李金波 張秀青 姚蔚

摘要：經(jīng)過多年實踐，我國已經(jīng)建立起較為完善的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系，但仍存在成本高、效率低、不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則等問題。本文基于農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)勢和作用，按照“險補結(jié)合”的思路，構(gòu)建了基于新型農(nóng)業(yè)保險的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制。險種上，從以“保成本”為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴氨Ｊ杖搿睘橹?機制上，從政府、保險公司、種糧農(nóng)戶的“三角關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝赞r(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)、保險公司、種糧農(nóng)戶的“線性關(guān)系”，并配合相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置和運行機制。本文分別測算了“險補結(jié)合”新方案和現(xiàn)行支持保護(hù)體系下的財政補貼總額，并將兩者進(jìn)行對比，證明新方案可在保持現(xiàn)有政策支持水平的情況下有效減輕財政負(fù)擔(dān)，具有可行性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險?糧食生產(chǎn)?險補結(jié)合?新型農(nóng)業(yè)保險

作者簡介：李金波，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副部長、高級經(jīng)濟(jì)師;

張秀青，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部高級經(jīng)濟(jì)師;

姚?蔚，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新部副總經(jīng)理。

本文受到國家統(tǒng)計局重大統(tǒng)計專項《糧食供需平衡與糧食安全問題研究》（2019ZX15）和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2018年研究項目《構(gòu)建基于再保險的糧食補貼體系促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展問題研究》的資助。

2016年9月13日，美國向世界貿(mào)易組織（WTO）起訴我國小麥、稻谷最低收購價和玉米臨時收儲等支持水平超出入世承諾。2019年4月26日，WTO爭端裁決機構(gòu)最終裁定我國小麥、稻谷最低收購價支持水平超過入世承諾，必須限期完成政策調(diào)整。小麥和稻谷是口糧品種，其主要支持政策的走向成為社會爭論的焦點。習(xí)近平總書記高度重視糧食問題，指出“保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松”“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧”。如果口糧的最低收購價政策逐步退出或弱化，一定要有支持力度相當(dāng)或更有效的政策組合來替代才能保障農(nóng)民的種植收益和生產(chǎn)積極性。我國是擁有十幾億人口的農(nóng)業(yè)大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。繼續(xù)完善糧食支持保護(hù)體系，既能銜接WTO相關(guān)規(guī)則，又能提高財政支農(nóng)水平和農(nóng)民種糧積極性。這關(guān)乎我國糧食安全，也是本文所關(guān)注的核心問題。

國際上，糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制主要涉及市場價格支持、農(nóng)業(yè)補貼和其他一般農(nóng)業(yè)服務(wù)（如農(nóng)業(yè)保險、基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)等），以及這些政策之間的配合關(guān)系。近年來，市場價格支持下降，補貼“綠箱化”，不掛鉤補貼、收入支持，成為國際糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制的演進(jìn)趨勢，農(nóng)業(yè)保險也日益成為政府關(guān)注的重點（張秀青，2014）。2004年后，我國糧食支持保護(hù)政策掀起新一輪改革，社會各界對其路徑選擇進(jìn)行了大量討論。一些學(xué)者在肯定現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持政策積極作用的同時，也認(rèn)識到其中存在的不足（黃季焜等，2011;王歐、楊進(jìn)，2014;吳海濤等，2015），并有越來越多的研究認(rèn)同農(nóng)業(yè)保險的作用。農(nóng)業(yè)保險具有風(fēng)險分散和收入轉(zhuǎn)移雙重功能（馮文麗等，2007;吳定富，2008），既是一種幫助農(nóng)民管理風(fēng)險的基本手段，又是一種有效的糧食支持保護(hù)工具。特別是農(nóng)業(yè)收入保險，相較其他農(nóng)業(yè)政策具有低成本、高效率的顯著優(yōu)勢（鐘甫寧，2004;Robert Dismukes和Keith H Coble，2006;Joseph W.Glauber，2013;肖字谷、王克，2013;張峭等，2015;張秀青，2015;庹國柱，2016）。在美國農(nóng)業(yè)保險體系中，收入保險占據(jù)主導(dǎo)地位（張秀青，2015）。目前，我國的農(nóng)業(yè)收入保險潛在需求巨大，部分農(nóng)作物已經(jīng)具備開展收入保險的前提條件（張峭等，2015;庹國柱等，2016）。

