〔摘要〕：公共衛(wèi)生危機(jī)治理對全面性和徹底性的要求是基于健康和安全這些底線性價(jià)值提出的，但是在實(shí)踐層面總會(huì)存在一些“不可及人群”主動(dòng)或被動(dòng)地逃脫公共衛(wèi)生危機(jī)治理系統(tǒng)的管控，成為公共衛(wèi)生危機(jī)治理的“治外之民”，導(dǎo)致“公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論”的產(chǎn)生。借助生理性失能和政策性失能的分析框架，可以將這些群體定義為“治理性失能”群體。根據(jù)失能者的特征可以將治理性失能劃分為主動(dòng)型失能和被動(dòng)型失能兩種類型，對主動(dòng)性失能者的治理主要以底線思維為標(biāo)準(zhǔn)、以司法手段進(jìn)行嚴(yán)厲打擊;對于被動(dòng)型治理性失能者則要通過“替代性嵌入”、重構(gòu)“本地化生存”和建立全面的“治理性吸納”方式等手段重建其參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理能力，從而化解公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論，確保公共衛(wèi)生危機(jī)治理效果的完整性和徹底性。

〔關(guān)鍵詞〕：治理性失能;國家治理體系;公共衛(wèi)生危機(jī)治理;不可及人群

〔中圖分類號〕D630.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）01-0119-10

面對新冠肺炎這種傳染性極強(qiáng)的病毒，基于對健康和安全等底線價(jià)值的追求，政府要求疫情治理體系必須按照無例外一致原則對所有社會(huì)成員進(jìn)行全覆蓋，以便在政社互動(dòng)中動(dòng)員所有社會(huì)群體參與其中，實(shí)現(xiàn)國家公共衛(wèi)生危機(jī)治理的目標(biāo)。但在實(shí)踐中總是存在部分無法被公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系吸納〔1〕人群，他們主動(dòng)或被動(dòng)地逃脫了公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的管控，成為公共衛(wèi)生危機(jī)治理的“治外之民”和“不可及人群”。例如近期在杭州、西安和蘭州等地出現(xiàn)的“毛老太”〔2〕等就使得公共衛(wèi)生危機(jī)治理的可及性和徹底性變差，從而導(dǎo)致“公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論”的產(chǎn)生，即國家公共衛(wèi)生危機(jī)治理效果的提升取決于公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系對社會(huì)群體中受危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)影響最大群體的吸納能力，但是這些群體卻恰恰難以參與到公共衛(wèi)生危機(jī)治理行動(dòng)中來，成為了公共衛(wèi)生危機(jī)治理的盲區(qū)，使得公共衛(wèi)生危機(jī)治理效果前功盡棄。于是，如何將“治理性失能群體”納入國家公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系，打破公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論，成為一個(gè)待解的難題。

一、相關(guān)研究述評

在對這一群體的生成和演化情況展開研究之前，有必要對相關(guān)概念進(jìn)行比較分析，以便能更為清晰地厘清這一群體與其他群體的異同?，F(xiàn)有與“治理性失能群體”類似的研究，主要涉及“低欲望階層”、“邊緣群體”〔3〕、“弱勢群體”和“剩余人群”等。

（一）低欲望階層研究

日本學(xué)者大前研一提出，在日本社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)行到一定階段時(shí)，就出現(xiàn)了社會(huì)成員積蓄增加、消費(fèi)低迷、欲望降低、上進(jìn)心不足、人口在生產(chǎn)能力減弱等問題〔4〕，從而在消費(fèi)和再生產(chǎn)領(lǐng)域形成諸多的低欲望階層。2019年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者，邁克爾·克雷默、阿比吉特·班納吉與埃絲特·迪弗洛也認(rèn)為存在一個(gè)無法自我改善的群體，他們通過對貧困人口的貧窮與其自身認(rèn)知結(jié)構(gòu)和認(rèn)知水平關(guān)系的探究發(fā)現(xiàn)，如果沒有足夠的有效激勵(lì)機(jī)制，外界的援助很難內(nèi)化為貧困人口可持續(xù)性改變的內(nèi)在動(dòng)力，貧困問題就會(huì)一直無法被改變?！?〕陸漢文、董苾茜等人以“區(qū)隔”為視角對農(nóng)村“光棍”群體的生活過程與邏輯進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村“光棍”在居住條件、飲食消費(fèi)、形象管理、信息接觸等方面會(huì)主動(dòng)選擇也是被動(dòng)接受其貧困的“宿命”，降低對未來的期望值〔6〕，成為低欲望群體。鄒薇、鄭浩等人從經(jīng)濟(jì)心理學(xué)出發(fā)，認(rèn)為人力資本投資對于擺脫貧困十分重要，但是數(shù)據(jù)顯示，相比于高收入家庭，低收入家庭普遍地?zé)o法，或者不愿讓自己的子女接受較高教育〔7〕，這種低欲望心態(tài)使得貧窮的心態(tài)在代際之間持續(xù)傳承。

