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        高職院校預(yù)算管理的優(yōu)化對(duì)策探析

        2022-01-14 07:27:36周君婧
        關(guān)鍵詞:申報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)院校

        周君婧

        (福建船政交通職業(yè)學(xué)院,福建福州,350007)

        一、引言

        2019年教育部與財(cái)政部共同發(fā)文明確了要“建設(shè)50所左右高水平職業(yè)院校和150個(gè)左右高水平專業(yè)群”的新職教戰(zhàn)略規(guī)劃,簡(jiǎn)稱“雙高計(jì)劃”。旨在通過(guò)重點(diǎn)高職學(xué)院、高水平專業(yè)群帶動(dòng)高職院校的整體發(fā)展,完善教學(xué)模式,提高教學(xué)水平,為廣大學(xué)子提供更多職業(yè)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì),為社會(huì)培養(yǎng)和輸送應(yīng)用型和技術(shù)性人才。作為“雙高”建設(shè)的重要支撐部分,高職院校的財(cái)務(wù)管理工作還未能完全適應(yīng)“雙高”建設(shè)的高速發(fā)展,存在諸多問(wèn)題。同時(shí),黨的十九大報(bào)告對(duì)預(yù)算編制改革提出了更明確的要求,要求高職院校在預(yù)算管理方面,在借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身實(shí)際情況和未來(lái)發(fā)展遠(yuǎn)景,制定適合自身的“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的預(yù)算管理體系,并逐步實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理。

        預(yù)算管理體系構(gòu)建對(duì)于強(qiáng)化高職院校資金管理,清除績(jī)效管理工作障礙,提升資源配置效益具有現(xiàn)實(shí)可行性。馬嘉憶認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)高校財(cái)政資金績(jī)效預(yù)算管理模式存在績(jī)效與預(yù)算相互脫離的現(xiàn)象。[1]黃茹結(jié)合高職院?!半p高”建設(shè)背景,剖析了目前財(cái)務(wù)信息化缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、融合性的短板,提出加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)的優(yōu)化對(duì)策。[2]陸正艷提出為緩解高校資源配置、預(yù)算績(jī)效管理矛盾,需強(qiáng)化高職院校預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)事前評(píng)估重點(diǎn)及流程。項(xiàng)目庫(kù)缺少事前評(píng)估環(huán)節(jié)或項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的缺失,使得預(yù)算管理體系不完整,難以達(dá)到預(yù)期效果。[3]

        二、高職院校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

        (一)預(yù)算授權(quán)劃分不到位

        高校預(yù)算一般分為人員經(jīng)費(fèi)、校內(nèi)部門(mén)預(yù)算(公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算)、專項(xiàng)資金預(yù)算等,用于教學(xué)科研活動(dòng)、校園基礎(chǔ)設(shè)施改造提升、其他事業(yè)活動(dòng)等。預(yù)算方案經(jīng)過(guò)學(xué)院財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)工作小組在各部門(mén)報(bào)完預(yù)算后,經(jīng)過(guò)“兩上兩下”審核批準(zhǔn)后實(shí)施。在具體執(zhí)行中,由學(xué)院財(cái)務(wù)部門(mén)嚴(yán)格把控,保證預(yù)算資金合理的支出使用。申報(bào)時(shí)校內(nèi)部門(mén)預(yù)算由各業(yè)務(wù)歸口部門(mén)匯總申報(bào),專項(xiàng)資金預(yù)算由專項(xiàng)責(zé)任部門(mén)匯總申報(bào),業(yè)務(wù)歸口部門(mén)和專項(xiàng)責(zé)任部門(mén)在預(yù)算權(quán)責(zé)方面存在劃分不到位,導(dǎo)致很多預(yù)算管理工作的精確管理模式難以落實(shí),管理水平不足。同時(shí),在預(yù)算申報(bào)過(guò)程中資源統(tǒng)籌規(guī)劃意識(shí)淡薄,各自為政。例如:數(shù)據(jù)中心應(yīng)該統(tǒng)籌所有信息化建設(shè),但是往往在預(yù)算申報(bào)時(shí),信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)領(lǐng)大局觀,學(xué)院內(nèi)部人事處獨(dú)立建設(shè)績(jī)效管理系統(tǒng),財(cái)務(wù)處單獨(dú)升級(jí)預(yù)算申報(bào)系統(tǒng)等。同時(shí)各平臺(tái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、資源互通,造成效率低下和建設(shè)重復(fù)浪費(fèi)。