但農(nóng)業(yè)保險具有社會效益高而自身效益低的特點，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府以適當(dāng)方式介入（李軍，1996;劉京生，2000），因此建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度非常重要（庹國柱、王國軍，2002）。Olivier Mahul 和 Charles J.Stutley（2010）也認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險具有很強的外部性，政府的政策性支持是農(nóng)業(yè)保險得以發(fā)展的重要保證。庹國柱等（2004）認(rèn)為，政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險公司經(jīng)營模式更適合當(dāng)時中國的國情。一些學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立多層次農(nóng)業(yè)保險組織體系，包括：代表政府的國家農(nóng)業(yè)保險公司或農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理機構(gòu)等，以實施行業(yè)管理和發(fā)放財政補貼;代表農(nóng)業(yè)保險市場經(jīng)營主體的商業(yè)保險公司、保險合作社或保險互助合作組織，以提供農(nóng)業(yè)保險原保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險市場經(jīng)營主體可先由商業(yè)保險公司承擔(dān)主體角色，再逐步擴展至合作社保險、互助合作保險等;同時，建立國家農(nóng)業(yè)再保險公司、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)補償基金等，作為“最后防線”提供再保險服務(wù)（高彥彬，2006;馮文麗，2007;劉素春，2010）。目前，我國正在試點的農(nóng)業(yè)收入保險由具備豐富產(chǎn)品保險知識和金融風(fēng)險管理經(jīng)驗的商業(yè)保險公司經(jīng)營，具有更為重要的意義（肖字谷、王克，2013）。

還有一些學(xué)者對國內(nèi)農(nóng)業(yè)收入保險實施效率進(jìn)行了模擬測算。謝鳳杰等（2011）的研究認(rèn)為，在85%的保障水平下，玉米和大豆的收入保險純保費高于產(chǎn)量保險的純保費，但低于政策性農(nóng)業(yè)保險的實際費率。以現(xiàn)有的財政補貼力度，應(yīng)該能保證收入保險的運行。張峭等（2015）的測算結(jié)論是，河北小麥?zhǔn)杖氡ｋU的費率水平低于現(xiàn)行小麥成本保險的費率水平。李琴英等（2020）選取河南優(yōu)質(zhì)小麥主產(chǎn)區(qū)2003—2018年數(shù)據(jù)的測算結(jié)果表明，在85%的保障水平下，優(yōu)質(zhì)小麥?zhǔn)杖氡ｋU的毛費率為2.31%，比傳統(tǒng)小麥種植保險費率低3.69%;但保障水平反而提升50%，既能完全覆蓋生產(chǎn)成本，又能保證收益。因此，如果將優(yōu)質(zhì)小麥最低限價補貼轉(zhuǎn)化為收入保險保費補貼，不僅有利于降低財政負(fù)擔(dān)，保障農(nóng)戶收入的穩(wěn)定，而且有助于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場價格的形成和完善。

上述國內(nèi)外學(xué)者從完善糧食支持保護(hù)政策的角度出發(fā)，對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)界定、作用、實施效率等問題所做的較為深入的理論研究，為本文提供了重要參考。但如何讓農(nóng)業(yè)保險在糧食支持保護(hù)體系中發(fā)揮更加重要的作用，目前尚未形成系統(tǒng)性思路?？紤]到受國際產(chǎn)業(yè)鏈深刻調(diào)整、中美貿(mào)易摩擦持續(xù)、氣候變化以及市場投機行為等因素影響，農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險相較自然風(fēng)險已逐漸上升為主要風(fēng)險。為保障國家糧食安全，本文借鑒國際經(jīng)驗并聯(lián)系國內(nèi)實際，按照“險補結(jié)合”的思路，對如何讓農(nóng)業(yè)收入保險成為破解當(dāng)前我國糧食支持政策調(diào)整困局的突破口進(jìn)行了探索。

一、糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制及問題分析

（一）保護(hù)機制

經(jīng)過多年實踐，我國的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制逐漸形成了以直接補貼制度為主、價格支持和農(nóng)業(yè)保險為輔的支持保護(hù)機制框架。具體分為以下三個階段：

第一階段（2004年之前）：我國先后實施了統(tǒng)購統(tǒng)銷、合同定價、糧食收購保護(hù)價等政策，市場價格支持一直處于我國糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系中的絕對主導(dǎo)地位。

第二階段（2004—2014年）：這個時期，市場價格支持政策仍是主導(dǎo)，但引入了直接補貼政策和政策性農(nóng)業(yè)保險。具體看，一是實施了市場價格支持政策改革。自2004年起，我國先后實施了稻谷和小麥的最低收購價政策。2008年，開始實施玉米、大豆、油菜籽、小麥、白糖、棉花等農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策。二是逐步建起了直接補貼制度。2002—2006年，先后推出了農(nóng)作物良種補貼、糧食直接補貼、農(nóng)資綜合補貼以及農(nóng)機購置補貼等。三是加強了農(nóng)業(yè)保險政策。自2007年起，中央和地方財政開始對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行保費補貼。