（二）邊緣人研究

羅霞通過對城市中各類人群處境的分析，從社會(huì)資本、人力資本和關(guān)系資本的擁有數(shù)量和質(zhì)量的角度出發(fā)，認(rèn)為邊緣人具備三個(gè)特征：經(jīng)濟(jì)地位低下，缺乏改變自身經(jīng)濟(jì)地位的能力，低下地位的代際傳承與積累?！?〕大部分城市下崗工人和失業(yè)者、部分困難企業(yè)職工、部分離退休工人和進(jìn)城的大部分農(nóng)村流動(dòng)人口屬于城市邊緣人范疇。馬光選、劉強(qiáng)從政策資源和政策資本的擁有質(zhì)量和數(shù)量出發(fā)，認(rèn)為在政策資源競爭制邏輯下，由于對公共政策理解能力和政策資源獲取能力的低下，部分人群因?yàn)檎咝允墁F(xiàn)象的發(fā)生淪落為社會(huì)邊緣人群?！?〕夏柱智認(rèn)為的邊緣人指的是為主流文化所排斥的，以“賴”為特征的群體，并把邊緣人分為強(qiáng)勢邊緣人和弱勢邊緣人兩類，認(rèn)為邊緣人的出現(xiàn)是因?yàn)榈胤綑?quán)威和規(guī)范的弱化特別是基層政權(quán)的懸置所出現(xiàn)的權(quán)威真空?！?0〕田先紅等人從村莊社會(huì)秩序、鄉(xiāng)村治理和國家治理體制等層面對上訪農(nóng)民、釘子戶、鄉(xiāng)村混混等邊緣人群的研究進(jìn)行了梳理，認(rèn)為邊緣人就是行走于社會(huì)體制和社會(huì)秩序邊緣，善于查找和利用體制漏洞為自己謀利的群體?！?1〕黃盈盈、潘綏銘通過考察發(fā)現(xiàn)，存在社會(huì)管理無法覆蓋的特殊邊緣群體，其邊緣化是因?yàn)槭芩讼拗迫松碜杂啥浑[藏于社會(huì)治理手段之外造成的?！?2〕

（三）弱勢群體研究

社會(huì)轉(zhuǎn)型期由于體制轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)的社會(huì)區(qū)隔、社會(huì)失衡、社會(huì)斷裂都是弱勢群體出現(xiàn)的原因。林曉珊認(rèn)為在二元結(jié)構(gòu)體制的特殊社會(huì)背景下，農(nóng)民工在城市中受到了諸多不公正待遇，無法真正融入城市，并遭遇著市民的偏見與歧視，他們已成為一種獨(dú)特的“弱勢群體”〔13〕。楊云彥認(rèn)為社會(huì)變遷通過正規(guī)和非正規(guī)人力資本失效，致使移民人群能力受損，進(jìn)而導(dǎo)致介入型貧困，成為弱勢群體?！?4〕王思斌認(rèn)為社會(huì)弱勢群體是由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)機(jī)會(huì)，而在社會(huì)上處于不利地位的人群?！?5〕錢再見提出弱勢群體在其基本的群體特征上具有經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活質(zhì)量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性?！?6〕楊團(tuán)將發(fā)展中國家因城鄉(xiāng)流動(dòng)產(chǎn)生的城市邊緣群體、犯罪或處于犯罪邊緣的邊緣青少年群體、喪失勞動(dòng)力甚至喪失生理上的自主能力的老年群體、受到丈夫虐待、缺乏獨(dú)立自主能力的婦女群體等等統(tǒng)統(tǒng)歸入弱勢群體范疇。孫立平在“斷裂”理論中認(rèn)為隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，會(huì)產(chǎn)生大量與社會(huì)脫節(jié)的人群，這些人群自我發(fā)展能力太差，淪落為弱勢群體?！?7〕

（四）剩余群體研究

由于現(xiàn)代化的極化效應(yīng)〔18〕，必然導(dǎo)致“社會(huì)折疊”、“社會(huì)排斥”或者“社會(huì)區(qū)隔”現(xiàn)象的頻發(fā)，從而導(dǎo)致社會(huì)階層固化問題的出現(xiàn)，社會(huì)上升渠道堵塞，一部分群體就會(huì)被社會(huì)所“遺棄”或者“隔離”。其中，社會(huì)排斥是一個(gè)用來分析西方國家社會(huì)問題的新概念，它不僅指因?yàn)槿鄙偈杖牒拓?cái)產(chǎn)而被排斥在基本需求之外，而且還指被排斥在勞動(dòng)力市場、民權(quán)政治權(quán)利之外〔19〕，社會(huì)排斥的結(jié)果就會(huì)形成默達(dá)爾意義上的底層階級，他們同國家的其他群體分離得越來越遠(yuǎn)，不能分享生活、進(jìn)取心和成就〔20〕，從而導(dǎo)致底層階級與整個(gè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的疏遠(yuǎn)，造成社會(huì)空間和生活空間的相對隔絕狀態(tài)〔21〕。除此之外，還有學(xué)者探討了制度區(qū)隔的后果，認(rèn)為制度區(qū)隔阻斷了絕大多數(shù)社會(huì)成員依靠自己獲得知識、技能和其他社會(huì)資源的能力，以及通過自己的努力向其他社會(huì)階層流動(dòng)的可能性〔22〕。郝景芳的《北京折疊》里則以科幻方式預(yù)設(shè)了一種社會(huì)結(jié)構(gòu)：頂層操控規(guī)則，中層高節(jié)奏工作，而底層的窮人，將連被剝削的價(jià)值都不再會(huì)有，從而成為社會(huì)中無足輕重被遺忘的剩余群體。〔23〕

（五）研究述評與概念建構(gòu)