        (二)預(yù)算彈性不足,缺乏項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

        根據(jù)經(jīng)驗(yàn),上級(jí)財(cái)政部門(mén)在每年7、8月份布置下一年度預(yù)算編制工作,截止時(shí)間一般為9月底必須完成預(yù)算申報(bào)。然而,對(duì)大部分高校而言,下一年工作計(jì)劃一般在年底或第二年年初方可確定,依據(jù)工資計(jì)劃再進(jìn)行預(yù)算申報(bào)的方案在時(shí)間上行不通,且次年預(yù)算項(xiàng)目與上年未完成項(xiàng)目有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系,年中并無(wú)法確定當(dāng)年項(xiàng)目預(yù)算的完成情況。一些專項(xiàng)資金在上年預(yù)算編制時(shí)無(wú)法提前預(yù)知,常見(jiàn)于年中、下半年撥付。財(cái)政下?lián)軐m?xiàng)資金是好事,但是下?lián)軙r(shí)再啟動(dòng)項(xiàng)目,在時(shí)間上較為被動(dòng)。項(xiàng)目調(diào)研、論證、決策、制定采購(gòu)方案、追加政府采購(gòu)指標(biāo)等均需要時(shí)間。目前政府采購(gòu)招標(biāo)要求公示不少于一個(gè)月,在一定程度上項(xiàng)目提前規(guī)劃提出了更高的要求。2020年開(kāi)始啟動(dòng)零基預(yù)算,原則上不在結(jié)轉(zhuǎn)上年資金。對(duì)資金全年的配置使用也提出了更高的要求,預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足,可能造成“突擊花錢(qián)”甚至專項(xiàng)資金被財(cái)政部門(mén)收回的后果;

        (三)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失或不完善

        預(yù)算績(jī)效考評(píng)是學(xué)校根據(jù)設(shè)定的部門(mén)年度績(jī)效目標(biāo),采取科學(xué)、合理的考評(píng)方法,制定指標(biāo)體系和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、收益性、時(shí)效性、影響性進(jìn)行考核、分析和評(píng)價(jià)。2020年3月財(cái)政部印發(fā)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(財(cái)預(yù)[2020]10號(hào)),明確提出各預(yù)算單位應(yīng)建立合理、科學(xué)的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,提高財(cái)政資源配置效率和使用效益,為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理打好基礎(chǔ)。當(dāng)前,高職院校除生均經(jīng)費(fèi),主要通過(guò)預(yù)算執(zhí)行的好壞向上級(jí)主管部門(mén)爭(zhēng)取更多資金,缺乏預(yù)算績(jī)效管理體系,管理層難以掌握學(xué)院預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行狀況,容易出現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)慢使用范圍不合理,結(jié)果偏離預(yù)期等問(wèn)題。

        在高職院校中,大部分學(xué)校已經(jīng)試水建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,以福建省“雙高”建設(shè)某校為例,財(cái)務(wù)處基于該校審定的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)(預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)、產(chǎn)出和效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等),組織預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行單位自評(píng)、職能管理部門(mén)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)處的評(píng)價(jià),對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行匯總、分析、判斷,得出每個(gè)單位的績(jī)效考評(píng)結(jié)果。預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為預(yù)算資金撥付、預(yù)算調(diào)整和下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。對(duì)績(jī)效好的單位和項(xiàng)目,優(yōu)先考慮和重點(diǎn)支持,對(duì)績(jī)效差的單位和項(xiàng)目減少資金安排,無(wú)績(jī)效項(xiàng)目則不予考慮,從而優(yōu)化資源配置。上述預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系總體來(lái)說(shuō)較為簡(jiǎn)單,實(shí)際實(shí)施過(guò)程中未實(shí)現(xiàn)過(guò)程監(jiān)管常態(tài)化、績(jī)效評(píng)價(jià)分析專業(yè)化、反饋結(jié)果延續(xù)化。

