宋海 張紅地

摘要：我國(guó)地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的根本原因是地方公共事業(yè)發(fā)展需求與地方政府有限的財(cái)力和舉債途徑之間的矛盾;直接原因是事權(quán)與財(cái)權(quán)責(zé)任不相符、部分地方政府盲目舉債、投融資監(jiān)管不當(dāng)、缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。未來(lái)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題還將長(zhǎng)期存在，主要風(fēng)險(xiǎn)在于債務(wù)規(guī)模超過(guò)地方經(jīng)濟(jì)的承載能力，隱性債務(wù)發(fā)行企業(yè)缺少主營(yíng)業(yè)務(wù)，盈利能力弱，對(duì)財(cái)政撥款依賴程度高，自主還債能力較差，還款來(lái)源不穩(wěn)定。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收支矛盾凸顯的背景下，我國(guó)地方政府財(cái)政的可持續(xù)狀況日趨嚴(yán)峻。在地方政府債務(wù)管理中，隱性債務(wù)的治理與化解無(wú)疑具有緊迫性與優(yōu)先性。解決地方政府隱性債務(wù)危機(jī)首先必須解決兩個(gè)問(wèn)題：一是完善信息披露機(jī)制，建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系;二是構(gòu)建更有效、更可持續(xù)的新型投融資體系。化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要措施有：理順中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán);完善預(yù)算管理體系;對(duì)現(xiàn)有地方政府隱性債務(wù)采取遏制增量、化解存量進(jìn)行化解;大力推動(dòng)現(xiàn)有融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)改革;加強(qiáng)政府部門(mén)和社會(huì)資本的合作;建立健全官員考核體系，正確引導(dǎo)官員的政績(jī)觀等。

關(guān)鍵詞：地方政府?隱性債務(wù)?預(yù)算管理?信用評(píng)級(jí)

作者簡(jiǎn)介：宋?海，全國(guó)政協(xié)常委;張紅地，北京語(yǔ)言大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院研究員。

黨的十九大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)擺在決勝全面建成小康社會(huì)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)化解地方政府債務(wù)問(wèn)題也發(fā)表了重要講話，各地應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)化解地方政府債務(wù)形勢(shì)的嚴(yán)峻性、任務(wù)的艱巨性、工作的緊迫性，牢固樹(shù)立正確的政績(jī)觀，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，統(tǒng)籌部署、各負(fù)其責(zé)，標(biāo)本兼治、精準(zhǔn)發(fā)力，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。但是，目前地方政府隱性債務(wù)仍然具有不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)，并且成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重大隱患。