1.就概念的內(nèi)涵來看，從上面的梳理可以看出，低欲望群體是從社會(huì)群體對外在資源獲取的意愿角度來進(jìn)行定義，其是由于資源獲取意愿較差而淪落為低欲望階層;邊緣人的提出則是針對這一群體與社會(huì)主流規(guī)則的關(guān)系角度來進(jìn)行定義的，意指這一群體不被主流社會(huì)所吸納;弱勢群體是從群體承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和強(qiáng)度的角度出發(fā)來定義的，表明群體自我維持能力較差;剩余群體則是從其社會(huì)地位的高低或者為社會(huì)所做貢獻(xiàn)的大小這一角度所做的定義，描述其社會(huì)影響力微弱的狀態(tài)，對每一個(gè)群體的描述所強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)各有不同。對治理性失能群體的定義則需要從社會(huì)群體與公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系之間關(guān)系的角度出發(fā)，指的是那些因?yàn)樽陨碇鲃?dòng)或者被動(dòng)參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理的能力較弱，無法被公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系和治理機(jī)制所吸納，承擔(dān)不了相應(yīng)的公共衛(wèi)生危機(jī)處置責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系和機(jī)制形成漏洞和盲區(qū)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)制造者群體。這一概念的提出有助于解決當(dāng)前有關(guān)由新冠疫情導(dǎo)致的公共衛(wèi)生危機(jī)治理問題探討的話語貧困問題，也希望能藉此引發(fā)理論界和其他社會(huì)各界對現(xiàn)有公共衛(wèi)生危機(jī)治理系統(tǒng)難以覆蓋群體更為深入的討論。

2. 就概念的外延來看，如果在現(xiàn)代化背景下來考察社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中淘汰者的實(shí)踐類型話，上面提到的四種類型人群和治理性失能人群會(huì)存在重疊，因?yàn)榈陀A層、弱勢群體、邊緣人群體和剩余群體都可能會(huì)存在與現(xiàn)代社會(huì)整體結(jié)構(gòu)脫節(jié)的情況。但治理性失能者也有其特殊性，治理性失能主要特指社會(huì)成員在面對公共衛(wèi)生危機(jī)治理時(shí)無法被其所吸納而參與其中的狀態(tài)，這里的“失能”僅僅偏重于考察社會(huì)成員參與現(xiàn)代化公共衛(wèi)生危機(jī)治理的能力強(qiáng)弱，對于其和其他現(xiàn)代化體系和機(jī)制的融合度和適應(yīng)性問題則不在考察范圍之內(nèi)。治理性失能者在實(shí)踐層面表現(xiàn)為技術(shù)性失能者、知識性失能者和結(jié)構(gòu)性（或者經(jīng)驗(yàn)性）失能者等細(xì)分類型，具體在下文將進(jìn)行詳細(xì)闡釋。

二、治理性失能概念的提出：內(nèi)涵與表現(xiàn)類型

治理性失能旨在探討“公共衛(wèi)生危機(jī)治理”與“失能”之間的關(guān)系，對治理性失能概念的界定與理解，需要和生理性失能或政策性失能這兩個(gè)比較成熟的概念做比較，在彼此異同的考察中，就比較容易領(lǐng)會(huì)到治理性失能的獨(dú)特性。

（一）概念的生成

1.生理性失能與治理性失能

“失能”一詞往往被用來描述人體的生活不能自理的狀態(tài)，更多使用于老年人群體。中國老齡科學(xué)研究中心課題組“關(guān)于失能老人的判定標(biāo)準(zhǔn)”：選取“吃飯、上下床、洗澡、上廁所、穿衣和室內(nèi)走動(dòng)”六項(xiàng)指標(biāo)〔24〕，可以將這種失能稱之為生理性失能。治理性失能可以被界定為因無法習(xí)得融入公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系，或者缺乏跟上公共衛(wèi)生危機(jī)治理節(jié)奏的技能或能力，導(dǎo)致在公共衛(wèi)生危機(jī)治理進(jìn)程中出現(xiàn)掉隊(duì)或被遺棄的現(xiàn)象。在實(shí)踐層面，以目前在公共危機(jī)處理中的“治理措施本地化現(xiàn)象”〔25〕為例，當(dāng)老人①、與社會(huì)脫節(jié)的刑滿釋放人員、精神性疾病人群和跨區(qū)域流動(dòng)人員無法獲得本地公共衛(wèi)生危機(jī)治理所需的信息、知識和技術(shù)時(shí)，就可能出現(xiàn)無法被治理體系和治理過程所吸納的現(xiàn)象。其之所以出現(xiàn)失能現(xiàn)象，往往不是因?yàn)樗麄兩眢w生理機(jī)能殘缺造成的，而是因?yàn)樗麄儏⑴c公共衛(wèi)生危機(jī)治理能力不足而導(dǎo)致的失能，故此稱之為治理性失能。

就生理性失能和治理性失能的關(guān)系來看，生理性失能者可能會(huì)為治理性失能源源不斷地輸送人員，當(dāng)社會(huì)成員出現(xiàn)生理功能障礙，可能會(huì)導(dǎo)致其參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理所需技術(shù)和知識的學(xué)習(xí)能力降低，從而由于生理性失能而導(dǎo)致治理性失能的產(chǎn)生。反過來，對于治理性失能現(xiàn)象嚴(yán)重的群體而言，由于其無法正常參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系和治理過程，被危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)傷害到的可能性劇增，一旦遭受傷害其身心健康必然會(huì)受損，產(chǎn)生生理層面的身心疾病，甚至導(dǎo)致死亡?？梢?，治理性失能與生理性失能會(huì)相互塑造。