        (四)預(yù)算系統(tǒng)信息化程度低

        在高職院校預(yù)算管理中,大部分學(xué)校的信息化管理升級(jí)工作并未跟上財(cái)政資金撥款及預(yù)算收支規(guī)模的增長(zhǎng)速度。以福建省“雙高”建設(shè)某校為例,5年該專項(xiàng)計(jì)劃投入逾7億元,其中財(cái)政資金計(jì)劃占比62.5%。隨著擴(kuò)招學(xué)生人數(shù)的增加生均公用經(jīng)費(fèi)撥款由2019年1.49億元,增長(zhǎng)至2022年預(yù)計(jì)2.35億元。但同時(shí),預(yù)算信息化系統(tǒng)的落后導(dǎo)致在預(yù)算管理中不能發(fā)揮良好的預(yù)算信息資料收集和控制能力。傳統(tǒng)高職院校依然采取簡(jiǎn)單化流程、人工整理統(tǒng)計(jì)的預(yù)算管理模式,使得預(yù)算管理資料整合效率低,全面系統(tǒng)性的預(yù)算資料分析難以展開(kāi)。無(wú)法依賴計(jì)算機(jī)進(jìn)行預(yù)算計(jì)算控制、預(yù)算錯(cuò)誤控制等。同時(shí)市面上的預(yù)算管理系統(tǒng)與學(xué)院在線辦公平臺(tái)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等常常歸屬不同的服務(wù)商,平臺(tái)間的數(shù)據(jù)傳輸整合難以順暢實(shí)現(xiàn)。不能與時(shí)俱進(jìn)的實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理,導(dǎo)致高職院校很多預(yù)算問(wèn)題不能有效解決,預(yù)算管理能力不足,很多預(yù)算管控效率問(wèn)題不能可靠控制。若不能升級(jí)信息化預(yù)算管理模式,則無(wú)法解決此類問(wèn)題。

        (五)預(yù)算日常管理缺乏監(jiān)督機(jī)制

        大部分高職院校的預(yù)算日常監(jiān)督管理還處于初級(jí)階段,預(yù)算執(zhí)行情況的統(tǒng)計(jì)經(jīng)常采用線下數(shù)據(jù)收集的方式。例如:年中由財(cái)務(wù)部門(mén)下發(fā)績(jī)效執(zhí)行監(jiān)管通知,各職能部門(mén)、二級(jí)學(xué)院收到通知后根據(jù)要求上報(bào)當(dāng)年項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、合同簽訂情況和績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度。然后財(cái)務(wù)部門(mén)將這些數(shù)據(jù)和年初各預(yù)算單位上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較,執(zhí)行對(duì)學(xué)院預(yù)算項(xiàng)目的年中監(jiān)控。此類方法的弊端在于,預(yù)算績(jī)效監(jiān)控工作只能定時(shí)以線下的方式進(jìn)行,無(wú)法在全年日常中實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)控。對(duì)于執(zhí)行過(guò)程中與設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)偏差較大的項(xiàng)目,無(wú)法提前預(yù)警,無(wú)法及時(shí)糾正、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,缺乏對(duì)項(xiàng)目偏差修正或強(qiáng)制退出機(jī)制。而且在信息化系統(tǒng)建設(shè)還未成熟的時(shí)候,財(cái)務(wù)人員的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)主要來(lái)自核算系統(tǒng)及各預(yù)算單位的自行申報(bào),數(shù)據(jù)的真實(shí)性難以把關(guān),同時(shí)增加了財(cái)務(wù)人員的工作量,還可能出現(xiàn)人工失誤的誤差。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化,進(jìn)而影響預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和效果,在做年終績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)候也難以做到科學(xué)合理。