第三階段（2015年至今）：這一時期，價格支持政策的范圍逐步縮小，直接補貼政策和農(nóng)業(yè)保險作用增強。具體看，一是自2014年起，我國陸續(xù)取消了所有品種的臨時收儲政策。稻谷和小麥的最低收購價分別從2016年和2018年起下調(diào)，結(jié)束了剛性上漲局面;2020年又分別限定了最低價收購規(guī)模。二是2014年國家決定對大豆實施“價補分離”的目標(biāo)價格補貼試點，2016年對玉米生產(chǎn)者實施“市場定價+生產(chǎn)者補貼”政策，2017年大豆的目標(biāo)價格補貼也調(diào)整為“市場定價+生產(chǎn)者補貼”政策。從2016年起，我國將種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼”，即“三補合一”。三是2016年開始，我國逐步開展“保險+期貨”試點，創(chuàng)新推出糧食價格保險。2018年8月，國家發(fā)布《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》（財金〔2018〕93號），標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險正在探索由“保成本”向“保收入”轉(zhuǎn)變。

（二）存在的問題

多年來，我國的糧食支持保護(hù)機制在保障糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收方面效果顯著，但也積累了諸多問題，政策繼續(xù)實施的難度加大。

1.財政補貼負(fù)擔(dān)較重。

由于最低收購價、臨時收儲政策的高價實施，政策性收儲的糧食庫存難以順價銷售，國家財政潛在虧損日益擴大。改革開放以來，我國已經(jīng)發(fā)生了三次糧食政策性財務(wù)掛賬，且第四次財務(wù)掛賬正在形成之中。據(jù)估算，消化既有的糧食庫存產(chǎn)生的價差虧損和每年庫存糧油息費補貼合計已達(dá)數(shù)千億元，財政負(fù)擔(dān)非常沉重。

2.政策分隔且成本高。

一方面，我國糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制政策多而散，各政策之間缺少聯(lián)動，無形中增加了政策成本。另一方面，政策實施操作成本很高。據(jù)估測，目前全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在40%左右。

2015年3月6日，在全國政協(xié)十二屆三次會議記者會上，全國政協(xié)常委、中農(nóng)辦主任陳錫文表示，全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的28.8%。2017年3月7日，在十二屆全國人大五次會議舉辦的記者發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。由于土地流轉(zhuǎn)、土地開墾新增等情況存在，糧食補貼面積與實際面積不相符合，使得補貼所依據(jù)的數(shù)據(jù)失真。雖然在政策落實過程中要經(jīng)過面積核定、面積公示、上報補貼面積、公示補貼標(biāo)準(zhǔn)和補貼金額等過程，但是補貼程序繁雜冗長，加之我國農(nóng)戶數(shù)量眾多、情況千差萬別，數(shù)據(jù)核算、核實都需要大量的人力物力。

3.超出入世承諾標(biāo)準(zhǔn)。

加入WTO以來，我國糧食生產(chǎn)領(lǐng)域中來自中央財政的補貼持續(xù)增長。小麥、稻谷等個別品種支持比例因超過8.5%的微量許可水平，已經(jīng)引發(fā)國際貿(mào)易爭端。從WTO公布的關(guān)于我國農(nóng)業(yè)支持調(diào)查文件看，不管是用美國的方法還是我國的方法測算，小麥、秈稻、粳稻等的支持水平均在20%，甚至30%以上（WTO，2019）。其他品種的補貼也逐漸觸及上限，留給我們主動調(diào)整的空間已經(jīng)非常有限。

4.農(nóng)業(yè)保險作用受限。

我國農(nóng)業(yè)保險市場長期以自然風(fēng)險成本保障為主，且保障程度偏低;而農(nóng)業(yè)收入保險及完全成本保險仍處于試點階段。推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險優(yōu)化發(fā)展，需要有更優(yōu)的制度安排;但當(dāng)前對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體支持不足，限制了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展空間。2006年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2006〕23號），首次提出了補貼農(nóng)戶、補貼保險公司、補貼農(nóng)業(yè)再保險的政策。但到目前為止，補貼保險公司和補貼農(nóng)業(yè)再保險的政策均未落實。更何況我國專門的農(nóng)業(yè)再保險公司于2020年8月剛剛獲得批復(fù)籌建，對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的支持方式和力度尚在摸索之中。此前，涉及農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)的機構(gòu)主要是中國再保險公司和中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體（簡稱“農(nóng)共體”）。但農(nóng)共體區(qū)別于一般的農(nóng)業(yè)保險承保實體，其成員公司在分保過程中出于保護(hù)商業(yè)秘密的考慮，對自身業(yè)務(wù)整體情況和有關(guān)技術(shù)經(jīng)驗會有所保留，因信息缺失可能會誘發(fā)道德風(fēng)險。