一、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因和直接原因

雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）已經(jīng)對(duì)2014年底前產(chǎn)生的存量地方政府債務(wù)進(jìn)行摸底，并于2015年開(kāi)始出臺(tái)實(shí)施地方政府債務(wù)預(yù)算管理、債務(wù)限額和余額管理、置換存量債務(wù)、切割各類(lèi)融資平臺(tái)、推廣公私合作（PPP）等一系列密集的旨在控制地方政府隱性債務(wù)、預(yù)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理政策和措施，但是隱性債務(wù)規(guī)模并未得到有效控制，按國(guó)際公認(rèn)警戒線標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)存在風(fēng)險(xiǎn)?？梢钥隙ǖ氖牵磥?lái)一段時(shí)期，地方公共事業(yè)發(fā)展需要與地方財(cái)力之間的缺口仍將客觀存在，各地方政府需要謹(jǐn)慎處理隱性債務(wù)與地方發(fā)展之間的關(guān)系，平衡地方發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的根本原因是地方公共事業(yè)發(fā)展需求與地方政府有限的財(cái)力和舉債途徑之間的矛盾。2014年《預(yù)算法》修訂之前，地方政府是不能發(fā)債的，導(dǎo)致地方政府的財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任長(zhǎng)期不匹配，地方政府不得不以較少的財(cái)力承擔(dān)大量公共事業(yè)發(fā)展職責(zé)。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和公共事業(yè)以及建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府開(kāi)始采用融資平臺(tái)舉借隱性債務(wù)的方式繞開(kāi)法律規(guī)定融資。通過(guò)隱性債務(wù)，地方政府可以在脫離上級(jí)監(jiān)管的情況下，解決地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的融資難題，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，特別是隱性債務(wù)的資金多來(lái)源于銀行貸款、融資平臺(tái)城投債等，使地方政府隱性債務(wù)與金融體系產(chǎn)生了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的直接原因主要有：一是事權(quán)與財(cái)權(quán)責(zé)任不相符。近年來(lái)，地方政府為不斷提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)改善投資環(huán)境、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，所產(chǎn)生的大量資金需求與地方財(cái)政實(shí)力不相匹配。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致地方財(cái)政存在嚴(yán)重收支不平衡問(wèn)題，因此地方政府不得不擴(kuò)大其隱性債務(wù)規(guī)模，以滿足不斷增長(zhǎng)的資金需求。二是部分地方政府盲目舉債，追求經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模與增長(zhǎng)速度。在我國(guó)現(xiàn)行的政府考察機(jī)制中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是一項(xiàng)重要的考察指標(biāo)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速，部分地方政府存在高估地方財(cái)政能力的情況，造成過(guò)度舉債。過(guò)快的增長(zhǎng)速度使得地方政府負(fù)擔(dān)沉重，從而產(chǎn)生隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是投融資監(jiān)管不當(dāng)。地方政府為籌措資金而創(chuàng)辦各類(lèi)投融資平臺(tái)，監(jiān)管和審查都較為寬松，導(dǎo)致隱性債務(wù)問(wèn)題加劇。四是缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在現(xiàn)行的地方政府債務(wù)管理中，明顯缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，地方政府也并未設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督，舉債規(guī)模和用途均缺乏社會(huì)公眾的監(jiān)督。一旦部分政府出現(xiàn)過(guò)度舉債，因缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警易導(dǎo)致惡性循環(huán)，地方政府財(cái)政隱患陡增，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府隱性債務(wù)管理現(xiàn)狀

2014年以來(lái)，中央多次出臺(tái)重要政策文件加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，旨在為地方政府融資“打開(kāi)正門(mén)，阻斷偏門(mén)”，從而化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從各項(xiàng)政策內(nèi)容來(lái)看，對(duì)地方政府債務(wù)的管理日趨完善。其中，對(duì)地方政府隱性債務(wù)的管理也不斷加強(qiáng)，化解、阻斷地方政府隱性債務(wù)的主旨日益顯著，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的特征越發(fā)顯現(xiàn)。

第一，允許地方政府依法適度舉債，實(shí)施市政項(xiàng)目收益?zhèn)圏c(diǎn)工作。從2014年的新《預(yù)算法》和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文明確賦予地方政府依法適度舉債的權(quán)限開(kāi)始，中央相繼出臺(tái)地方政府債券發(fā)行、地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行（土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券、收費(fèi)公路專項(xiàng)債券、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券）、市政項(xiàng)目收益?zhèn)圏c(diǎn)等多項(xiàng)政策，明確地方政府舉債的方式及途徑，并不斷嘗試開(kāi)辟更規(guī)范的舉債途徑，為地方政府舉債打開(kāi)正門(mén)，從根源上防止新的隱性債務(wù)產(chǎn)生。第二，加強(qiáng)地方政府舉債行為管理，阻斷各類(lèi)可能產(chǎn)生隱性債務(wù)的途徑，促使隱性債務(wù)顯性化。第三，加強(qiáng)地方政府債務(wù)過(guò)程管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是將地方政府債務(wù)分類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，在政府預(yù)算中體現(xiàn)政府債務(wù)的融資規(guī)模、償還資金來(lái)源、支出安排等，政府債務(wù)信息與政府“四本預(yù)算”同步公開(kāi)，提高債務(wù)信息透明度。二是加快存量債務(wù)置換，將原有地方政府隱性債務(wù)置換為公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)行的地方政府債券，加強(qiáng)市場(chǎng)約束和債務(wù)透明度。三是對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)處置，依據(jù)不同債務(wù)類(lèi)型特點(diǎn)，分類(lèi)提出處置措施，明確地方政府償債責(zé)任，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。依據(jù)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件分級(jí)為I級(jí)（特大）、II級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般）四個(gè)等級(jí)，建立相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速響應(yīng)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。第四，完善配套制度，全方位防控風(fēng)險(xiǎn)。一是信息公開(kāi)，提高透明度。目前，包括地方政府債務(wù)限額、債務(wù)余額都已經(jīng)開(kāi)始逐步公開(kāi)，債務(wù)信息透明度得到較大幅度提升。二是加強(qiáng)地方政府債務(wù)績(jī)效考評(píng)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，將地方政府債務(wù)管理及績(jī)效水平納入績(jī)效考評(píng)體系。目前，中央政府對(duì)于地方政府舉債的調(diào)控已經(jīng)從“管融資渠道”轉(zhuǎn)為“管地方政府”，并且處理部分地方政府違規(guī)舉債的責(zé)任人，形成了一定震懾作用。

