郭金蘭

（ 茂名開放大學(xué) 廣東茂名 525000 ）

在我國(guó)，學(xué)前教育是指由幼兒園教師利用各種方法、實(shí)物，科學(xué)地、有系統(tǒng)、有計(jì)劃地對(duì)3 ～6 周歲兒童實(shí)施的保育和教育。2018 年11 月7 日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱《若干意見》）指出：學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)。改革開放以來(lái)，我們黨和政府歷來(lái)高度重視學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，特別是黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出：基礎(chǔ)教育是立德樹人的事業(yè)，是提高民族素質(zhì)的奠基工程。要加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)教育的支持力度，辦好學(xué)前教育。在黨中央和國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)各級(jí)黨委和政府以及社會(huì)各界的共同努力，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)獲得了重大發(fā)展，規(guī)模快速擴(kuò)大，普及水平大幅提高。據(jù)教育部的資料顯示，截至2018 年底，全國(guó)共有幼兒園26.7 萬(wàn)所，與2010 年相比增加了77.3%；在園幼兒4656萬(wàn)人，增加了56.4%；教職工453 萬(wàn)人，增加了145%；學(xué)前三年毛入園率達(dá)81.7%，提高了25.1 個(gè)百分點(diǎn)。但同時(shí)發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題仍然十分突出，學(xué)前教育仍是我國(guó)整個(gè)國(guó)民教育體系的短板。這與廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的高質(zhì)量學(xué)前教育的需求不相適應(yīng)。總的來(lái)說(shuō)，制約我國(guó)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，集中體現(xiàn)在三個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又相互制約的方面。

一、財(cái)政投入偏低，辦園經(jīng)費(fèi)短缺，資源供給不足，是制約學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的決定因素

顧名思義，我國(guó)學(xué)前教育要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，一方面要有外延上的擴(kuò)張，另一方面也要有內(nèi)涵上的提質(zhì)。沒(méi)有規(guī)模的擴(kuò)張，就談不上發(fā)展；沒(méi)有質(zhì)量的提升，也談不上高質(zhì)量發(fā)展。二者缺一不可。而無(wú)論是外延上的擴(kuò)張，還是內(nèi)涵上的提質(zhì)，都離不開必要的甚至足夠的經(jīng)費(fèi)投入。近年來(lái)，中央和地方建立普惠性學(xué)前教育投入保障機(jī)制，持續(xù)加大了學(xué)前教育財(cái)政投入。2017—2018 年，中央財(cái)政投入300 億元，地方財(cái)政投入超過(guò)3000 億元；2019 年，中央財(cái)政進(jìn)一步將原來(lái)的每年約150 億元提高到168.5 億元。從總體上看，國(guó)家財(cái)政性學(xué)前教育投入占財(cái)政性教育投入的比重，雖有大幅度提升（從2010 年的1.7%提高到2017 年的4.6%），但比重仍然偏低，而且差距較大（全國(guó)只有14 個(gè)省份達(dá)到5%以上，僅占45%；最低也僅有1.7%，而北京、上海則超過(guò)了10%）。因此，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題仍是制約學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的決定因素。

首先，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主渠道投入不足。政府作為教育經(jīng)費(fèi)投入主體，長(zhǎng)期以來(lái)由于學(xué)前教育屬非義務(wù)教育階段，財(cái)政的教育資金投入主要用于發(fā)展義務(wù)教育，致使財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例偏低、差距較大，公辦幼兒園經(jīng)費(fèi)不足?！度舾梢庖姟芬?guī)定，實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主的學(xué)前教育管理體制，國(guó)家學(xué)前教育財(cái)政投入主要用于擴(kuò)大普惠性資源、補(bǔ)充配備教師、提高教師待遇、改善辦園條件。地方政府是發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體，但各地條件千差萬(wàn)別、財(cái)政差距巨大。據(jù)教育部資料顯示，雖然目前各?。▍^(qū)、市）陸續(xù)制定了公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)、普惠性民辦園扶持政策，其中17 個(gè)?。▍^(qū)、市）明確了普惠性民辦園的生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（僅占54.8%），但標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊。比如，2018 年，河南省規(guī)定的年生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是市屬園5000 元、縣級(jí)及以下園3000 元，山東省的標(biāo)準(zhǔn)是710 元，而北京市對(duì)提供普惠性服務(wù)的幼兒園一律按12000 元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，因而導(dǎo)致學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題突出。