        三、高職院校預(yù)算管理的完善路徑

        (一)明確預(yù)算授權(quán)中職能管理

        高職院校預(yù)算管理工作的開(kāi)展,必須明確職能部門(mén)的權(quán)責(zé)分工。例如:人事處歸口管理全院人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、科技處歸口管理科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、技術(shù)研發(fā)服務(wù)預(yù)算等(如表1)。職能部門(mén)對(duì)二級(jí)學(xué)院上報(bào)的相關(guān)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行審核、全盤(pán)統(tǒng)籌,避免資源重復(fù)建設(shè),也可以避免重要事項(xiàng)的遺漏,將專業(yè)化管理模式落實(shí),做好項(xiàng)目明細(xì)管理,將業(yè)務(wù)與預(yù)算申報(bào)緊密結(jié)合。財(cái)務(wù)處匯集各職能部門(mén)審批后的預(yù)算項(xiàng)目,更夠更進(jìn)一步做好預(yù)算數(shù)據(jù)夯實(shí)工作,重視解決有關(guān)的預(yù)算管理問(wèn)題。

        表1 職能部門(mén)歸口管理項(xiàng)目類別

        (二)完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制

        項(xiàng)目庫(kù)是對(duì)學(xué)校項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化的項(xiàng)目管理平臺(tái),學(xué)校確定中長(zhǎng)期建設(shè)發(fā)展目標(biāo)項(xiàng)目的依據(jù)基礎(chǔ)。項(xiàng)目的預(yù)算安排和經(jīng)費(fèi)額度應(yīng)在項(xiàng)目庫(kù)的范圍之內(nèi),在資金有限的情況下,建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先從項(xiàng)目庫(kù)中選取。對(duì)于未做好前期申報(bào),導(dǎo)致沒(méi)有納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目,在預(yù)算安排時(shí)不予考慮。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)可以倒逼業(yè)務(wù)部門(mén)重視預(yù)算工作。在明確各職能部門(mén)的職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上,各項(xiàng)目庫(kù)歸口管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的管理,要做到及時(shí)入庫(kù)、定時(shí)清結(jié)、滾動(dòng)管理,逐步完善項(xiàng)目入庫(kù)與退出機(jī)制,對(duì)于兩年以上未建設(shè)的項(xiàng)目,需重新論證,以避免需求、報(bào)價(jià)更新等矛盾,通過(guò)組織專家論證、召開(kāi)項(xiàng)目評(píng)估會(huì)等方式,提高項(xiàng)目篩選的科學(xué)性和合理性。項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)過(guò)程需按照輕重緩急排序,區(qū)分一次性項(xiàng)目和跨年延續(xù)性項(xiàng)目,便于每年年末對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的清理工作。同時(shí)要求項(xiàng)目庫(kù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)融入績(jī)效評(píng)價(jià)的思路,建立事前有論證、事中有監(jiān)督、事后有評(píng)價(jià)、結(jié)果有效用的全過(guò)程績(jī)效運(yùn)行機(jī)制。