三、地方政府隱性債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

第一，規(guī)模超常規(guī)增長(zhǎng)。目前我國(guó)部分省市城投債出現(xiàn)過(guò)度發(fā)行現(xiàn)象，融資平臺(tái)總體負(fù)債率較高。根據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)和估算，到2020年末，負(fù)債率普遍超過(guò)80%，部分地方政府亂發(fā)債的問(wèn)題或者變相舉債的問(wèn)題也日益突出。第二，借款成本較高。大部分隱性債務(wù)投向城市建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，投資回報(bào)率低、長(zhǎng)期盈利能力差。特別是2014年加強(qiáng)地方政府債務(wù)管制以來(lái)，地方融資平臺(tái)的政府債務(wù)認(rèn)定率越小，獲得的政府支持力度越小，城投債的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。第三，還款來(lái)源不穩(wěn)定。城投債償債資金來(lái)源主要是地方財(cái)政收入、土地出售與轉(zhuǎn)讓收入等，一旦土地價(jià)格波動(dòng)或是當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)不穩(wěn)定，都會(huì)影響還款來(lái)源。特別是2021年土地新政使得地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加不可預(yù)測(cè)。第四，資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配。地方政府融資平臺(tái)主要投向基礎(chǔ)設(shè)施等長(zhǎng)期項(xiàng)目，而資金來(lái)源大多是中短期貸款，資產(chǎn)負(fù)債的期限錯(cuò)配可能產(chǎn)生較為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性清償風(fēng)險(xiǎn)。第五，債務(wù)脫離監(jiān)管。目前，國(guó)家的預(yù)算報(bào)表僅能部分反映地方政府的舉債融資規(guī)模，大量財(cái)政赤字被轉(zhuǎn)換為隱性負(fù)債，游離于預(yù)算監(jiān)管體系之外，使隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以進(jìn)入監(jiān)管范圍或者很難全口徑監(jiān)管。第六，債務(wù)出現(xiàn)最終轉(zhuǎn)化。由于地方政府實(shí)際上是地方隱性債務(wù)的最終債務(wù)人，一旦城投債發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而向上級(jí)政府、下屆政府溢出，使地方政府債務(wù)成為中央政府債務(wù)，最終成為國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債率上升的主要原因。第七，影響金融體系穩(wěn)定。地方政府隱性債務(wù)的主要持有人大多為金融機(jī)構(gòu)，對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債率、安全性產(chǎn)生重要影響，特別是對(duì)債券市場(chǎng)穩(wěn)定性產(chǎn)生重大影響，在一定程度上推動(dòng)宏觀杠桿率上升，將地方政府隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑隗w系風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方政府隱性債務(wù)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