二、基于新型農(nóng)業(yè)保險的糧食生產(chǎn)保護(hù)機制架構(gòu)設(shè)計

（一）構(gòu)建思路

基于當(dāng)前我國新型糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制存在的問題，本文從以下三個方面對其改革進(jìn)行了構(gòu)思。

一是順應(yīng)WTO規(guī)則要求和國際改革趨勢。當(dāng)前，我國糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系亟待調(diào)整的重要原因，是補貼規(guī)模超過了WTO農(nóng)業(yè)支持的微量許可水平。根據(jù)研究，主要國家大都依據(jù)WTO規(guī)則要求，減少“黃箱”政策，增加“綠箱”政策。

WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定規(guī)定國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持措施包括“黃箱”“綠箱”和“藍(lán)箱”政策。其中，“黃箱”政策是對貿(mào)易有扭曲作用的政策，要求各成員國必須逐步予以削減，如最低收購價、特定品種與特定區(qū)域的直接補貼;“綠箱”政策是不引起貿(mào)易扭曲的政策，可免予減讓承諾，如對生產(chǎn)者直接付款、脫鉤的收入支持、政府財政參與收入保險和安全計劃。例如，1998—2011年，美國、歐盟、日本和巴西的“黃箱”政策支持降幅分別為55%、86%、27%和99%;美國、歐盟和巴西“綠箱”政策年均增幅分別為6.8%、9.5%和8.3%（張秀青，2014）。作為全球最大的農(nóng)業(yè)保險市場，美國考慮到自然災(zāi)害頻發(fā)和市場價格的大幅波動，在《2014年農(nóng)業(yè)法案》（Agricultural Act of 2014）中加大了保險項目的支持力度，未來10年預(yù)算支出將增加57.2億美元，是法案的12項內(nèi)容中預(yù)算增加最多的一項。另外，商品計劃中增加了價格損失保障計劃（Price Loss Coverage）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃（Agriculture Risk Coverage）。這兩項計劃不同于作物保險，但在受益人群等方面與作物保險參與情況掛鉤，未來10年預(yù)算增加272億美元?！?018年農(nóng)業(yè)法案》（Agriculture Improvement Act of 2018）基本延續(xù)了《2014年農(nóng)業(yè)法案》中農(nóng)業(yè)保險的預(yù)算水平。從2010 年開始，歐盟各成員國政府對農(nóng)業(yè)保險保費補貼的比例上限由原來的50%提高到65%（張秀青，2019）。鑒于此，我國糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系中應(yīng)提升農(nóng)業(yè)保險的比重，特別是收入保險的比重。初步考慮，可將現(xiàn)有支持保護(hù)政策體系中的“黃箱”政策的財政資金轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)保險體系，通過收入保險形式支持種糧農(nóng)民。

二是要保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性。種糧農(nóng)戶的積極性是國家糧食安全的基石。但由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的收益水平遠(yuǎn)不如農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售以及外出打工，因此如果糧食生產(chǎn)支持保護(hù)水平跟不上，農(nóng)民種糧的積極性勢必會受到影響。當(dāng)前，我國小麥、稻谷的最低收購價支持水平已經(jīng)根據(jù)WTO規(guī)則進(jìn)行了調(diào)整。2020年，小麥、稻谷最低收購價的調(diào)整方案是在原有政策框架下限定收購規(guī)模，以避免超過8.5%的微量許可。這在一定程度上降低了糧食生產(chǎn)的支持保護(hù)水平。由于2020年糧食價格普遍上漲，多地的最低收購價免于啟動，限定收購規(guī)模的不利影響并未顯現(xiàn)。如果糧食價格普遍下跌，因收購規(guī)模受到限制，許多種糧農(nóng)戶的利益就得不到政策保護(hù)。當(dāng)前，新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)衰退，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩，繼續(xù)增加糧食生產(chǎn)財政支持力度的難度加大。因此，優(yōu)化調(diào)整“存量”補貼資金才是有效途徑。比如將補貼收儲等流通領(lǐng)域的財政資金部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)保費補貼，用于支持生產(chǎn)環(huán)節(jié)，用政策性農(nóng)業(yè)保險來彌補最低收購價政策受限后的保護(hù)空間。同時，加大宣傳力度，讓農(nóng)民相信只要認(rèn)真耕種、不偷懶、不拋荒，其種植收入是有保障的，以此保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性。

