江蘇省土地勘測規(guī)劃院 沙志峰

隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，越來越多的地區(qū)都開始了城鄉(xiāng)建設(shè)，而城鄉(xiāng)建設(shè)的基礎(chǔ)就是土地規(guī)劃管理問題，只有妥善處理好土地規(guī)劃問題才能夠有效地提高土地資源利用率，并且能夠更好地進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)。所以土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施都很重要，只有解決了兩者之間的問題才能夠?qū)崿F(xiàn)更好的城鄉(xiāng)建設(shè)。本文在參考相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)實(shí)中兩者之間存在的矛盾，提出一些相關(guān)性建議，從而能夠給具體的城鄉(xiāng)建設(shè)提供一些可行性建議。

一、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的聯(lián)系

（一）土地規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)

土地規(guī)劃管理的工作就是科學(xué)合理的規(guī)劃土地的使用，其中包括土地的使用面積、使用目的以及土地的使用年份等問題。而科學(xué)地規(guī)劃土地資源，能夠有利于提高土地資源的使用率，減少土地資源的浪費(fèi)。雖然中國是一個(gè)地大物博的國家，但是真正的土地使用面積卻不多，而人均使用面積則更是低于國際水平，所以為了能夠最大限度地利用好土地資源，必須對土地資源進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。而城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的目的是為了促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┟篮玫纳鷳B(tài)環(huán)境，其工作就包括對城鄉(xiāng)各區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)、各項(xiàng)目的建設(shè)以及對土地的規(guī)劃使用等。所以只有在科學(xué)的土地規(guī)劃管理的前提下，才能夠使得城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠很好地實(shí)施，在建立科學(xué)完善的土地規(guī)劃管理制度的前提下，才能夠保證城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠合理地利用每一寸土地，從而提高城鄉(xiāng)土地的利用率。而科學(xué)的土地規(guī)劃管理也能夠使得城鄉(xiāng)規(guī)劃工作實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的目的，所以說土地規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃促進(jìn)土地規(guī)劃管理制度的完善

正如前文提到的土地規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的前提，而正因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃所以使得土地規(guī)劃管理必須更加科學(xué)合理。而土地規(guī)劃管理的科學(xué)合理是建立在制度完善的基礎(chǔ)上的，所以這就要求土地規(guī)劃管理制度必須更加完善，才能夠保證能夠科學(xué)合理的規(guī)劃土地資源。在城鄉(xiāng)建設(shè)起步階段，很多地區(qū)都會出現(xiàn)土地使用不規(guī)范不合理的情況，而這些情況都是由于管理制度不完善所造成的，所以當(dāng)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)一步發(fā)展的時(shí)候，就會促進(jìn)土地管理制度的完善。

（三）小結(jié)

城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃管理之間是緊密聯(lián)系的，土地資源的科學(xué)規(guī)劃能夠使得城鄉(xiāng)規(guī)劃更加合理，而越來越多的城鄉(xiāng)建設(shè)則要求土地規(guī)劃管理制度更加完善，所以說這兩者是密不可分的，只有將兩者的工作都做好才能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的區(qū)別

（一）目的不同

土地規(guī)劃管理是為了科學(xué)合理地規(guī)劃使用土地，從而提高土地資源的利用率，同時(shí)也是為了使得各種不同性質(zhì)的土地能夠發(fā)揮其最大的作用。比如在土地規(guī)劃中往往會涉及農(nóng)耕用地的規(guī)劃問題，在城市發(fā)展階段往往會占用大面積的農(nóng)耕用地，而這些農(nóng)耕用地的再使用是變更為商業(yè)用地還是園地，這些問題都是土地規(guī)劃管理所需要考慮的問題。同時(shí)為了使土地資源能夠不受人為因素的影響而造成浪費(fèi)，土地規(guī)劃管理使得土地資源得到充分利用。城鄉(xiāng)規(guī)劃則是為了某一地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)得到可持續(xù)發(fā)展，并且使得當(dāng)?shù)鼐用駬碛辛己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，同時(shí)也是為了打造和諧的城鄉(xiāng)生活圈進(jìn)而提升人民的生活幸福感。例如在城鄉(xiāng)建設(shè)的過程中，往往會建造一些公園等公共休閑場所，這些項(xiàng)目的規(guī)劃都是屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的一部分，而公園的選址以及面積等實(shí)實(shí)在在影響著當(dāng)?shù)鼐用?。所以說城鄉(xiāng)規(guī)劃是為了打造更好的地區(qū)環(huán)境，使得當(dāng)?shù)鼐用衲軌蛳硎苊篮玫纳睢?/p>

