□鄧亮 李媛

“雙師型”教師是推動我國職業(yè)教育發(fā)展的關鍵因素。早在1995年《關于建設示范性職業(yè)大學工作的通知》中就提出“專業(yè)課教師和實習指導教師具有一定的專業(yè)實踐能力，其中1/3 以上的達到‘雙師型’教師”的建設目標。此后，加強職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設的政策相繼出臺，尤其是2019年《深化新時代職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》為“雙師型”教師隊伍建設指明了新的方向。然而，政策的制定并不代表政策目標的實現(xiàn)，要確保政策執(zhí)行結果符合預期目標，政策執(zhí)行所依賴的工具發(fā)揮著重要作用[1]。實現(xiàn)“雙師型”教師隊伍建設政策從文本目標到實際效果的轉化，所使用的政策工具及政策工具間形成的組合效應至關重要。目前已有研究尚未將政策工具運用于“雙師型”教師隊伍建設研究中。有鑒于此，本研究基于政策工具視角，通過構建政策工具、建設要素和政策時間的三維分析框架，對我國職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策所使用的工具類型、結構及其存在問題進行量化分析，為優(yōu)化我國職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策提供參考。

一、樣本選擇與研究方法

（一）樣本選擇

本研究在國務院、教育部、北大法寶等權威網(wǎng)站，收集國家層面所頒布的與職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設密切相關的政策文本。文本類型涵蓋黨和政府頒發(fā)的“規(guī)劃”“決定”以及“通知”等形式，但不包括政策解讀和工作報告等。在此基礎上，共收集到48 份國家層面頒布的政策文件，以此作為本研究的樣本（見表1）。

表1 我國職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策文本（部分）

（二）研究方法

本文在政策文本內容分析的基礎上，通過對職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策文本進行編碼，構建“政策工具—建設要素—政策時間”三維分析框架進行量化分析，以揭示職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策工具使用類型、特點及其存在的問題。

二、職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策分析框架構建

（一）X 維度：基本政策工具維度

政策工具作為政府實現(xiàn)既定政策目標所采取的手段和方式[2]，具有多種不同的分類方式。目前國內學者在研究教育政策工具時，較多采用麥克唐奈和艾爾莫爾[3]的分類方式，將政策工具劃分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、勸告工具和系統(tǒng)變革工具五種。首先，由于該政策工具分類基于政策本體性特征，在處理一個問題的現(xiàn)有選擇范圍、選擇方案和潛在的理論前提、目標和方案時，與相關的具體執(zhí)行問題相契合[4]；其次，因為在職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設中，職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策既是政府主導下的國家建設職業(yè)教育的戰(zhàn)略安排，也是職業(yè)院?；谧陨硖卣鲗φ叩姆e極回應。因此，本研究在借鑒麥克唐奈和艾爾莫爾的分類基礎上，結合職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策的特點，將政策工具分為權威、激勵、勸告、能力建設以及系統(tǒng)變革等五種工具。其中，權威工具包括“要求”“禁止”“命令”“監(jiān)管”；激勵工具包括“財政激勵”“聲譽激勵”“授權激勵”；勸告工具包括“鼓勵引導”和“示范宣傳”；能力建設工具包括“基礎設施”“技術培訓”“資金投入”“信息提供”；系統(tǒng)變革工具包括“體制改革”“權力調整”“職能轉變”“組織變革”。