三是提升農(nóng)業(yè)支持政策效率。上述兩點已經(jīng)表明，我國糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系需要改革，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用，將“黃箱”政策領(lǐng)域和流通環(huán)節(jié)的財政資金用于加強農(nóng)業(yè)保險。如何用好這些資金，如何讓政策性農(nóng)業(yè)保險高效運行，則亟待構(gòu)建一套組織架構(gòu)予以保障。本文構(gòu)建了“險補結(jié)合”的新型農(nóng)業(yè)保險體系，嘗試以此解決這些問題。所謂新型農(nóng)業(yè)保險體系，主要體現(xiàn)在“新險種”“新機制”。險種上，從之前的以“保成本”為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴氨Ｊ杖搿睘橹?機制上，從之前的政府、保險公司、種糧農(nóng)戶的“三角關(guān)系”（見圖1）轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝赞r(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)、保險公司、種糧農(nóng)戶的“線性關(guān)系”（見圖2）。在新型農(nóng)業(yè)保險體系中，政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)統(tǒng)籌監(jiān)督，保險公司將依據(jù)農(nóng)業(yè)保險合同對種糧農(nóng)戶的生產(chǎn)狀況進(jìn)行“復(fù)查核實”，并以“定損理賠”來保障種糧農(nóng)戶收入。這種以市場主體之間的履約機制來實施補貼的做法，既可以提高多項政策的協(xié)同效率，又可以有效防止普遍存在的“農(nóng)戶土地撂荒或管理不善卻可領(lǐng)取足額補貼”的現(xiàn)象，還省去了經(jīng)由各級政府劃撥補貼的繁雜程序，杜絕了各種擠占和截留。同時，政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)還可以有效糾正過去商業(yè)保險公司在從事農(nóng)業(yè)保險時存在的多層級大面積套取國家保險補貼的現(xiàn)象。另外，與過去的農(nóng)業(yè)保險停留在對風(fēng)險的初級補償不同，新型農(nóng)業(yè)保險重在保障收入，可幫助農(nóng)戶抵御價格波動風(fēng)險和產(chǎn)量波動風(fēng)險，有助于真正保護(hù)種糧農(nóng)戶，尤其是種糧大戶。

（二）構(gòu)建原則

1.按“險補結(jié)合”的思路研發(fā)新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。

結(jié)合我國的發(fā)展實際，借鑒美國農(nóng)業(yè)保險體系的經(jīng)驗，可將我國農(nóng)業(yè)保險主要產(chǎn)品的風(fēng)險補償設(shè)計思路調(diào)整為“收入保險+直接補貼”，以新型農(nóng)業(yè)保險來保障農(nóng)戶收入，使之成為種糧農(nóng)戶收入補貼的核心工具。針對三大主糧品種（小麥、稻谷和玉米），在農(nóng)戶實現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)的情況下，通過新型農(nóng)業(yè)保險的收入保障和激勵條款，確保農(nóng)戶取得穩(wěn)定的種植收益，以防“谷賤傷農(nóng)”;而在農(nóng)戶面臨自然災(zāi)害、出現(xiàn)減產(chǎn)虧損的情況下，通過新型農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險補償條款，確保農(nóng)戶前期投入和物化勞動能夠得到補償（姚蔚，2015）。

2.以農(nóng)業(yè)再保險引導(dǎo)支持新型農(nóng)業(yè)保險。

更好地發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)的保障功能，以政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)來補貼各類商業(yè)保險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，并對其承保和理賠行為進(jìn)行有效監(jiān)督和激勵（趙海，2016）。一是由政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的保險合同，鼓勵各類商業(yè)保險機構(gòu)按照統(tǒng)一保費標(biāo)準(zhǔn)競爭性開展業(yè)務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的理賠義務(wù);二是由政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)與商業(yè)保險機構(gòu)簽署再保險協(xié)議，并合作建立農(nóng)作物種植信息大數(shù)據(jù)系統(tǒng);三是由政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)對商業(yè)保險機構(gòu)農(nóng)險業(yè)務(wù)的運營費用進(jìn)行補貼，對超額賠付進(jìn)行補償。

3.創(chuàng)新再保險機構(gòu)的融資方式。

以銀行間市場融資加財政補貼來維持新型農(nóng)業(yè)保險體系的健康運行。由政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)的發(fā)起人作為銀行間市場與保險市場的聯(lián)結(jié)點，通過銀行間市場定期融入巨額流動性資金（如發(fā)行巨災(zāi)債券），滿足政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)在大災(zāi)之年理賠農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的流動性資金需求，進(jìn)而降低或分擔(dān)財政承擔(dān)的潛在農(nóng)業(yè)風(fēng)險責(zé)任，引資本市場之活水灌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之良田。財政補貼則體現(xiàn)在為政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)補充運營資本金，為再保險機構(gòu)發(fā)債進(jìn)行擔(dān)保、貼息等。