2.政策性失能與治理性失能

治理性失能的出現(xiàn)，是因?yàn)樵诠残l(wèi)生危機(jī)治理的整體進(jìn)程中，被治理對象的危害性、傳播性極強(qiáng)，導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)治理目標(biāo)總是指向無例外的整體性安全與健康。但是在具體操作過程總是會(huì)發(fā)現(xiàn)，有部分人群因?yàn)楦鞣N原因無法被公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系和治理過程所吸納，對公共衛(wèi)生危機(jī)治理的機(jī)制理念和知識無知，對公共衛(wèi)生危機(jī)治理的各種機(jī)器和技術(shù)的使用表現(xiàn)出能力欠缺，對公共衛(wèi)生危機(jī)治理的生活和工作節(jié)奏表現(xiàn)出不適應(yīng)，成為公共危機(jī)之的“治外之民”。這種失能現(xiàn)象越嚴(yán)重，他們承擔(dān)的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)也就越高，公共衛(wèi)生危機(jī)治理的漏洞也就越大，最終可能會(huì)因?yàn)橹卫硇允苋后w過于龐大而導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)治理的失效和失敗。

政策性失能〔26〕也可以稱之為制度性失能，政策性失能的出現(xiàn)主要是在公共政策語境下展開的討論，意在探討公共政策對象對于政策資源利用能力的強(qiáng)弱，即社會(huì)成員在面對公共政策時(shí)，因?yàn)樽陨韺φ叩睦斫狻⑦\(yùn)用和執(zhí)行能力較弱，無法將公共政策所帶來的政策性資源轉(zhuǎn)化為自身資源，只能讓政策資源白白浪費(fèi)。在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，如果將公共衛(wèi)生政策看作公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的一部分〔27〕，那么政策性失能也就屬于治理性失能的范疇，這就表明治理性失能較之政策性失能的范圍更為廣泛，治理性失能不僅僅包括對公共衛(wèi)生危機(jī)治理政策的失能，也包括對治理技術(shù)、治理知識和治理結(jié)構(gòu)的失能等情形。

（二）治理性失能的表現(xiàn)類型

上面對治理性失能內(nèi)涵做了闡釋，這里有必要對治理性失能的外延，也就是結(jié)構(gòu)和存在樣態(tài)進(jìn)行考察。從行動(dòng)主體的主客觀意愿出發(fā)，在宏觀層面，可以將治理性失能分為被動(dòng)性的治理性失能和主動(dòng)性的治理性失能兩種類型;被動(dòng)性的治理性失能按照失能所涉及的具體方面可以細(xì)分為技術(shù)性失能、知識性失能和結(jié)構(gòu)性失能三種存在類型。雖然在治理性失能的類型上有上面的細(xì)分，但這只僅僅是為了討論的方便做的語義劃分，在公共衛(wèi)生危機(jī)治理的具體實(shí)踐中，治理性失能是一個(gè)綜合性的存在。生理性失能的老年人或者殘疾人、精神性失能的精神疾病患者、經(jīng)驗(yàn)性失能的跨域流動(dòng)人員都可能因?yàn)榧夹g(shù)、知識和結(jié)構(gòu)性的交叉性或者綜合性原因而無法被吸納到公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系和治理過程中去，從而承擔(dān)和傳播相對于其他成員而言更多的危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)。

①《湖北十堰老人家中死亡，最新回應(yīng)》，澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6180363，2020年2月26日。

1.被動(dòng)型治理性失能

被動(dòng)型治理性失能指的是失能主體對于公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的不熟悉與不參與狀況，其往往因受教育水平過低、技術(shù)使用能力太差、社會(huì)適應(yīng)能力不強(qiáng)等客觀方面因素影響，導(dǎo)致無法掌握和利用好公共衛(wèi)生危機(jī)治理系統(tǒng)，從而出現(xiàn)治理性失能。技術(shù)性失能和知識性失能是治理性失能的兩種基本表現(xiàn)形式，結(jié)構(gòu)性失能是被動(dòng)性的治理性失能的終極表現(xiàn)形態(tài)，表明失能的徹底性。