（二）側(cè)重點(diǎn)不同

土地規(guī)劃的目的是為了科學(xué)合理地使用土地資源，所以其側(cè)重點(diǎn)就是在土地資源的使用方面，而這包括了土地如何使用以及使用期限以及范圍等問題。而這其中最主要的就是土地的使用問題，土地的使用國家有嚴(yán)格的規(guī)定，所以各地區(qū)在進(jìn)行土地規(guī)劃管理時(shí)必須嚴(yán)格遵循國家的規(guī)定，在針對農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地以及未利用地的使用問題上更是要嚴(yán)格對待，未經(jīng)批準(zhǔn)，是嚴(yán)令禁止變更土地性質(zhì)的，并且近幾年來國家為了保護(hù)農(nóng)業(yè)用地不受占用，也在控制著建設(shè)用地的使用，所以土地資源管理的側(cè)重點(diǎn)就在于土地資源的使用，而且必須嚴(yán)格按照國家法律規(guī)定來進(jìn)行管理。而城鄉(xiāng)規(guī)劃的目的是為了促進(jìn)城市化進(jìn)而提高人民的生活水平，所以其側(cè)重點(diǎn)是在于對城鄉(xiāng)建設(shè)各項(xiàng)目的規(guī)劃，雖然會涉及土地問題，但是其涉及的土地問題并不是重點(diǎn)，其重點(diǎn)則是在于項(xiàng)目的建設(shè)問題，即這塊土地的用途以及這塊土地的使用給這一區(qū)域和當(dāng)?shù)鼐用袼鶐淼暮锰?。所以可以說城鄉(xiāng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)是在于對土地上的項(xiàng)目建設(shè)問題，這與土地規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)存在著一定的差異，當(dāng)然只有在合理地規(guī)劃土地的基礎(chǔ)上才能夠更加高效地進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃。

三、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在的矛盾

（一）關(guān)于土地的使用標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差異

由于中國國土面積十分廣闊，所以各個(gè)地區(qū)關(guān)于土地使用的標(biāo)準(zhǔn)會存在一定的差異，雖然政府已經(jīng)出臺了相應(yīng)的政策文件，規(guī)定了土地使用的標(biāo)準(zhǔn)，但是仍存在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)并沒有完全遵守國家規(guī)定的問題，所以就會導(dǎo)致土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃對于土地的使用標(biāo)準(zhǔn)存在差異。當(dāng)土地使用標(biāo)準(zhǔn)存在差異時(shí)就會導(dǎo)致土地規(guī)劃管理不合理，比如對于農(nóng)業(yè)用地的使用標(biāo)準(zhǔn)不符合規(guī)定時(shí)往往就會過多占用農(nóng)業(yè)用地，雖然占用農(nóng)業(yè)用地用于工業(yè)或者商業(yè)建設(shè)會有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，給當(dāng)?shù)貛硪欢ǖ氖杖耄窃诔青l(xiāng)規(guī)劃中則會嚴(yán)重危害當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)農(nóng)業(yè)環(huán)境，因?yàn)橐坏┻^度開發(fā)農(nóng)耕用地就會破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而這與城鄉(xiāng)規(guī)劃的目的是相違背的。所以當(dāng)土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃對于土地的使用標(biāo)準(zhǔn)不一致時(shí)就會導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，雖然可能會給當(dāng)?shù)夭糠志用駧砀S厚的收入，但是對于大部分居民來說并不公平，并且在某些方面還會損害大部分人的利益，因此只有當(dāng)兩者對于土地使用標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到一致時(shí)，才能夠使得當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。

（二）目標(biāo)不一致

在前文提到土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃的目的不一致，而這一點(diǎn)的差異就會導(dǎo)致土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者之間的矛盾，因?yàn)閮烧叩哪繕?biāo)不一致就會造成土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者的腳步不一致。而這就會影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)程，因?yàn)榍拔囊蔡岬竭^土地規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提，而兩者之間的不一致就會嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)程，從而造成城鄉(xiāng)規(guī)劃中某些項(xiàng)目的進(jìn)程被拖慢。眾所周知，工程進(jìn)度是一個(gè)項(xiàng)目的重中之重，工程進(jìn)度整個(gè)項(xiàng)目的方方面面，所以只有確保兩者之間能夠協(xié)調(diào)好關(guān)于項(xiàng)目的目標(biāo)以及進(jìn)程，才能夠保證土地規(guī)劃工作和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作能夠同時(shí)順利完成。