三、基于新型農(nóng)業(yè)保險的糧食生產(chǎn)保護(hù)機制實施路徑

（一）機構(gòu)設(shè)置

1.設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)。

按照“險補結(jié)合”的思路運營中國農(nóng)業(yè)再保險公司，由政府控股并按比例出資，將之定位于政策性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu)，接受銀保監(jiān)會的監(jiān)督和指導(dǎo)。盡快開展新型農(nóng)業(yè)保險和再保險業(yè)務(wù)試點，可先在主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試點。在品種上，可選擇市場價格已經(jīng)放開的玉米作為主要的試點品種;在參與主體上，可按照自愿投保原則，優(yōu)先選擇規(guī)?；N植者。

2.建立全國性農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺。

在中國農(nóng)業(yè)再保險公司下設(shè)數(shù)據(jù)采集機構(gòu)，全面整合農(nóng)業(yè)系統(tǒng)信息資源，構(gòu)建農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺。整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，并逐步建立一定比例的固定觀測點，充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)和遙感技術(shù)，對農(nóng)作物生產(chǎn)過程進(jìn)行全程管理和監(jiān)管，采集包括種植生產(chǎn)、氣象條件、農(nóng)機管理等與保險產(chǎn)品相關(guān)的數(shù)據(jù)，為復(fù)核農(nóng)業(yè)保險公司申報數(shù)據(jù)提供支撐。

（二）運行機制

首先需介紹四個基本變量：一是常年產(chǎn)量，指各地區(qū)在正常年景下單位面積所收獲的農(nóng)作物產(chǎn)量。通常，每年的作物單產(chǎn)是有波動的。這里將一個地區(qū)（省、市或縣）近五年的糧食畝產(chǎn)量測算加權(quán)平均數(shù)作為常年產(chǎn)量，是農(nóng)業(yè)收入保險的產(chǎn)量基礎(chǔ)。二是保障價格，指新型農(nóng)業(yè)保險合同承諾的預(yù)期價格，是中央政府在一定時期內(nèi)綜合考慮財政支付能力、種糧成本、糧農(nóng)合理收入以及影響糧價形成的其他因素而事先公布的價格水平。保障價格一般應(yīng)高于市場價格。三是保障水平，指新型農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供風(fēng)險保障的程度，是衡量新型農(nóng)業(yè)保險功效的主要標(biāo)準(zhǔn)。在具體操作中，投保人可選擇的保障水平分為85%、80%、75%、70%、65%五個等級。四是保障收入，指新型農(nóng)業(yè)保險的賠償觸發(fā)條件，也稱賠償觸發(fā)收入，是常年產(chǎn)量、保障價格和保障水平三者的乘積。如果被保險人的實際收入低于保障收入，由保險人補償其差額。

以玉米投保為例。假設(shè)當(dāng)年提前公布的保障價格為1元/斤，當(dāng)?shù)赜衩椎某Ｄ戤a(chǎn)量為800斤/畝，甲農(nóng)戶投保時選取了85%的保障水平，則甲農(nóng)戶就鎖定了自己未來在達(dá)到常年產(chǎn)量的情況下玉米收入為680元/畝（800×1×0.85）。當(dāng)玉米收獲時，甲農(nóng)戶將會面臨以下三種可能情況：

1.產(chǎn)量達(dá)到或者超過常年產(chǎn)量。假設(shè)甲農(nóng)戶收獲玉米1000斤/畝，市場收購價為0.7元/斤，則甲農(nóng)戶將從農(nóng)業(yè)保險中獲得每畝120元（680-800×0.7）的收入補貼。需要強調(diào)的是，即便農(nóng)戶實際產(chǎn)量超過常年產(chǎn)量，在農(nóng)險收入補貼測算中也以常年產(chǎn)量為準(zhǔn)，以此鼓勵農(nóng)戶多種糧、種好糧。

2.產(chǎn)量未達(dá)到常年產(chǎn)量，但高于自然風(fēng)險補償標(biāo)準(zhǔn)。這種情況下，新型農(nóng)業(yè)保險將不予理賠，以此激勵農(nóng)戶來年實現(xiàn)達(dá)產(chǎn)、高產(chǎn)。

3.產(chǎn)量因受災(zāi)而低于自然風(fēng)險補償標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)新型農(nóng)業(yè)保險對因災(zāi)玉米絕收農(nóng)戶的補償標(biāo)準(zhǔn)為160元/畝，甲農(nóng)戶玉米產(chǎn)量因受災(zāi)降為200斤/畝，市場收購價為0.7元每斤，則甲農(nóng)戶將從農(nóng)業(yè)保險獲得每畝20元（160-200×0.7）的自然風(fēng)險補償（見圖3）。