第一，技術(shù)性失能。

技術(shù)性失能主要描述的是社會(huì)成員對于操作性技能的不擅長情況?，F(xiàn)代化社會(huì)的典型特征之一就是技術(shù)革新，技術(shù)的進(jìn)步可以分為技術(shù)迭代和技術(shù)升級，技術(shù)迭代〔28〕指的是原有技術(shù)框架的局部調(diào)整，小規(guī)模持續(xù)性、積累性的漸進(jìn)式創(chuàng)新;技術(shù)升級指的是技術(shù)的整體性更新，是大規(guī)模顛覆性、革命性的激進(jìn)式創(chuàng)新。技術(shù)迭代對于技術(shù)失能的作用相對比較緩慢，技術(shù)升級對適用群體的技術(shù)失能的作用就相對比較快捷。總體而言，一項(xiàng)技術(shù)一旦產(chǎn)生就會(huì)開始一段自我進(jìn)化之路，在其進(jìn)化迭代期內(nèi)總是以“陌生化”〔29〕方式持續(xù)呈現(xiàn)在使用者面前，一旦使用者因?yàn)楦鞣N原因停止學(xué)習(xí)和使用該技術(shù)，則陌生化效果立顯，技術(shù)與使用者就開始了分道揚(yáng)鑣的過程，除非學(xué)習(xí)過程的重啟，否則這種分別可能就會(huì)成為永別。技術(shù)的更新速度越來越快，很可能一段時(shí)間之后，學(xué)習(xí)的重啟也就徒勞無功了，從而技術(shù)性失能就由此發(fā)生。具體到公共衛(wèi)生危機(jī)治理領(lǐng)域，技術(shù)性失能說到底是一個(gè)技術(shù)排斥人〔30〕的過程，指的是社會(huì)成員對公共衛(wèi)生危機(jī)治理的“治理術(shù)”的不熟悉情況，這主要分為以下幾種情況，一種是由于某種技術(shù)過于專業(yè)和復(fù)雜，使用者因而無法掌握;另一種是技術(shù)不斷進(jìn)步，而使用者的學(xué)習(xí)能力相對落后，就會(huì)產(chǎn)生陌生化的使用效果;還有一種是技術(shù)在短時(shí)間內(nèi)頻繁更新升級，技術(shù)會(huì)依靠自身特性完成對人們使用自己的能力的剝奪，斷絕了人們和技術(shù)之間的關(guān)系。技術(shù)排斥是社會(huì)排斥的一種方式〔31〕，所以，技術(shù)性失能在廣義層面也就是社會(huì)排斥的結(jié)果之一。例如，在公共疫情危機(jī)治理實(shí)踐中，一些完全不掌握信息技術(shù)知識的社會(huì)成員對智能手機(jī)的應(yīng)用存在困難，不會(huì)使用公共衛(wèi)生危機(jī)管控移動(dòng)客戶端，從而因?yàn)榧夹g(shù)對其的排斥，造成技術(shù)性失能現(xiàn)象的出現(xiàn)，成為公共衛(wèi)生危機(jī)治理的技術(shù)失能人群。當(dāng)然這里的技術(shù)，僅僅指那些和社會(huì)的技術(shù)治理有關(guān)的技術(shù)，比如閱讀技術(shù)、信息技術(shù)、身份識別技術(shù)等。當(dāng)然，技術(shù)在廣義上屬于知識的范疇，應(yīng)用型的技術(shù)往往以基礎(chǔ)性的知識為前提，所以技術(shù)失能和知識失能息息相關(guān)。

第二，知識性失能。

這里的知識性失能特指社會(huì)群體對于公共衛(wèi)生危機(jī)治理所需要知識的匱乏與無知?！皞鹘y(tǒng)上，知識生產(chǎn)是一種個(gè)人性的活動(dòng)，其產(chǎn)出則是一種個(gè)人知識，對這種個(gè)人知識，認(rèn)知者負(fù)有完全責(zé)任”〔32〕，專業(yè)知識屬于某一個(gè)團(tuán)隊(duì)，社會(huì)知識則具有更強(qiáng)的社會(huì)性和公共性，為盡可能多的社會(huì)人群所占有和再生產(chǎn)。在現(xiàn)代國家建構(gòu)條件下，公共衛(wèi)生危機(jī)治理的知識的公共性和社會(huì)性愈來愈強(qiáng)，這里的知識就主要指的是公共衛(wèi)生危機(jī)治理風(fēng)險(xiǎn)知識、病理知識、輿論知識、制度知識和政策知識。由此看來，公共衛(wèi)生危機(jī)治理知識不僅包括個(gè)人知識、也包括專業(yè)知識和社會(huì)知識，現(xiàn)代國家不斷實(shí)現(xiàn)著對整個(gè)社會(huì)所有成員、所有知識、所有資源的全部整合〔33〕，不管是媒體、學(xué)校、政黨等途徑都在以政治社會(huì)化的方式普及這些知識，相應(yīng)地，也就需要國民對支撐國家公共衛(wèi)生危機(jī)治理運(yùn)轉(zhuǎn)所需的制度、政策和機(jī)構(gòu)運(yùn)作邏輯等知識必須理解和應(yīng)用，這些知識成為國民政策性生存的基本技能。但是總有那么一些群體對這些政策和制度的理解能力相對欠缺，成為這些公共衛(wèi)生危機(jī)治理知識的匱乏者，從而淪落為公共衛(wèi)生危機(jī)治理的知識失能群體。

第三，結(jié)構(gòu)性失能。

在現(xiàn)代國家建構(gòu)的進(jìn)程中，從國家治理的角度出發(fā)，社會(huì)成員從一出生，就開始了一個(gè)不斷嵌入〔34〕社會(huì)和融入國家的過程。有些個(gè)體徹底融入社會(huì)，成為社會(huì)結(jié)構(gòu)中的一部分，不斷地結(jié)構(gòu)化和再結(jié)構(gòu)化，就成長為社會(huì)的正常成員;但是有一些社會(huì)成員一直未嵌入進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)中去，無法找到自己的社會(huì)身份、社會(huì)定位和社會(huì)功能，長期游離于社會(huì)之外。在公共安全治理的實(shí)踐領(lǐng)域，有些孤兒因?yàn)槭ゼ彝ザ鵁o法完成社會(huì)化過程，走上犯罪道路，導(dǎo)致成為社會(huì)失序〔35〕的根源;還有一些社會(huì)成員如社會(huì)流浪人員的社會(huì)嵌入不夠充分，從而長期脫嵌〔36〕于社會(huì)整體結(jié)構(gòu)，與整個(gè)社會(huì)的關(guān)聯(lián)度越來越弱化。從而，現(xiàn)代國家公共衛(wèi)生危機(jī)治理的現(xiàn)代化程度越來越高，部分社會(huì)成員的脫嵌速度也就加快;社會(huì)的失衡和斷裂變得越來越嚴(yán)重，社會(huì)成員的結(jié)構(gòu)性失能就越來越嚴(yán)重。公共衛(wèi)生危機(jī)治理與一般性國家治理不同的是，公共衛(wèi)生危機(jī)治理的對象往往是重大疫情、重大危機(jī)和重大風(fēng)險(xiǎn)，面對這些有害對象，公共衛(wèi)生危機(jī)治理的目標(biāo)是健康和安全等底線價(jià)值。所以，公共衛(wèi)生危機(jī)治理的基本原則是無例外一致性原則，公共衛(wèi)生危機(jī)治理結(jié)構(gòu)中不能允許有縫隙〔37〕、空白和盲區(qū)，也就是說，一旦社會(huì)結(jié)構(gòu)性失衡出現(xiàn)，結(jié)構(gòu)性失能現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)，結(jié)構(gòu)性失能群體也就會(huì)大量出現(xiàn)。