第一，規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。舉借隱性債務(wù)的公司數(shù)、債券數(shù)及債務(wù)規(guī)模不斷上升，帶來(lái)地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)胤秸[性債務(wù)規(guī)模超過(guò)地方經(jīng)濟(jì)的承載能力時(shí)，不僅會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，還會(huì)影響地方甚至國(guó)內(nèi)公共財(cái)政安全。當(dāng)前以城投債為代表的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷上升，大幅超過(guò)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）和地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度。如不合理控制地方政府隱性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，將債務(wù)規(guī)模控制在經(jīng)濟(jì)體系可承受的范圍內(nèi)，可能加劇地方財(cái)力失衡、增大金融體系風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

第二，償債風(fēng)險(xiǎn)。隱性債務(wù)發(fā)行企業(yè)大多盈利能力弱，對(duì)財(cái)政撥款依賴程度高，自主還債能力較差。目前大量地方政府隱性債務(wù)舉借形式是通過(guò)地方融資平臺(tái)公司發(fā)行城投債實(shí)現(xiàn)的，這類(lèi)發(fā)行企業(yè)一般會(huì)將債務(wù)資金投入到收益很小甚至沒(méi)有市場(chǎng)收益或者僅有公益效益的市政建設(shè)項(xiàng)目，如市政道路、市政河道建設(shè)維護(hù)、棚戶區(qū)改造、安居房建設(shè)等。企業(yè)發(fā)行的債務(wù)高度依賴于地方政府財(cái)政撥款，企業(yè)自身基本沒(méi)有具有收益能力的主營(yíng)業(yè)務(wù)，盈利能力弱。但與規(guī)模龐大的債務(wù)相比，地方政府財(cái)政撥款金額基本難以償還存量債務(wù)，多用于償還債務(wù)利息。一旦地方財(cái)政撥款不足或未及時(shí)撥付，可能致使企業(yè)資金鏈斷裂、債務(wù)違約，引發(fā)金融市場(chǎng)動(dòng)蕩。

第三，管理風(fēng)險(xiǎn)。地方政府隱性債務(wù)多以企業(yè)為主體發(fā)行舉借，債務(wù)管理屬企業(yè)內(nèi)部行為，信息不透明，債務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警難度高，風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性強(qiáng)。一些企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度不健全、財(cái)務(wù)管理水平較低，財(cái)務(wù)信息不對(duì)外公開(kāi)，使社會(huì)難以獲得真實(shí)、全面、可靠的債務(wù)信息，難以預(yù)算地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。可以說(shuō)，目前全國(guó)大部分地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)仍處于不透明狀態(tài)。與地方政府顯性債務(wù)相比，隱性債務(wù)由于信息不透明性和風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性，社會(huì)難以真正判斷債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷上升。

可得出的結(jié)論是：首先，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收支矛盾凸顯的背景下，地方政府財(cái)政可持續(xù)狀況日趨嚴(yán)峻;其次，雖然從地方政府顯性債務(wù)的整體情況判斷，無(wú)論是負(fù)債率還是債務(wù)率水平均處于合理安全的邊界范圍之內(nèi)，但考慮到財(cái)政剛性支出以及剔除不可自主支配收入后，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平顯著上升;最后，在地方政府債務(wù)管理中，隱性債務(wù)的治理與化解無(wú)疑具有緊迫性與優(yōu)先性。

五、化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須解決的兩個(gè)問(wèn)題

（一）完善信息披露機(jī)制，建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系

由于存在信息不透明、監(jiān)管系統(tǒng)不統(tǒng)一、判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確、內(nèi)控制度不完善等諸多缺陷，地方政府隱性債務(wù)信用評(píng)級(jí)是非常困難的事情。信用評(píng)級(jí)是債券發(fā)行時(shí)的重要信息，可為投資者提供有效的風(fēng)險(xiǎn)信息，減少信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，高信用評(píng)級(jí)可以有效降低債券發(fā)行成本。目前地方政府隱性債務(wù)信用評(píng)級(jí)存在的主要問(wèn)題有：