（三）所需財政資金規(guī)模的模擬測算

按照“險補結(jié)合”的設(shè)計方案，本文計算了新方案下的財政補貼總額，并與現(xiàn)行支持政策體系所需金額進(jìn)行了對比。具體如下。

1.選取模擬年份。

方案測算涉及小麥、稻谷、玉米、大豆四種主要糧食品種。由于2015年是我國小麥、稻谷、玉米、大豆四項主糧品種的產(chǎn)量高峰年份，因此測算所需產(chǎn)量數(shù)據(jù)以2015年為基準(zhǔn)。與此相應(yīng)，2016年是我國小麥、稻谷、玉米、大豆四項主糧品種的收購高峰年份，因此流通領(lǐng)域的補貼金額測算所需數(shù)據(jù)以2016年為基準(zhǔn)。

2.地域范圍。

現(xiàn)行補貼政策覆蓋范圍包括：一是最低收購價政策，小麥涵蓋河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北等6省;稻谷涵蓋遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川等11省區(qū)。二是玉米臨時收儲、生產(chǎn)者補貼以及大豆目標(biāo)價格補貼，涵蓋遼寧、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江等4省。以上政策共覆蓋14個省區(qū)，即河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、遼寧、吉林、黑龍江、江西、湖南、廣西、四川和內(nèi)蒙古。

3.數(shù)據(jù)選取

（1）市場價格。糧食市場價格是整個補貼測算工作的核心，也是難點。我國常年實行小麥和稻谷最低收購價，導(dǎo)致小麥和稻谷的國內(nèi)市場價格長期偏離真實供求，需要通過國際市場價格折算后來代替國內(nèi)市場價格。因此，對于小麥品種，本文以2018年美國小麥和加拿大小麥加權(quán)進(jìn)口到岸價加流通成本為基準(zhǔn)，確定國內(nèi)小麥?zhǔn)袌鰞r格為1元/斤。對于稻谷品種，以2018年泰國大米加權(quán)進(jìn)口到岸價反推稻谷價格，同時參考國內(nèi)玉米、小麥、稻谷的比價關(guān)系，確定國內(nèi)稻谷市場價格為1.1元/斤。對于玉米品種，由于市場價格已經(jīng)放開，以2018年國內(nèi)玉米收購均價為基礎(chǔ)，確定玉米市場價格為0.9元/斤。對于大豆品種，由于高度依賴國際市場，以2018年國內(nèi)大豆收購均價和進(jìn)口大豆到岸價為基礎(chǔ)，確定大豆市場價格為1.75元/斤。

（2）保障價格。為了保證“險補結(jié)合”糧食補貼新體系對農(nóng)戶種糧收入的補貼力度不降低，同時確保糧食補貼計算的時效性和準(zhǔn)確性，糧食保障價格以2018年國家小麥、稻谷最低收購價以及玉米、大豆享受生產(chǎn)者補貼后的價格為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)定：一是小麥的保障價格確定為1.35元/斤。如果農(nóng)戶投保85%保障水平后，小麥補貼的計算價格為1.15元/斤，與2018年小麥最低收購價格相同。二是稻谷的保障價格確定為1.47元/斤。如果農(nóng)戶投保85%保障水平后，稻谷補貼的計算價格為1.25元/斤，與2018年秈稻和粳稻最低收購均價相同。三是玉米的保障價格確定為1.18元/斤。如果農(nóng)戶投保85%保障水平后，玉米補貼的計算價格為1元/斤，與2015年玉米臨時收儲價格相同。

2016年以后，玉米價格支持政策改為“市場價格+生產(chǎn)者補貼”，但補貼力度與2015年玉米臨時收儲價格相當(dāng)。四是大豆的保障價格確定為2.47元/斤。如果農(nóng)戶投保85%保障水平后，大豆補貼的計算價格為2.1元/斤，與2018年大豆“市場價格+生產(chǎn)者補貼”的支持力度相當(dāng)。

4.測算結(jié)果。

以中央財政2016年對糧食流通領(lǐng)域的補貼資金為基準(zhǔn)，在保持種糧農(nóng)戶收入補貼水平不降低和一定中央儲備糧規(guī)模的前提下，根據(jù)現(xiàn)有糧食統(tǒng)計數(shù)據(jù)和本文的測算，如果改為以新型農(nóng)業(yè)保險的方式向農(nóng)戶支付風(fēng)險補償，有以下兩種情況：

（1）僅在小麥、稻谷最低收購價預(yù)案區(qū)，以及玉米、大豆生產(chǎn)者補貼實施區(qū)域開展新型農(nóng)業(yè)保險，即覆蓋現(xiàn)行糧食價格支持政策實施區(qū)域，通過整合現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險體系，中央財政每年僅需補貼新型農(nóng)業(yè)保險582億元，即可達(dá)到現(xiàn)行糧食價格支持政策的補貼效果，每年可為中央財政節(jié)省64%的補貼資金支出。