2.主動(dòng)型的治理性失能

和被動(dòng)型治理性失能不同的是，主動(dòng)型的治理性失能是失能主體從主觀意愿出發(fā)，在自身各方面身體機(jī)能、知識、技術(shù)、心智和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)等方面對公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系可以完全熟知、理解、掌握和自由運(yùn)用的情況下，但是采取回避、逃避、隱藏甚至對抗的方式不服從公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的管控。例如：那些從國外回來的或者從外地回到本地的流動(dòng)人員，以其對公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的運(yùn)用能力而言，并不見得有困難，但是其仍然會(huì)選擇對遷入地的新冠疫情治理措施不執(zhí)行，以隱匿的方式對抗治理體系，在對公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系充分研究的情況下，找出漏洞與缺陷，隱匿的對抗就取得了成功，這一群體就通過自己的主觀努力讓公共治理體系出現(xiàn)了失效現(xiàn)象，把自己打造成為移動(dòng)的“毒王”①。

三、“治理性失能”的生成邏輯與實(shí)踐后果

治理性失能何以會(huì)發(fā)生？這就涉及到對治理性失能生發(fā)邏輯的考察，即考察治理性失能群體是在什么情況下失能的，其產(chǎn)生之后的后果是什么樣的。治理性失能是在脫軌、時(shí)空分離和脫域化機(jī)制的作用下生發(fā)出來的，這是其生發(fā)的歷史邏輯;治理性失能會(huì)導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論的出現(xiàn)，這是治理性失能的實(shí)踐后果。

（一）治理性失能生成的歷史邏輯

在現(xiàn)代國家成長的過程中，公共衛(wèi)生危機(jī)治理成為國家的基本職能，公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系是國家現(xiàn)代化治理體系的一部分，這是治理性失能現(xiàn)象生發(fā)的宏觀歷史背景，在傳統(tǒng)時(shí)代這個(gè)現(xiàn)象是不可能出現(xiàn)的。

①《鄭州“毒王”郭某鵬，你為了滿足一己之私，把9600萬人的努力全毀了！》搜狐網(wǎng)，https：//www.sohu.com/a/380078038_100036910，2020-03-14。

1.“脫軌”與治理性失能

具體而言，治理性失能之所以出現(xiàn)，與公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的現(xiàn)代性特征有關(guān)，現(xiàn)代社會(huì)知識和技術(shù)不斷更新，就會(huì)出現(xiàn)先進(jìn)與落后、傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的對立，在進(jìn)化時(shí)間觀之下，歷史總是向前發(fā)展，落后就面臨被淘汰的命運(yùn)。法國社會(huì)學(xué)家阿蘭·圖海納就“認(rèn)為目前的社會(huì)從一種金字塔式的等級結(jié)構(gòu)變?yōu)橐粓鲴R拉松金字塔式的等級結(jié)構(gòu)，人們的地位是高低不同的，但同時(shí)又都是在同一個(gè)結(jié)構(gòu)之中，一場馬拉松，每跑一段，都會(huì)有人掉隊(duì)，即被甩到了社會(huì)結(jié)構(gòu)之外”〔38〕，孫立平將這種社會(huì)現(xiàn)象稱之為社會(huì)斷裂，認(rèn)為如果將社會(huì)的現(xiàn)代化看成一個(gè)序列，從落后走向先進(jìn)，就會(huì)存在一個(gè)落后向先進(jìn)靠近的“接軌”環(huán)節(jié)，一個(gè)社會(huì)中先進(jìn)的部分變得更為先進(jìn)的同時(shí)，這個(gè)先進(jìn)部分與落后部分之間的差距會(huì)變得越來越大，反而形成了更為嚴(yán)重的脫軌現(xiàn)象〔39〕，社會(huì)的斷裂使得社會(huì)各個(gè)部分幾乎處于不同的時(shí)代。前面提到的公共衛(wèi)生危機(jī)治理中的鄉(xiāng)村老年人群體身上所出現(xiàn)的治理性失能問題，就與脫軌機(jī)制有關(guān)，他們由于經(jīng)驗(yàn)結(jié)構(gòu)陳舊、現(xiàn)代化技術(shù)使用能力低下、公共衛(wèi)生危機(jī)治理規(guī)則習(xí)得能力較差等原因，存在與國家現(xiàn)代化公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系脫軌的情況，無法被治理體系所吸納，就出現(xiàn)了治理性失能問題。