第一，指標(biāo)體系不完善，沒(méi)有評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。以城投債為例，與一般債券評(píng)級(jí)不同的是，城投債信用評(píng)級(jí)除了考慮企業(yè)自身財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和債項(xiàng)自身特性，更多地關(guān)注于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和地方政府財(cái)政實(shí)力。一般情況下，影響地方政府隱性債務(wù)信用評(píng)級(jí)的因素主要有三類(lèi)：一是宏觀經(jīng)濟(jì)因素，包括人均 GDP、GDP 增速、稅收制度等;二是地方經(jīng)濟(jì)因素，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方政府財(cái)政收入、地方政府表現(xiàn)、地方固定資產(chǎn)投資、城市失業(yè)率等;三是發(fā)行城投債企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和債項(xiàng)特性，包括企業(yè)的行業(yè)特征、運(yùn)營(yíng)能力、盈利能力、償債能力、發(fā)債規(guī)模和發(fā)行方式等。需要強(qiáng)調(diào)的是，地方經(jīng)濟(jì)因素包含了地方債務(wù)規(guī)模和因素，由于地方政府隱性債務(wù)的償還在很大程度上依賴于地方政府的注資和支持，其背靠的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于債項(xiàng)的清償風(fēng)險(xiǎn)具有關(guān)鍵性的影響。一方面，由于當(dāng)前地方政府信用評(píng)級(jí)體系的發(fā)行方付費(fèi)模式，信用評(píng)級(jí)普遍存在虛高狀況，未能準(zhǔn)確反映發(fā)債主體和債項(xiàng)本身的風(fēng)險(xiǎn)水平;另一方面，對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)往往具有滯后性，特別是相當(dāng)一部分地方政府隱性債務(wù)具有“政府兜底”的特性，其發(fā)行成本往往低于一般企業(yè)債，且信用評(píng)級(jí)越高，融資成本越低，這使得信用評(píng)級(jí)高的地方政府和城投企業(yè)有更高的動(dòng)力發(fā)行城投債，而地方政府債務(wù)的增加并不能及時(shí)傳導(dǎo)至新的評(píng)級(jí)。

第二，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高低并未對(duì)地方政府債務(wù)發(fā)行主體的信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生顯著影響，即現(xiàn)有的地方政府信用評(píng)級(jí)并未有效反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這樣不但降低了信用評(píng)級(jí)的有效性，也削弱了高信用評(píng)級(jí)對(duì)于降低信用利差的作用，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高，信用評(píng)級(jí)降低信用利差的作用越弱。地方政府的隱性擔(dān)保是地方政府隱性債務(wù)區(qū)別于一般企業(yè)債券的最大軟信息，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高，隱性擔(dān)保的信息含量越含糊。為了解決這個(gè)問(wèn)題，需從多方面進(jìn)行改進(jìn)：一是應(yīng)積極推動(dòng)信用評(píng)級(jí)機(jī)制和體系的完善，加快推進(jìn)平臺(tái)付費(fèi)、投資者付費(fèi)等評(píng)級(jí)模式，拓寬評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的收入來(lái)源，真正有效發(fā)揮信用評(píng)級(jí)對(duì)于提供風(fēng)險(xiǎn)信息、監(jiān)督企業(yè)良好運(yùn)行、提高市場(chǎng)效率等的功能，使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、城投債信用評(píng)級(jí)、城投債信用利差三者之間的傳導(dǎo)機(jī)制有效運(yùn)行。二是打破地方政府隱性債務(wù)的剛性兌付，倒逼信用評(píng)級(jí)體系的健全、信息的透明與完整披露。以城投債為例，發(fā)行企業(yè)雖然有地方政府擔(dān)保，但其本質(zhì)上是一個(gè)“融資平臺(tái)”，而非市場(chǎng)化企業(yè)。這樣的企業(yè)在運(yùn)行中由于種種原因可能不斷增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)有效性產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響，地方政府不能依賴低融資成本的城投債不斷擴(kuò)張其債務(wù)規(guī)模，因此打破剛性兌付才是長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展之道。雖然國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文有效削弱了剛性兌付的作用，但城投債仍未完全市場(chǎng)化，發(fā)行價(jià)格和償債能力仍在很大程度上依賴于地方政府的財(cái)政能力、支持意愿和注資水平。未來(lái)，通過(guò)不保證剛性兌付來(lái)推動(dòng)政府債務(wù)信息和發(fā)行企業(yè)信息透明化，打破市場(chǎng)對(duì)于城投債剛性兌付的預(yù)期。這一方面有利于推動(dòng)地方政府隱性債務(wù)信息公開(kāi)透明，評(píng)級(jí)指標(biāo)體系更加完善，以此降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);另一方面也可以促使城投債發(fā)行和流通的市場(chǎng)化運(yùn)作，促進(jìn)債券市場(chǎng)健康發(fā)展。