（二）Y 維度：職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設要素維度

參照世界銀行公布的教師政策評估框架：崗前培訓、任職資格標準、聘任制度、崗位管理、專業(yè)發(fā)展、待遇保障制度、退休制度、考核評估制度、教師權利以及學校領導等十個要素[5]，基于職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍特點和已有研究成果，本研究將“雙師型”教師隊伍建設要素分為準入標準、師資培養(yǎng)、教育培訓、教師管理、崗位管理、師德建設、待遇保障、實踐操作、考核評價、學校領導。其中，準入標準是指“雙師型”教師任職的條件、要求、教師隊伍的壯大與退出機制等；師資培養(yǎng)是指對“雙師型”教師培養(yǎng)機構、課程內容、培養(yǎng)模式、培養(yǎng)層次、培養(yǎng)規(guī)模等方面的要求；教育培訓是指對“雙師型”教師培訓對象、培訓內容、培訓經(jīng)費、培訓模式等方面的規(guī)定；教師管理是指對“雙師型”教師進行責權利方面的管理，包括教師責任、權利、義務等的規(guī)定；崗位管理是指對“雙師型”教師編制、資源配置、補充機制等進行的管理規(guī)定；師德建設是指對“雙師型”教師的職業(yè)道德要求和規(guī)范；待遇保障是指對“雙師型”教師工資性報酬、福利待遇、榮譽表彰、社會保障等方面的規(guī)定；實踐操作是指對“雙師型”教師進行實踐教學和實際操作所進行的有關規(guī)定；考核評價是指對“雙師型”教師專業(yè)成長以及教學管理等方面進行的質量評價；學校領導是指上級領導、黨委等為推動“雙師型”教師隊伍建設而采用的行動方式。

（三）Z 維度：政策時間維度

基于我國職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策的變遷歷程，引入時間分析維度，揭示“雙師型”教師隊伍建設政策工具的演變規(guī)律。本研究借鑒李樹峰[6]對“雙師型”教師隊伍建設政策變遷階段的劃分方式，將其政策時間維度劃分為三個階段：第一階段（1995—1999年） 是作為兩類結構互相疊加的起始階段；第二階段（2000—2010年）是作為兩種證書共同持有的發(fā)展階段；第三階段（2011—至今） 是作為兩層素質同時具備的成熟階段。

（四）三維分析框架

基于以上分析，本研究構建了我國職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策的三維分析框架（見圖1）。

圖1 “雙師型”教師隊伍建設政策三維分析框架

三、政策文本編碼與分析

（一）政策文本編碼

基于三維分析框架，對48 份職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策，依照“文本序號—章—節(jié)—條目”的規(guī)則，以具體條款中所表達的一句話（以句號或分號為標準）作為編碼依據(jù)與劃分標準進行編碼和歸類統(tǒng)計。具體操作步驟如下：首先，在充分理解研究設計和編碼要求后，由三位研究人員獨立對分析單元進行類目編入，得到初步編碼表；然后，對比初步編碼表，檢查編碼不一致的分析單元進行二次歸類；最后，通過對三位研究人員的編碼結果進行Kendall’s W 檢驗，發(fā)現(xiàn)P＜0.001，表明編碼結果具有較高的可信度。通過以上編碼程序形成了表2所示的內容編碼表（因篇幅限制，只展示部分內容）。

表2 政策文本內容分析單元編碼表

（二）X 維度分析

依據(jù)政策工具維度，將48 份政策文本內容進行編碼統(tǒng)計，形成X 維度的統(tǒng)計分析結果?？傮w來看，“雙師型”教師隊伍建設政策涵蓋了權威、激勵等五種工具類型，但各種政策工具的使用程度存在較大差異。考察五種政策工具的占比情況發(fā)現(xiàn)，權威型工具共計371 次，占比高達40.95%，使用頻率最高。其次是能力建設工具，使用頻次為174，占比19.20%；第三是系統(tǒng)變革工具，使用頻次為154，占比為17.00%；勸告工具使用頻次為133，占比14.68%；激勵工具使用頻次最低，僅為74 次，占比8.17%。由此可見，五種政策工具分布范圍較廣，使用頻率各不相同，表明政府部門較為頻繁地使用權威工具，運用要求、命令等強制性措施來加強職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設，而激勵工具在價值引導上發(fā)揮的作用較少，政策工具內部出現(xiàn)結構性失衡，不利于政策工具系統(tǒng)效用的發(fā)揮。