2.時(shí)空分離機(jī)制與治理性失能

吉登斯將時(shí)空分離看作是現(xiàn)代性之極端動(dòng)力〔40〕，時(shí)空分離的結(jié)果之一是時(shí)空的壓縮〔41〕。在當(dāng)代中國，以地域面積之廣闊，各種不同時(shí)代的事物和人群就會(huì)在同一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)重疊出現(xiàn)在一個(gè)統(tǒng)一的場域中，造成時(shí)間觀的重疊感和社會(huì)結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、落后與先進(jìn)、城市與鄉(xiāng)村雜糅共處。從而現(xiàn)有完全以現(xiàn)代化單一標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建起來的現(xiàn)代公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系和機(jī)制，無法覆蓋多元社會(huì)結(jié)構(gòu)和多性質(zhì)人群，那些無法適應(yīng)現(xiàn)代化公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系標(biāo)準(zhǔn)的群體就成為治理性失能群體，成為公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的漏洞和盲區(qū)。換句話說，這種時(shí)間從空間中分離出來的情況，讓依然保留傳統(tǒng)生活方式的人群被直接嵌入到現(xiàn)代化公共衛(wèi)生危機(jī)治理中來，會(huì)讓他們產(chǎn)生一種恍若隔世的不適應(yīng)感，從而難以配合公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。總而言之，對于部分保留傳統(tǒng)生存方式的人群而言，這種現(xiàn)代化的公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系就會(huì)顯得格格不入，產(chǎn)生治理性失能也就在所難免。

3.脫域化與治理性失能

脫域化機(jī)制使得各種符號與具體情景分離，這對于受教育不多群體而言，就很容易造成認(rèn)知困難。脫域源于時(shí)空分離機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是抽象化，即超越具體的時(shí)間和空間，進(jìn)入空虛的脫域;符號標(biāo)志只有超越具體場景，依據(jù)其抽象的意義，才能具備重新構(gòu)建時(shí)空的能力?！?2〕現(xiàn)代化的脫域機(jī)制讓生活的抽象性提高，表現(xiàn)在公共衛(wèi)生危機(jī)治理領(lǐng)域，體現(xiàn)為對治理體系和治理過程的抽象度的提升，從而使得現(xiàn)實(shí)生活中的鮮活個(gè)體對于公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的理解難度也相應(yīng)地升高，導(dǎo)致治理性失能現(xiàn)象的產(chǎn)生。在當(dāng)前新冠疫情危機(jī)治理中，不管是跨區(qū)域流動(dòng)的人口，還是跨國流動(dòng)的人口，在疫情本地化和區(qū)隔化治理的情境下，很難對當(dāng)?shù)匾咔橹卫矸桨赣斜容^好的理解和習(xí)得，就會(huì)比較容易出現(xiàn)因?yàn)槭聦?shí)與符號的分離而導(dǎo)致各種誤會(huì)的產(chǎn)生，甚至因此出現(xiàn)了部分治理對象暴力對抗，違法犯罪、毆打甚至殺害疫情治理人員①的情況。這就是被動(dòng)型的治理性失能產(chǎn)生的邏輯。

（二）公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論

公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論是治理性失能的直接后果，意味著公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系運(yùn)行的部分性甚至全部性失效。當(dāng)前公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的建構(gòu)是在國家治理現(xiàn)代化背景下展開的，因?yàn)楝F(xiàn)代化結(jié)構(gòu)性排斥的作用，導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)治理中存在大量的無法覆蓋人群，但是公共衛(wèi)生危機(jī)治理是非常徹底的整體性治理方式，其對于“安全”這一底線價(jià)值的極度追求，必然要求全體治理對象無一例外參與到公共衛(wèi)生危機(jī)治理中來。但是社會(huì)現(xiàn)代化程度越高，現(xiàn)代化發(fā)展節(jié)奏越快，治理性失能群體積累的就越龐大，他們對現(xiàn)代化治理手段的敏感程度就越差。導(dǎo)致兩個(gè)相反的作用過程的發(fā)生，即國家治理的現(xiàn)代化水平越高，產(chǎn)生的治理性失能群體越多，從整體而言國家的現(xiàn)代化程度就會(huì)被拉低。換句話說，現(xiàn)有公共衛(wèi)生治理體系和機(jī)制的現(xiàn)代性與治理性失能人群的知識技能的傳統(tǒng)性，就不會(huì)存在治理性失能問題。

①《從嚴(yán)從快！云南殺害防疫卡點(diǎn)工作人員兇手被判死刑 山東首例妨害傳染病防治案被告人一審獲刑十個(gè)月》，央廣網(wǎng)，http：//china.cnr.cn/yaowen/20200302/t20200302_524998816.shtml，2020-03-02 09：30。

四、對治理性失能群體的治理

由于治理性失能現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論的產(chǎn)生，大量最需要治理的對象卻沒有被納入到公共衛(wèi)生危機(jī)治理之中，從而使得公共衛(wèi)生危機(jī)治理的完整性和整體性目標(biāo)面臨失效的危險(xiǎn)?？梢?，對治理性失能群體的治理是關(guān)系公共衛(wèi)生危機(jī)治理成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；诖耍旅鎸⒂嗅樞詫Φ貙φ詹煌愋椭卫硇允艿纳蛇壿?，探討治理治理性失能的路徑。對于主動(dòng)型治理性失能者，考慮到其主觀意愿上對公共衛(wèi)生危機(jī)治理系統(tǒng)的破壞，必須動(dòng)用司法手段予以嚴(yán)肅處理。至于被動(dòng)型治理性失能者，因?yàn)槠涫苁强陀^原因造成無法被公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系所吸納，所以，就要求國家和社會(huì)補(bǔ)齊他們的能力短板，以“替代性嵌入”化解脫嵌所造成的問題，以本地化生存化解時(shí)空分離所帶來的問題，以治理式吸納化解脫軌所帶來的問題，將他們拉回公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系中來。