（二）構(gòu)建更有效、更可持續(xù)的新型投融資體系

目前，各地方普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的財(cái)政資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏有效的融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)主體和增信體系亟須轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來(lái)，基于土地財(cái)政和土地金融化的基礎(chǔ)設(shè)施投融資是地方政府融資的重要形式，并對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了顯著影響。但近年隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算和政府投資體系的改革，尤其是政府債務(wù)化解系列政策的出臺(tái)，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺(tái)舉債、依托土地財(cái)政還款、信貸支持為主的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系已難以為繼。從宏觀層面看，在國(guó)家加大隱性債務(wù)化解力度的背景下，原有依托財(cái)政資金直接還款或地方政府提供擔(dān)保的融資模式已不可持續(xù)，加之財(cái)政資金投入總體有限，直接導(dǎo)致城市道路、環(huán)境整治等公益性項(xiàng)目無(wú)法獲得融資。從中觀層面看，地方國(guó)企作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，債務(wù)負(fù)擔(dān)重、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不足、造血能力差，無(wú)法運(yùn)用自身的現(xiàn)金流承擔(dān)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。此外，各地近年建成的供水供氣供電設(shè)施及保障房等資產(chǎn)散落在各個(gè)層次和各個(gè)部門(mén)，迫切需要對(duì)其進(jìn)行整合和盤(pán)活利用，通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行證券化和引入社會(huì)資本，為后續(xù)新建項(xiàng)目提供資金保障。從微觀層面看，目前各地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的策劃設(shè)計(jì)能力較弱，也未能通過(guò)建立合理交易結(jié)構(gòu)形成公益性項(xiàng)目的營(yíng)業(yè)收入，打造市場(chǎng)化的還款來(lái)源。同時(shí)，各地未能充分地將有收益和無(wú)收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行合理搭配、整體推進(jìn)。地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，市政建設(shè)要發(fā)展，同時(shí)又不能繼續(xù)走隱性債務(wù)擔(dān)保和融資的老路，這是擺在每個(gè)地方政府面前的難題。