其次，保育費(fèi)用收費(fèi)低于剛性開支的矛盾突出。一方面，因財(cái)政主渠道投入不足，加上公辦及普惠性幼兒園保育費(fèi)收費(fèi)較低，多年來(lái)沒(méi)有調(diào)到比較合理水平，致使辦園經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期不足，成為發(fā)展的主要瓶頸。另一方面，因公辦教師不足而聘用了大量的幼兒教師，所收取的保育費(fèi)除用于公務(wù)經(jīng)費(fèi)、園舍維護(hù)和改善辦園條件等正常經(jīng)費(fèi)支出外，還要用于招聘教師、廚師、安保和維修等人員的工資、社保福利支出，從而使幼兒園的經(jīng)費(fèi)難以確保良性運(yùn)作，更難提供更多優(yōu)質(zhì)的、普惠性的資源。據(jù)教育部資料顯示，2018 年全國(guó)普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）為73.1%，距離2020年普惠目標(biāo)80%還差近7個(gè)百分點(diǎn)。尤其是農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)差距更大，沒(méi)有舉辦公辦中心幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有4000 個(gè)左右，個(gè)別地方的學(xué)前三年毛入園率不到50%，實(shí)現(xiàn)2035 年全面普及學(xué)前三年教育目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。

最后，民辦幼兒園追求利益最大化問(wèn)題突出?！度舾梢庖姟诽岢觯e極扶持民辦園提供普惠性服務(wù)，規(guī)范營(yíng)利性民辦園發(fā)展，滿足家長(zhǎng)不同選擇性需求。但營(yíng)利性民辦幼兒園普遍存在過(guò)度逐利現(xiàn)象，從家長(zhǎng)繳納的保教費(fèi)除了確保自身利益外，也要用于必要的開班費(fèi)、場(chǎng)地租金、保教職工工資福利和日常運(yùn)作，對(duì)改善辦園條件、增加教職工資福利等既顯得力不從心又不情不愿，只能維持“簡(jiǎn)單再生產(chǎn)”狀態(tài)，其中有的只能通過(guò)緊縮教職工人員、降低教職工工資，甚至克扣幼兒伙食費(fèi)等不規(guī)范操作手段來(lái)運(yùn)營(yíng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)民辦園提供普惠性服務(wù)或優(yōu)質(zhì)服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)。

二、發(fā)展很不平衡，普惠性覆蓋低，水平參差不齊，是制約學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要因素

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。這深刻地揭示了“讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”就是我們學(xué)前教育發(fā)展的方向與追求的目標(biāo)。然而，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等種種原因的影響，當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題仍是非常突出的。發(fā)展不平衡就難以“公平”，發(fā)展不充分就既難“有質(zhì)量”又難以“普惠”。

一是從普惠程度來(lái)看。據(jù)教育部資料顯示，2018 年，全國(guó)公辦園（含企事業(yè)單位辦園、軍隊(duì)辦園、街道辦園和村集體辦園）和民辦園分別共有10.1 萬(wàn)所和16.6 萬(wàn)所，分別占37.8%和62.2%，公辦園與民辦園數(shù)量差距懸殊，公辦園在園幼兒占總數(shù)的43.3%，全國(guó)在園幼兒增量的70%以上都在民辦園；全國(guó)共有普惠性民辦園8.2 萬(wàn)所，占民辦園總數(shù)的49.5%，在園幼兒占民辦園在園幼兒總數(shù)的52.5%；全國(guó)普惠性幼兒園覆蓋率（即公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）為73.1%，離到2020 年達(dá)到80%的目標(biāo)還有相當(dāng)差距。