（一）“替代性嵌入”方式的提出

對于公共衛(wèi)生危機(jī)治理技術(shù)性手段的不可及難題，需要退回更為原始的人為操作層面來思考問題的解決方式。具體而言，針對治理性失能群體文化素質(zhì)不高、政策理解能力低下、行動(dòng)不方便等困難，可以建立專門的服務(wù)隊(duì)伍，“以服務(wù)完成治理”，通過上門服務(wù)，肉身接觸的方式，以耳提面命、口口相傳、手把手教的方式，幫助治理失能群體以“替代性嵌入”〔43〕的方式參與到公共衛(wèi)生危機(jī)治理中，順利完成公共衛(wèi)生危機(jī)治理任務(wù)。當(dāng)然，這就需要大量公共衛(wèi)生危機(jī)治理相關(guān)的社會(huì)工作組織的建立與培訓(xùn)。從疫情暴發(fā)以來的公共衛(wèi)生治理實(shí)踐來看，大量志愿者和疫情防控人員的介入，常態(tài)化地化解了失能人群因?yàn)閷χ卫砑夹g(shù)和知識不熟悉造成的困難，取得了比較好的效果?？傊约夹g(shù)能力和知識能力較強(qiáng)者引導(dǎo)失能者進(jìn)行替代性再嵌入是解決脫嵌所帶來治理性失能問題的主要方式。

（二）“本地化生存”的重構(gòu)

公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論的出現(xiàn)，說到底是社會(huì)現(xiàn)代程度過高導(dǎo)致的時(shí)空分離機(jī)制〔44〕和陌生化機(jī)制〔45〕，讓不同治理主體間的關(guān)聯(lián)度〔46〕降低，相互之間難以達(dá)成一致性行動(dòng)。所以，針對性的治理方案就是“重返社區(qū)”，再造本地化生活樣式，在制度單元過于龐大導(dǎo)致陌生化機(jī)制出現(xiàn)的情況下，可以選擇將治理單元分割成微小的模塊〔47〕，讓宏大的命題在細(xì)小的范圍內(nèi)被討論，讓分離的時(shí)空重新統(tǒng)一，使得每個(gè)社會(huì)個(gè)體的言行舉止還原到一個(gè)彼此熟悉的熟人社會(huì)場景中，提高信息的對稱性和社會(huì)成員間行為的可預(yù)期性。這種逆全球化的做法，使得傳統(tǒng)的屬地化管理模式被重構(gòu)，人們在本地化的熟人社會(huì)中，可以通過守望相助的方式結(jié)成利害共同體〔48〕。在流動(dòng)性喪失的情況下，一榮俱榮，一損俱損，從而相互監(jiān)督，相互幫扶，協(xié)同完成公共衛(wèi)生危機(jī)治理的使命和任務(wù)。目前新冠疫情治理中的社會(huì)隔離措施，其實(shí)就是這種本地化生存結(jié)構(gòu)的一種類型，而且取得了一定成效，但是其中所存在的問題是這種隔離措施之下，人們處于一種杜爾凱姆的“無機(jī)團(tuán)結(jié)”狀態(tài)，社會(huì)變成相互隔絕的社區(qū)和家庭，彼此之間的聯(lián)系卻完全喪失，從而相互守望的關(guān)聯(lián)沒有建構(gòu)起來，導(dǎo)致部分治理性失能人員出現(xiàn)失于照料的問題①。這就要求，下一步在保持相對獨(dú)立隔絕的狀態(tài)下，要建立適應(yīng)公共危機(jī)管理需要本地化的社會(huì)勾連機(jī)制，保證對治理性失能群體進(jìn)行治理吸納的同時(shí)，也能夠?qū)崿F(xiàn)對生理性失能人群的服務(wù)與照料，增設(shè)現(xiàn)有公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系的服務(wù)功能?？傊?，重新本地化和社區(qū)化的方式，重新整合時(shí)空結(jié)構(gòu)，是解決治理性失能問題的另一個(gè)途徑。

（三）“治理式吸納”的整體覆蓋

①《湖北十堰老人家中死亡，最新回應(yīng)》，澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6180363，2020年2月26日。

在最初的意義上，治理式吸納指的是“主張政社互動(dòng)，是政府為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，以治理的方式有選擇地吸納社會(huì)組織的治理能力”〔49〕，主要是在“政府—社會(huì)”的框架內(nèi)談及社會(huì)組織對政府主導(dǎo)的社會(huì)治理過程的參與能力，在公共衛(wèi)生危機(jī)治理中，由于治理對象的破壞性和傳播性極大，對于安全和健康這些底線價(jià)值得追求，就必須要求社會(huì)主體的全員無例外參與，從而治理式吸納的過程就喪失了選擇性，而不得不考慮整體性和完整性。所以治理性失能問題的徹底解決，必須從治理式吸納的整體性出發(fā)，從對社會(huì)人群的全覆蓋入手，只有讓每一個(gè)社會(huì)成員都被吸納進(jìn)公共衛(wèi)生危機(jī)治理體系中，公共衛(wèi)生危機(jī)治理悖論才有機(jī)會(huì)化解掉。目前在疫情重點(diǎn)熱點(diǎn)地區(qū)推出的全員核酸檢測，在全社會(huì)層面推動(dòng)落實(shí)的全員疫苗接種，就是治理式吸納對全體社會(huì)成員全面覆蓋的具體實(shí)踐。總之，治理式吸納方式是化解因?yàn)楣残l(wèi)生危機(jī)治理結(jié)構(gòu)的脫軌與斷裂所造成的治理性失能困境的有效路徑。

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【責(zé)任編輯：劉彥武】