筆者認(rèn)為，從根本上解決這個(gè)問(wèn)題的辦法是建立一個(gè)融資主體、融資渠道、還款來(lái)源、增信措施、政府擔(dān)保五位一體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資綜合體系。在新型投融資體系下，打造市場(chǎng)化綜合服務(wù)商、拓展多元融資渠道、創(chuàng)新構(gòu)建綜合還款來(lái)源、推進(jìn)增信體系轉(zhuǎn)型、建立新型國(guó)資國(guó)企體系成為有效的應(yīng)對(duì)策略，不僅能應(yīng)對(duì)政府債務(wù)化解問(wèn)題，也有助于建立市場(chǎng)化機(jī)制，提升基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作效率。一是積極探索以股權(quán)并購(gòu)提升產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力的融資主體轉(zhuǎn)型路徑。主要是建立具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力、負(fù)債結(jié)構(gòu)合理的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，這是提升基礎(chǔ)設(shè)施投融資能力的前提和基礎(chǔ)。通過(guò)混合所有制改革方式吸引具有行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)資本。同時(shí)，可積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，從傳統(tǒng)城市建設(shè)向產(chǎn)業(yè)鏈前后端延伸，通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金等方式投資重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，形成業(yè)務(wù)布局完善、經(jīng)營(yíng)收入穩(wěn)健的市場(chǎng)化地方政府投資企業(yè)。二是拓展多元融資渠道。建立模式多樣、成本合理的多元融資渠道，既能保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，又能推動(dòng)當(dāng)?shù)亟鹑诋a(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方政府可結(jié)合當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展特點(diǎn)，充分發(fā)揮股權(quán)和債權(quán)、直接融資和間接融資的作用，不斷拓展融資渠道。推動(dòng)當(dāng)?shù)鼐哂蟹€(wěn)定收益的公交、供水、燃?xì)獾荣Y產(chǎn)證券化，或者設(shè)立投資基金，引入社會(huì)資本，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施資本金不足問(wèn)題。在融資模式上，可重點(diǎn)實(shí)施城市供水、污水處理、垃圾處理等有穩(wěn)定現(xiàn)金流、不會(huì)新增地方政府隱性債務(wù)的規(guī)范項(xiàng)目。三是構(gòu)建綜合還款來(lái)源。從財(cái)政資金還款轉(zhuǎn)向項(xiàng)目收益和公司現(xiàn)金流還款，是破解當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資瓶頸的核心。其關(guān)鍵是構(gòu)建市場(chǎng)化項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)，將無(wú)收益項(xiàng)目轉(zhuǎn)為有收益項(xiàng)目，并以此申請(qǐng)銀行貸款。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目參與主體應(yīng)轉(zhuǎn)變理念、大力配合，特別是可在環(huán)保、公交、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域創(chuàng)新項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)，并將無(wú)收益和有收益項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施，以構(gòu)建市場(chǎng)化的還款來(lái)源。四是推進(jìn)增信體系市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。地方政府迫切需要構(gòu)建以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的新型增信體系。加強(qiáng)與國(guó)家融資擔(dān)?；鸷献?，以及市縣兩級(jí)出資共同設(shè)立市級(jí)擔(dān)保公司的方式，加快構(gòu)建多層級(jí)增信體系。各地可積極引入省級(jí)擔(dān)保公司、社會(huì)資本等注資當(dāng)?shù)厝谫Y擔(dān)保公司，增強(qiáng)增信實(shí)力，并按市場(chǎng)化原則提供增信，降低綜合融資成本。同時(shí)，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)可開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體入市土地抵押權(quán)等擔(dān)保物創(chuàng)新，拓展抵押物范圍，并探索差額擔(dān)保等方式，適當(dāng)降低對(duì)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的擔(dān)保要求。五是建立新型國(guó)資國(guó)企體系。目前，地方政府要加快推進(jìn)國(guó)資國(guó)企管理體系從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，依靠新型國(guó)資運(yùn)行體系，提升市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力。通過(guò)成立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資本戰(zhàn)略布局，統(tǒng)一開(kāi)展投融資和資本運(yùn)作，有效組合配置資產(chǎn)，打造具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的業(yè)務(wù)板塊。如可將從事水利投資、水務(wù)運(yùn)營(yíng)、水污染處理的融資平臺(tái)整合為市場(chǎng)化的綜合性水務(wù)集團(tuán)，打造專業(yè)板塊，增強(qiáng)融資能力。推動(dòng)重組后的國(guó)有企業(yè)上市，并通過(guò)資產(chǎn)證券化等手段，盤(pán)活存量國(guó)有資產(chǎn)，提升國(guó)有資產(chǎn)證券化水平。

六、如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

第一，理順中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)，抑制地方政府舉債沖動(dòng)。應(yīng)重新劃分及分配中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，使地方政府能夠擁有與其事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，以有效保障其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政資金需求。中央政府應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)財(cái)政資金分配的公平性和合理性，適當(dāng)將政府轉(zhuǎn)移支付向地方財(cái)政傾斜，使地方政府有更充足的財(cái)力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)中急于發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等社會(huì)民生項(xiàng)目。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步深化稅收制度改革，合理拓寬地方政府稅基，科學(xué)構(gòu)建地方稅收體系，提高地方政府稅收收入水平。