（2）在全國范圍內(nèi)普惠性開展新型農(nóng)業(yè)保險，通過整合現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險體系，中央財政每年需補貼新型農(nóng)業(yè)保險1149億元，便可使全國所有種糧農(nóng)戶都享受到現(xiàn)行糧食價格支持政策實施區(qū)域同等水平的補貼福利，每年還可為中央財政節(jié)省30%的補貼資金支出。

（四）其他配套措施

在以上體系穩(wěn)步建立的前提下，尚需以下相關(guān)配套措施。

一是改變現(xiàn)有補貼資金的用途，將低效率的糧食流通領(lǐng)域的直接明補資金用于新型農(nóng)業(yè)保險下的風(fēng)險補償，將財政補貼資金由流通環(huán)節(jié)逐步調(diào)整至生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在重點支持現(xiàn)代高效糧食生產(chǎn)體系發(fā)展的同時，減少對糧食流通和加工環(huán)節(jié)因補貼而導(dǎo)致的價格扭曲，加快培育我國具有國際競爭力的糧食流通和加工產(chǎn)業(yè)。

二是要逐步收縮甚至取消部分“黃箱”政策，適度放開糧價，讓糧價在一定區(qū)間內(nèi)隨行就市，從而恢復(fù)其調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系的基本功能，引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場需求來調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)、降低生產(chǎn)成本、提高糧食生產(chǎn)競爭力。建立“生產(chǎn)者補貼+農(nóng)業(yè)收入保險”疊加保護(hù)機制，兩個政策之間的配比依農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革目標(biāo)而定。應(yīng)增加補充條款，要求只有購買農(nóng)業(yè)收入保險且信用良好的生產(chǎn)者，才可以領(lǐng)取生產(chǎn)者直接補貼。同時，購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶必須遵守環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)則，否則就得不到保費補貼。

三是進(jìn)一步完善和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品及運行機制。在農(nóng)業(yè)收入保險試點的基礎(chǔ)上，鼓勵和支持保險公司研發(fā)不同保險時長、不同目標(biāo)價格、不同費率標(biāo)準(zhǔn)、不同行權(quán)方式、不同風(fēng)險保障水平的農(nóng)業(yè)收入保險產(chǎn)品，給農(nóng)民提供更多的選擇空間。同時，科學(xué)選擇計算保險費率的價格波動區(qū)間，研究降低農(nóng)民、合作社的保險繳費比例的可行性，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。另外，在中國農(nóng)業(yè)再保險公司的協(xié)調(diào)下，探索建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、合作共嬴的多部門協(xié)作機制，為相關(guān)保險產(chǎn)品提供審批“綠色通道”，提高農(nóng)險產(chǎn)品設(shè)計和部門對接的效率。此外，要鼓勵銀行等金融機構(gòu)為合作社等新型農(nóng)業(yè)主體提供保單質(zhì)押等服務(wù)，讓金融更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

四、結(jié)語

2020年突如其來的新冠肺炎疫情擾動全球，加上沙漠蝗災(zāi)、臺風(fēng)等自然災(zāi)害不斷，全球性糧食恐慌情緒迅速提升，一些國家還采取了限制糧食出口等貿(mào)易保護(hù)措施?；趶?fù)雜的國內(nèi)外形勢，我國加快建立高效、可持續(xù)的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制顯得尤為緊迫。本文基于現(xiàn)行糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系的不足和問題，結(jié)合我國實際，提出了建立以“險補結(jié)合”為特點的新型糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系的新思路。這一新思路的關(guān)鍵在于構(gòu)建“新型農(nóng)業(yè)保險體系”，并組建專門的農(nóng)業(yè)再保險公司。從目前的分析和測算結(jié)果看，基于新型農(nóng)業(yè)保險的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機制，有利于減輕財政負(fù)擔(dān)、提升補貼效率、完善農(nóng)業(yè)保險體系和保障農(nóng)民收入，也有利于盡早實現(xiàn)WTO規(guī)則的要求，構(gòu)筑起支持糧食生產(chǎn)的長效機制。接下來，在政策實踐中，建議按照“穩(wěn)價格、提收入、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的思路，統(tǒng)籌規(guī)劃以新型農(nóng)業(yè)保險為核心的糧食收入支持體系與現(xiàn)有的糧食支持保護(hù)體系的協(xié)調(diào)，力爭做到改革環(huán)環(huán)相扣、互相協(xié)同、整體推進(jìn)。

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責(zé)任編輯：李?蕊