河北大學(xué)管理學(xué)院 仇賽

一、我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀分析

（一）法律制度方面

1999年國(guó)務(wù)院通過(guò)并頒布了《城市居民最低生活保障條例》，國(guó)家以法律的形式來(lái)保障城市居民享受低保待遇的權(quán)利，而此時(shí)農(nóng)村居民卻沒(méi)有受到保障，此時(shí)法律上的不公平在此體現(xiàn)。2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》，2007年7月11日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。此時(shí)雖然從表面上看我國(guó)從城市到農(nóng)村建立起了覆蓋全國(guó)的最低生活保障的法律制度，都既定了城鄉(xiāng)低保的標(biāo)準(zhǔn)，但這種標(biāo)準(zhǔn)還是帶有城鄉(xiāng)差別、農(nóng)村低保和五保之間有差別的保障制度[1]。2010年3月十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，96名代表提出3件議案，要求制定社會(huì)救助法。2018年9月8日第十三屆全國(guó)人大常委公布的立法規(guī)劃中《社會(huì)救助法》排在第一類，這體現(xiàn)出許多貧困人口的利益需要得到保障，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)扶貧工作的重視和決心，制定《社會(huì)救助法》迫在眉睫。

（二）資金方面

城市居民最低生活保障資金來(lái)源主要為市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政與記機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位來(lái)承擔(dān)，還有部分資金來(lái)源與民間組織的無(wú)償捐贈(zèng)。農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入。地方各級(jí)民政部門(mén)要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核后列入預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。農(nóng)村五保的資金主要來(lái)源與地方財(cái)政預(yù)算、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)收入、中央財(cái)政補(bǔ)助、供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)。截至2018年年底，我國(guó)全年支出最低生活保障資金為1632.1億元，同比2017年上漲34.35億元。

在城鄉(xiāng)總體支出方面，城市低保資金支出為575.2億元，全國(guó)城市低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)579.7元/人·月，同比上年增長(zhǎng)7.2%。農(nóng)村低保資金支出為1056.9億元。全國(guó)農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)4833.4元/人·年，比上年增長(zhǎng)12.4%。在特困戶供養(yǎng)方面全年支出農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)資金306.9億元。全年支出城市特困人員救助供養(yǎng)資金29.5億元。我國(guó)低保水平待遇是逐年提升的。以河北省秦皇島市為例，2019年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)提高到城鎮(zhèn)不低于每人每月660元，農(nóng)村不低于每人每年4400元，同比2018年份別增長(zhǎng)每人每月60元，每人每年400元。

在總支出占GDP比重方面全年低?？傊С黾s占2018年全年GDP的0.18%，同比2017年降低了0.01%。這說(shuō)明我國(guó)加強(qiáng)了扶貧力度，增加低保支出，低保待遇也逐年變好，但是2018年GDP比2017年GDP增長(zhǎng)79549億元，低保支出占GDP比重反而下降0.01%這說(shuō)明低保的待遇水平?jīng)]有隨這經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步提高，低保水平仍偏低，城鄉(xiāng)低保待遇標(biāo)準(zhǔn)仍不公平。

（三）參保人數(shù)方面

截至2018年年底，全國(guó)低保對(duì)象共2506.8萬(wàn)戶、4526.1萬(wàn)人，同比2017年低保對(duì)象減少484萬(wàn)戶，780.1萬(wàn)人；城市低保對(duì)象605.1萬(wàn)戶、1007.0萬(wàn)人，農(nóng)村低保對(duì)象1901.7萬(wàn)戶、3519.1萬(wàn)人，同比2017年，城市低保對(duì)象減少136.4萬(wàn)戶、254萬(wàn)人，農(nóng)村低保對(duì)象減少347.6萬(wàn)戶、526.1人。在特困人員人數(shù)方面。截至2018年年底，全國(guó)共有農(nóng)村特困人員455.0萬(wàn)人，比上年減少2.6%。全國(guó)共有城市特困人員27.7萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)9.1%。貧困戶貧困人口總體減少這體現(xiàn)出我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的決心與低保制度所取得的成效，但是其中的問(wèn)題就在于農(nóng)村人口貧困數(shù)量遠(yuǎn)大于城市人口，而且農(nóng)村低保待遇又低于城市這由進(jìn)一步加大了不公平。在參與的人群方面我國(guó)低保政策有著新的進(jìn)展，2018年，農(nóng)村低保迎來(lái)改革，三類殘疾人將無(wú)緣低保：已領(lǐng)其他補(bǔ)貼的殘疾人，收入高的殘疾人，有房有車(chē)的殘疾人。這促進(jìn)了制度的公平，農(nóng)民舉雙手贊成。

二、在公平視角下低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）法律層級(jí)較低，政府責(zé)任缺失

首先在法律層級(jí)方面，當(dāng)前法律層級(jí)偏低是我國(guó)社保制度的普遍性問(wèn)題，當(dāng)前只出臺(tái)了一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》。正是由于缺乏強(qiáng)制性的法律條款的約束和保障，沒(méi)有統(tǒng)一明確的低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，這才導(dǎo)致低保標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，導(dǎo)致城鄉(xiāng)間低保待遇差距懸殊，甚至出現(xiàn)漏保的情況，導(dǎo)致應(yīng)該享受到低保待遇的群眾未享受到基本待遇，更加大了社會(huì)的不公平。其次在政府責(zé)任方面，許多地方政府還未意識(shí)到最低生活保障制度的重要性，沒(méi)有能盡職盡責(zé)的考察本地低保戶的生活狀態(tài)，因地制宜地設(shè)定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)漏保的情況。在對(duì)低保戶的資格審查時(shí)，審核審批方面更是效率低下，最后使低保戶權(quán)益受損。有些政府工作人員在面對(duì)低保戶的咨詢時(shí)態(tài)度惡劣，沒(méi)有維護(hù)受助者的尊嚴(yán)。