        (三)探索落實(shí)預(yù)算管理信息化機(jī)制

        信息化預(yù)算管理模式,不僅是簡(jiǎn)單的項(xiàng)目申報(bào)信息收集以及項(xiàng)目庫(kù)篩選入庫(kù)功能模塊,還應(yīng)該實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)模塊與財(cái)務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)的對(duì)接。在申報(bào)階段,財(cái)務(wù)部門(mén)可以具體參與項(xiàng)目的可行性論證和分級(jí)評(píng)審當(dāng)中,實(shí)現(xiàn)信息互通,財(cái)務(wù)部門(mén)了解項(xiàng)目前期的論證準(zhǔn)備工作,同時(shí)業(yè)務(wù)部門(mén)亦可以及時(shí)掌握項(xiàng)目預(yù)算的具體情況。在此基礎(chǔ)上,增加預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控模塊,以改變目前財(cái)務(wù)人員多系統(tǒng)之間切換,線下統(tǒng)計(jì)各類表格數(shù)據(jù),定期公告項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況的現(xiàn)狀。在上述功能成熟實(shí)現(xiàn)后,還可以進(jìn)一步建立信息反饋機(jī)制,在項(xiàng)目結(jié)束、年終結(jié)束、專項(xiàng)資金到期等時(shí)間節(jié)點(diǎn),可以按照需求設(shè)置報(bào)表,提供財(cái)務(wù)人員以及業(yè)務(wù)人員需要的結(jié)果信息。為預(yù)算的全流程管理提供技術(shù)支撐。

        (四)建立科學(xué)有效高職院校預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制

        日?;⒊B(tài)化、科學(xué)化是高職院校建立有效預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制的目標(biāo)。預(yù)算管理工作的順利開(kāi)展,要求從前期論證、預(yù)算申報(bào)、預(yù)算批復(fù)、執(zhí)行等環(huán)節(jié)都應(yīng)該有效落實(shí)。在工作開(kāi)展的過(guò)程中,資金不斷支出,需要通過(guò)及時(shí)有效的途徑和相關(guān)信息了解預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的具體情況。首先在流程上財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)做好收支控制,明確內(nèi)部審批、審核、支出、核算等相關(guān)關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限,加強(qiáng)支出審核控制。通過(guò)定期或不定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況,牽頭召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議,研究解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題,提出改進(jìn)措施。主動(dòng)積極探討預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中資金管理和績(jī)效監(jiān)督的信息同步,明確監(jiān)督對(duì)象的主體責(zé)任。配合獎(jiǎng)懲機(jī)制,預(yù)算績(jī)效和部門(mén)、個(gè)人獎(jiǎng)金掛鉤,對(duì)績(jī)效完成的好的部門(mén)予以一定的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)預(yù)算績(jī)效分析中能夠產(chǎn)生更大效益的強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力項(xiàng)目予以資金調(diào)整傾斜,把“錢(qián)用在刀刃上”,對(duì)預(yù)算資金使用不佳的部門(mén),考慮在第二年適當(dāng)縮減預(yù)算,予以警告。

        同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管,內(nèi)審、外審相互補(bǔ)充監(jiān)督。目前審計(jì)工作通常是在某個(gè)專項(xiàng)資金建設(shè)完成后才聘請(qǐng)外部第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面審計(jì),出具報(bào)告,提交上級(jí)主管部門(mén)。在資金使用過(guò)程中的事中審計(jì)較為少見(jiàn),在項(xiàng)目啟動(dòng)之前的事前審計(jì)更是一片空白。這樣做的弊端是資金使用的低效或偏差只能在事后被發(fā)現(xiàn),雖然可以對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰,但是對(duì)問(wèn)題已經(jīng)來(lái)不及糾正和挽回。建立事前、事中內(nèi)審?fù)鈱徬嘟Y(jié)合的方式可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,通知業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行處理和糾正,提高專項(xiàng)資金總體的使用效率和效果。

        四、結(jié)語(yǔ)

        綜上所述,高職院校預(yù)算管理工作的意義重大,全面完善的預(yù)算績(jī)效管理可以科學(xué)合理規(guī)劃學(xué)院的年度目標(biāo)為可持續(xù)發(fā)展提供保障?!半p高計(jì)劃”為高職院校帶來(lái)的發(fā)展契機(jī),體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)高等職業(yè)教育的重視和期望。職業(yè)院校應(yīng)該抓住機(jī)遇,全面提高預(yù)算管理工作方式方法,助力提高高職院校的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。

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