第二，完善預(yù)算管理體系。當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)范圍還過(guò)于籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出的規(guī)模、范圍、用途做出詳細(xì)界定，并對(duì)財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的信息披露內(nèi)容與詳細(xì)程度做出明確的細(xì)節(jié)要求及規(guī)范。要下大力氣規(guī)范地方政府的預(yù)算管理，盡最大努力將地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)全部納入預(yù)算管理范疇中，并在編制政府預(yù)算時(shí)，設(shè)置相應(yīng)的科目，進(jìn)行信息披露和科學(xué)管理。

第三，要構(gòu)建和完善地方政府的債務(wù)預(yù)算報(bào)表體系。內(nèi)容應(yīng)覆蓋全部地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、預(yù)算年度舉債與償還額度、償還資金來(lái)源渠道、地方政府擔(dān)保債務(wù)及其債務(wù)當(dāng)期發(fā)生額與余額等，同時(shí)要覆蓋地方政府舉借和償還債務(wù)的全流程。并責(zé)成地方政府將細(xì)化的債務(wù)預(yù)算提交同級(jí)人大審批，其相關(guān)信息要對(duì)公眾予以披露。預(yù)算金額與實(shí)施方案要在項(xiàng)目實(shí)施推動(dòng)前向公眾公布，接受公眾的監(jiān)督;項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，有超預(yù)算的苗頭或超過(guò)預(yù)算一定比例必須報(bào)上一級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn)。

第四，大力推動(dòng)現(xiàn)有融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)改革，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的業(yè)務(wù)，逐步整合向獨(dú)立的法人治理公司轉(zhuǎn)型，向生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)實(shí)體轉(zhuǎn)型和發(fā)展。對(duì)于以融資為主而較少參與后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)，應(yīng)積極推動(dòng)其向?yàn)檎畟鶆?wù)服務(wù)類(lèi)公共機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以發(fā)揮其現(xiàn)有的公共服務(wù)職能。融資平臺(tái)資金回收期長(zhǎng)，盈利模式緩慢，難以在短期內(nèi)依自身實(shí)力化解和償還全部債務(wù)。各級(jí)地方政府可以通過(guò)嚴(yán)密監(jiān)控項(xiàng)目發(fā)展規(guī)模，統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入、成立地方資產(chǎn)管理、引入第三方社會(huì)資本、成立專項(xiàng)償債基金等方式，幫助和支持融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)和法律手段逐步化解存量隱性債務(wù)。

第五，對(duì)現(xiàn)有的地方政府隱性債務(wù)采取遏制增量、化解存量進(jìn)行化解。嚴(yán)格禁止地方政府再繼續(xù)發(fā)生與政策法規(guī)相悖逆的擔(dān)保和融資行為，以及各種變相違法違規(guī)舉債行為;推動(dòng)各級(jí)地方政府積極化解存量隱性債務(wù)，政府不再為融資平臺(tái)做信用背書(shū)，切斷與融資平臺(tái)之間的信用聯(lián)系。

第六，加強(qiáng)政府部門(mén)和社會(huì)資本的合作。引入社會(huì)資本不但有利于化解地區(qū)經(jīng)濟(jì)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展等方面的資金短缺問(wèn)題，還可以有效緩解地方政府財(cái)政支出壓力，降低地方政府債務(wù)償債壓力。同時(shí)，有利于提高政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的效率及效益，更便于加強(qiáng)對(duì)其運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管和審查，壓縮運(yùn)行成本，更好發(fā)揮政府的行政職能。

第七，建立健全官員考核體系，正確引導(dǎo)官員的政績(jī)觀。應(yīng)切實(shí)落實(shí)地方政府官員的債務(wù)問(wèn)責(zé)、追責(zé)機(jī)制，剎住某些官員因片面追求政績(jī)而進(jìn)行不負(fù)責(zé)任的舉債行為，避免由此造成的后任官員不理前賬以及后續(xù)發(fā)展財(cái)政資金不足的情況，規(guī)范政府官員在任職期間的行政舉措，保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯：李?蕊