（三）管理方式存在差異

由于土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃是屬于兩個(gè)不同的部門，所以在某些問題的處理以及一些管理制度上會存在一定的差異，而這些差異就會造成兩個(gè)部門之間對于某一塊土地的使用問題產(chǎn)生矛盾。比如在早期的城市建設(shè)過程中為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展拉動當(dāng)?shù)氐腉DP會將某些土地的使用權(quán)歸屬到某個(gè)公司或法人，而當(dāng)遇到這種情況時(shí)，就會對城鄉(xiāng)規(guī)劃造成一定的阻礙，因?yàn)樵缙诘耐恋匾?guī)劃管理工作可能存在不規(guī)范的問題，但是這些土地的使用權(quán)仍然是具有合法的合同，所以在后期的城鄉(xiāng)規(guī)劃中就會無可奈何。由于兩個(gè)部門的管理方式不一致而導(dǎo)致的矛盾還有許多，所以為了后期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作更好地開展必須要統(tǒng)一兩個(gè)部門的管理方式以及管理制度。

四、解決矛盾的相關(guān)措施

（一）規(guī)范管理制度

無論是土地規(guī)劃管理還是城鄉(xiāng)規(guī)劃都必須規(guī)范管理制度，并且在兩者共同負(fù)責(zé)的工作范圍必須要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的管理制度。因?yàn)樵缙诘慕ㄔO(shè)工作中缺乏監(jiān)管，所以存在大量的管理不規(guī)范的問題，而這些歷史遺留問題對于如今的城鄉(xiāng)規(guī)劃仍是一個(gè)難題，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施造成了很大的影響。所以現(xiàn)如今必須規(guī)范管理制度，只有這樣才能科學(xué)合理地規(guī)劃土地從而提高土地的利用率。

（二）制定統(tǒng)一的土地使用標(biāo)準(zhǔn)

由于土地使用標(biāo)準(zhǔn)不一所造成的問題不計(jì)其數(shù)，最終導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)用地被占用甚至更改了土地性質(zhì)，這樣不僅是對土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)也會破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)農(nóng)業(yè)環(huán)境。所以為了避免土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間因?yàn)橛玫貥?biāo)準(zhǔn)不一而造成的問題，兩者必須制定統(tǒng)一的用地標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣才能夠減少農(nóng)業(yè)用地的流失并提高土地資源的利用率，并且這一定程度上可以使得農(nóng)村地區(qū)的土地資源能夠得到更好的利用。

（三）因地制宜進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃

由于每個(gè)地區(qū)的土地資源情況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況都不一樣，所以沒有萬能的模板，只有不斷改良的創(chuàng)意。中國地區(qū)發(fā)展不均衡這一現(xiàn)實(shí)情況要求各地區(qū)必須因地制宜科學(xué)的規(guī)劃土地資源，只有這樣才能夠結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況設(shè)計(jì)一套適合當(dāng)?shù)氐姆桨?，而這一套方案自然是能夠帶給當(dāng)?shù)刈詈线m最有價(jià)值的規(guī)劃方案。比如在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，有一塊閑置用地，而關(guān)于這塊閑置用地的用途則很多，可以開發(fā)成商業(yè)用地蓋居民樓或者是商場，也可以規(guī)劃成為公園、體育場等公共活動場所，而在這時(shí)就應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)氐氖褂们闆r，如果缺乏某些建設(shè)則理應(yīng)考慮補(bǔ)全這些建筑，而不能一味地貪圖利益回報(bào)而不考慮當(dāng)?shù)鼐用竦纳钚腋６?。所以無論哪個(gè)地區(qū)都必須考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，不能照搬照抄其他一些示范地區(qū)的規(guī)范方案，因?yàn)檫m合別地的不一定就會適合當(dāng)?shù)亍?/p>

五、結(jié)語

隨著國家越來越重視區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作就顯得尤為重要，而要想做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作使其能夠更好地實(shí)施，就必須科學(xué)合理地進(jìn)行土地規(guī)劃管理工作，只有做好這項(xiàng)前提基礎(chǔ)工作，才能夠保證兩項(xiàng)工作都能順利完成。所以這就要厘清兩者之間的關(guān)系，并協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系。