（二）低保的標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立存在區(qū)域性差異

由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與東西部發(fā)展的歷史差距，導(dǎo)致低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立存在區(qū)域性差異。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)高、保障范圍大，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的區(qū)域總體水平偏低，在城鎮(zhèn)低?；灸芷毡楦采w，但是在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，保障范圍小。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分,制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)存在差異性，但也應(yīng)有相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范和依據(jù),同時(shí)考慮盡可能地縮小城鄉(xiāng)差距。有些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因缺乏制定低保標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)技術(shù)水平，僅依靠估算制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)水平，導(dǎo)致低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置缺乏準(zhǔn)確性[2]。

（三）缺乏對(duì)影響確立低保標(biāo)準(zhǔn)因素的考察和評(píng)估

首先在資金方面，許多城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村沒(méi)有對(duì)本地區(qū)的資金的使用情況進(jìn)行有效的評(píng)估，從而設(shè)定的低保水平標(biāo)準(zhǔn)偏低，從而導(dǎo)致對(duì)低保的支出占總支出的比例過(guò)低，使低保人員不能得到充分的保障，加劇了不公平的差距。其次在需求方面缺乏考量保障人群的生活需求、發(fā)展需求。對(duì)物價(jià)水平的變化也沒(méi)有做到及時(shí)的考量，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而使得最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有隨物價(jià)水平變化而及時(shí)調(diào)整，低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置沒(méi)有與實(shí)際的需求相符。在適應(yīng)人群的判定上缺乏對(duì)人群種類的考察和評(píng)判，缺乏精準(zhǔn)度，例如對(duì)于領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民，一些地區(qū)缺乏對(duì)人員資質(zhì)的深度考察和評(píng)估，導(dǎo)致此類人群在領(lǐng)取低保資金的同時(shí)又賺取其他收入，從而導(dǎo)致橫向不公。

三、完善最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的建議

（一）完善法律制度提高法律層級(jí)，明確政府責(zé)任提高行政效率

首先在提高低保的法律層級(jí)方面將當(dāng)前草擬的《社會(huì)救助法》加快審批通過(guò)并加以施行，保障困難群眾的基本權(quán)益。立法是以法制手段保障最低生活保障公平的第一步[3]。在此之后，應(yīng)該把《最低生活保障法》的確立提上議事日程，使得有明確的低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，以此來(lái)使保障低保標(biāo)準(zhǔn)的制定更加公平公正。其次在提高政府辦事效率方面，尤其是家計(jì)調(diào)查和審核的效率，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的人員申請(qǐng)，市級(jí)政府可將權(quán)力下放，可讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府去調(diào)查和審核，加快審批效率。堅(jiān)持統(tǒng)籌深化推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，使符合低保條件的人盡快享受低保待遇。最后在政府部門(mén)開(kāi)展低保主題教育大會(huì)，增強(qiáng)政府工作人員的責(zé)任感，使低保人員尊重每一個(gè)前來(lái)辦事低保人員，使他們的尊嚴(yán)不受到侵犯。

（二）逐步整合，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)在的基礎(chǔ)上縮小區(qū)域性差異

首先繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)低保并軌，縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差異。低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一從某種意義上也表示著城鄉(xiāng)低保制度的并軌。這需要明確政府間的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，處理好中央級(jí)政府和地方政府的支出關(guān)系，處理好省、市、縣的資金分擔(dān)比例。統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)在于促進(jìn)城鄉(xiāng)公平和適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化，在縮小差距的道路上邁出重要一步[4]。其次要保證公民尤其是低保人群在制定、調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)方面的知情權(quán)，要通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、設(shè)立信訪意見(jiàn)箱以及通過(guò)政府官網(wǎng)或公眾號(hào)等方式收集他們的意見(jiàn)，不能以低保標(biāo)準(zhǔn)制定者的主觀意愿來(lái)制定，加強(qiáng)公民的參與和監(jiān)督。最后在農(nóng)村地區(qū)調(diào)入專業(yè)的技術(shù)人員考察當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的基層部門(mén)人員開(kāi)展農(nóng)村低保專題培訓(xùn)班，提高基層工作人員的職業(yè)技能水平，以保證政策制定的準(zhǔn)確性、公平性。

（三）加強(qiáng)低保標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估與監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧的融合治理

在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中，低保救助對(duì)象確定和資金的使用與精準(zhǔn)扶貧政策在存在銜接，這為低保制度與精準(zhǔn)扶貧政策融合治理提供了可能性[5]。對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別需要對(duì)申請(qǐng)低保的人員進(jìn)行全方位的審查，反復(fù)審查參保人員的收入狀況和其他補(bǔ)貼情況，通過(guò)政府與民間的雙重監(jiān)督，以防止騙保的狀況發(fā)生。要加強(qiáng)低保人員信息的檔案管理，做好“一戶一檔”。低保戶的檔案管理要將檔案統(tǒng)一編碼，將申請(qǐng)低保提交的證件資料保存完整，以便日后查詢，檔案管理工作要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行，電子檔案和紙質(zhì)檔案都要嚴(yán)格保存、分類明確、科學(xué)規(guī)范[6]。定時(shí)期更新低保戶的信息狀況在低保戶脫貧后也要進(jìn)行信息的追蹤，以防止返貧的情況發(fā)生。對(duì)于資金要精確使用，要加強(qiáng)對(duì)貧困進(jìn)行實(shí)地考察，這可以向本地的高校申請(qǐng)?jiān)?，成立低保?biāo)準(zhǔn)制定的專家小組，對(duì)本地的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)的考量，同時(shí)建立低保水平與物價(jià)掛鉤機(jī)制[7]。