二是從區(qū)域差距來(lái)看。無(wú)論是總量質(zhì)量還是發(fā)展速度，都反映出很不平衡。發(fā)達(dá)地區(qū)比落后地區(qū)好，東部地區(qū)比中西部地區(qū)好，中部地區(qū)又比西部地區(qū)好。從2010 年到2018 年，西部地區(qū)幼兒園總數(shù)增加了127.5%，在園規(guī)模增加了76.3%，中部地區(qū)分別是100.6%和65.1%，東部地區(qū)分別是27.6%和35.7%。這些年來(lái)，中西部地區(qū)盡管發(fā)展較快，但由于底子薄、歷史欠賬多，與東部地區(qū)的差距仍是很大的。同屬東、中、西部地區(qū)，不同發(fā)展水平的地方之間差距也是很大的。

三是從城鄉(xiāng)差距來(lái)看。在我國(guó)，城鄉(xiāng)的“二元結(jié)構(gòu)”是長(zhǎng)期存在的，城市地區(qū)幼教普及較高，農(nóng)村地區(qū)幼教非常薄弱。從2010 年到2018 年，農(nóng)村地區(qū)幼兒園數(shù)量增幅最大，總數(shù)增加了61.6%，在園幼兒規(guī)模僅增加了26.6%；城市地區(qū)則在園幼兒規(guī)模增幅最大，幼兒園數(shù)量和在園幼兒規(guī)模分別增加了56.4%和54.6%，其中在園幼兒規(guī)模比農(nóng)村多一倍多。同時(shí)，不同區(qū)域、不同類型城市和不同類農(nóng)村以及園與園之間，在硬件設(shè)施、師資力量和園所管理等方面存在較大差距，保教水平參差不齊，難以實(shí)現(xiàn)公平而有質(zhì)量的教育。

三、師資力量薄弱，待遇普遍偏低，監(jiān)督管理缺失，是制約學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在

辦好學(xué)前教育，幼兒教師和教育監(jiān)管是其中兩個(gè)至關(guān)重要的要素。作為幼兒教師，不僅要擁有廣博的文化素養(yǎng)和識(shí)物察人的智慧，還要擁有一定的藝術(shù)實(shí)踐能力，以及敏銳的科研意識(shí)以及良好的科研能力。同時(shí)，幼兒教師要按規(guī)定配足配強(qiáng)，也就是要按照教育部《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)》“兩教一?！保?+1）的規(guī)定，幼兒園每班須配備2 名專任教師、1 名保育員。而現(xiàn)實(shí)情況則與此差距很大。主要表現(xiàn)是：

第一，師資配備數(shù)量不足，缺口較大且不平衡。2018 年底，全國(guó)在園幼兒4656 萬(wàn)人，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)平均每班30 人算（原則上小班25 人，中班30 人，大班35人），共有155.2 萬(wàn)班，應(yīng)配備教職工465.6 萬(wàn)人，而實(shí)際教職工只有453 萬(wàn)人，缺口12.6 萬(wàn)人。全國(guó)幼兒園專任教師總數(shù)為258 萬(wàn)人，按每班“兩教一?！睒?biāo)準(zhǔn)測(cè)算，尚缺52 萬(wàn)人。公辦園專任教師在編比例偏低，2018 年底全國(guó)總數(shù)為97.2 萬(wàn)人，事業(yè)編制總量55.6 萬(wàn)人（占總數(shù)的57.2%），實(shí)有在編人數(shù)44.8 萬(wàn)人，尚缺10.8 萬(wàn)人。全國(guó)各地都普遍存在這樣的情況，不同區(qū)域、不同類型城市、不同類型農(nóng)村之間，以及園與園之間的差距也各不相同，落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和民辦園的缺口更大。就拿廣東省茂名市來(lái)說(shuō)，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2018 年底全市在園幼兒312547 人，共11354 班，按規(guī)定應(yīng)配備教職工和專任教師分別為34062 人和22708 人，而實(shí)有教職工28753人和專任教師18565人，分別缺口5309人和4143人。這不僅大大地制約了學(xué)前教育資源的有效供給，更難滿足學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的需要。

