(xué)家熊彼特所謂的“創(chuàng)造性破壞”。另一方面，在筆者看來，既要發(fā)揮算法之力，又要防范技術(shù)之惡。如，區(qū)塊鏈與生俱來的去中心化特性無疑會給政府有效監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。無獨有偶，數(shù)據(jù)與算法的博弈從未停止，經(jīng)濟主體的“壟斷基因”裹挾“技術(shù)的異化”加劇了數(shù)據(jù)倫理惡化，技術(shù)賦能與數(shù)據(jù)濫用間的博弈日趨白熱化，“跨境流動與國家安全”引發(fā)了“發(fā)展與效益”的激烈爭辯。這些難題需逐一破解。

五、結(jié)論

數(shù)字政府理論趣旨是以“大問題”為引領(lǐng)，以治理現(xiàn)代化為面向，把握數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯，有效化解政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的發(fā)展與秩序的張力，使之成為助推國家治理現(xiàn)代化的動能。本文即是在此思路下的一種探索。從理論貢獻來看，本文不再沿襲傳統(tǒng)的以某一具體側(cè)面為研究對象的行進路線，而是著眼于“大問題”視角，致力于勾勒刻畫數(shù)字政府的一般性理論測度。即構(gòu)建了以治理現(xiàn)代化為面向的理論闡釋框架，繼而沿襲以“工具—價值—治理”的演進機理為主線，分析了數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展理路，最后勾勒了“組織—業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)”三位一體的建設(shè)路徑，整體上形成了“因何、依何、如何”的建構(gòu)邏輯。一方面，本文研究成果豐富和發(fā)展了傳統(tǒng)公共行政中關(guān)于工具屬性、價值屬性的理論內(nèi)涵，也將富有本土化的治理邏輯賦予到具有中國特色的公共行政理論中。另一方面，本文提出的行文思路也為后續(xù)學(xué)界研究提供了可因循的方法論指導(dǎo)。當然，基于治理現(xiàn)代化的宏大視角，“大問題”研究僅是將數(shù)字政府最重要、最直接、最尖銳的理論問題置于最前端，但不意味著數(shù)字政府的研究就僅限于此。諸如，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部素養(yǎng)也是數(shù)字政府建設(shè)的重要內(nèi)容。從這個意義上說，數(shù)字政府的“大問題”只是撬動“大治理”的部分內(nèi)容。畢竟，全面建構(gòu)數(shù)字政府的理論體系、政策體系、業(yè)務(wù)體系、技術(shù)體系、數(shù)據(jù)體系、安全體系和保障體系，這些方方面面的具體內(nèi)容才構(gòu)成了完整的“大治理”。因此，后續(xù)對數(shù)字政府的研究，應(yīng)緊緊扣住數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“大治理”，打通“大問題”撬動“大治理”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)兩者的銜接融通和有序過渡。實現(xiàn)這個終極目標，既是數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)有之義，也是本文致力于揭示數(shù)字政府建設(shè)邏輯的初衷。

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