第二，幼師隊(duì)伍良莠不齊，待遇普遍偏低。公辦園教師持有幼兒教師資格證和本?？茖W(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生的占比較高，2018 年底全國(guó)共有幼兒園園長(zhǎng)和專任教師287 萬(wàn)人，其中大專以上學(xué)歷占82%，但民辦園教師本?？茖W(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生的占比還不高；按國(guó)家計(jì)劃到2020 年本?？茖W(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生規(guī)模達(dá)到20 萬(wàn)人計(jì)，全國(guó)平均每所幼兒園僅0.75 人，遠(yuǎn)不能滿足需求。非專業(yè)人員從事幼教工作現(xiàn)象普遍存在，大多數(shù)鄉(xiāng)村幼兒教師來(lái)自轉(zhuǎn)崗和部分小學(xué)接近退休的老教師替代，年齡老化嚴(yán)重，自我更新能力差，對(duì)音樂(lè)、舞蹈、繪畫、游戲等課程不熟悉或基本不會(huì)，只能教一些識(shí)字、數(shù)學(xué)等方面知識(shí)，“小學(xué)化”問(wèn)題嚴(yán)。公辦園自聘教師、農(nóng)村園教師和民辦園教師專業(yè)素質(zhì)與工資待遇普遍偏低，普遍只能每月享有當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，且大多沒(méi)有辦理社保，還享受不了住房、交通、通訊等補(bǔ)貼待遇，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定。

第三，監(jiān)管力量薄弱，日常管理乏力。一方面，隨著教育體制改革的不斷深入和政府鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園扶持政策的有效落實(shí)，學(xué)前教育舉辦主體不斷增多，需要監(jiān)管的辦園主體、辦園業(yè)務(wù)及其相關(guān)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)重。而另一方面，我國(guó)雖然已有教育法、義務(wù)教育法和民辦教育促進(jìn)法，但至今尚未制定國(guó)家層面的完備的權(quán)威的“學(xué)前教育法”，只有一些黨中央和國(guó)務(wù)院的政策性文件如《若干意見》，以及教育等部門的法規(guī)性文件如幼兒園《工作規(guī)程》《指導(dǎo)綱要》《發(fā)展指南》《教職工配備標(biāo)準(zhǔn)》《教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《收費(fèi)管理暫行辦法》《衛(wèi)生保健管理辦法》《衛(wèi)生保健管理工作規(guī)范》和地方性的政策法規(guī)，有關(guān)學(xué)前教育的屬性地位、各級(jí)政府和有關(guān)部門責(zé)任、體制機(jī)制保障、違法違規(guī)辦園行為懲治等問(wèn)題沒(méi)有明晰，政府主導(dǎo)職責(zé)相對(duì)較弱，尤其對(duì)民辦幼兒園監(jiān)管的權(quán)限不明、責(zé)任不清，加之政府對(duì)其缺乏政策資金支持，難以實(shí)施有效的管理約束，致使不少民辦幼兒園游離在管理范圍之外，亂辦園、亂收費(fèi)、亂開課、亂管理等“四亂”現(xiàn)象突出。同時(shí)，地方教育行政部門普遍沒(méi)有設(shè)立專門的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，即使是設(shè)有專門管理機(jī)構(gòu)，專職學(xué)前教育管理人員也嚴(yán)重不足，很多是身兼數(shù)職。比如，據(jù)2019 年黑龍江哈爾濱市的調(diào)查，全市18 個(gè)區(qū)、縣（市）中，只有1 個(gè)區(qū)有專門的學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)；12 個(gè)區(qū)、縣（市）教育局只有1 人做學(xué)前教育視導(dǎo)工作（其中7 個(gè)視導(dǎo)員還要兼任其他業(yè)務(wù)工作），6 個(gè)區(qū)、縣（市）有2 名學(xué)前教育視導(dǎo)員（其中，只有1 個(gè)區(qū)的視導(dǎo)員專職做學(xué)前教育工作，其他5 個(gè)區(qū)、縣（市）的視導(dǎo)員同時(shí)兼任其他工作）。

綜上所述，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的學(xué)前教育事業(yè)獲得了重大發(fā)展，規(guī)?？焖贁U(kuò)大，普及水平大幅提高。但同時(shí)發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題仍然十分突出，學(xué)前教育仍是我國(guó)整個(gè)國(guó)民教育體系的短板。我們要科學(xué)客觀地分析制約我國(guó)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，實(shí)事求是地采取對(duì)策予以破解，推進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。