針對各次級工具的進一步分析發(fā)現(xiàn)，在權威政策工具的各次級工具中，要求共計112 條，占比12.36%；命令共計89 條，占比9.82%；其占比均超過激勵工具。激勵工具的各二級指標占比均較低，占比最高的授權激勵為3.42%，最低的聲譽激勵僅為2.21%。由此可見，“雙師型”教師隊伍政策在挖掘激勵工具的引領作用方面仍有較大的空間和潛力。勸告工具各次級工具應用較為均衡，鼓勵引導共計67 條，示范宣傳共計66 條，比重都約為7.28%，這表明政府較為合理地利用各類新聞媒體來鼓勵和宣傳“雙師型”教師隊伍建設的新措施和方法，在全社會營造支持和推進職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策方面做出了努力。在能力建設的各次級政策工具中，技術培訓和信息提供分別涉及59 條和52 條，相較而言，基礎設施和資金投入較少，只有29 條和34 條，出現(xiàn)了政策工具內部不平衡的情況，未來政府部門應該給予職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設更多的資金支持。在系統(tǒng)變革工具中，政府已經(jīng)做出了很多的嘗試和努力，尤其是在職能轉變方面，但在體制改革方面仍需要加。

（三）Y 維度分析

針對職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設要素的分析結果，發(fā)現(xiàn)“雙師型”政策工具覆蓋了準入標準、師資培養(yǎng)、教育培訓等十個方面的內容，在要素分布范圍上較為合理，但在具體要素占比上存在較大差異。其中，“雙師型”教師隊伍建設政策工具作用頻次最多的是“實踐操作”，占比12.80%，這與我國加強“雙師型”教師隊伍建設的目標相一致，通過實踐操作提高教師的實踐能力；“崗位管理”“轉入標準”和“師德建設”也是政策工具分布較多的建設要素，目的是通過準入門檻、動態(tài)管理實現(xiàn)立德樹人根本目標，增強“雙師型”教師隊伍建設水平，作用于這三個要素的政策工具分別占11.70%、11.48%和11.48%；相比之下，對職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設具有基礎影響作用的“待遇保障”和“教師管理”這兩個建設要素的關注相對較少，僅占3.64%和7.73%。

（三）Z 維度分析

政策時間維度分析是依照政策出臺時間進行的政策工具應用狀況展開分析，每個階段政策工具使用情況如下。

第一階段（1995—2000年），有4 份政策文本。政策工具的使用程度總體較低，共涉及161 項條款，占政策工具運用總頻次的17.78%。其中，權威工具共計129 條，同期占比高達79.98%；能力建設工具共有14 條，占比8.59%，且均為技術培訓和信息提供；激勵型和勸告型政策工具在此階段未得到很好應用。

第二階段（2001—2010年），有21 份政策文本。政策工具在此階段的應用得到了提高，共涉及365項條款，占總條款的40.29%。其中，權威工具依然是主導作用，共計121 條。激勵工具應用程度有所增加，使用頻次共計86 條，且尤其重視授權激勵工具的應用，共計32 條。同時，勸告工具和能力建設工具的作用也得到加強，共涉及72 項條款。相比第一階段，能力建設工具得到較為全面的應用，尤其是技術培訓和信息提供的應用指標相對較高，但系統(tǒng)變革工具在該階段仍未得到有效的應用。

第三階段（2011年至今），有23 份政策文本。本階段進入加快推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設階段，開始全面推進《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“以‘雙師型’教師為重點，加強職業(yè)院校教師隊伍建設”的目標。此階段共涉及380 項條款，占比41.94%。在此階段，權威性工具的使用稍有減弱，共計142 項條款，占比37.37%；激勵工具和勸告工具在此階段依然發(fā)揮著較好的作用，分別占13.06%和11.31%。該階段最為明顯的變化是政府開始通過體制改革、權力調整和職能轉變等系統(tǒng)變革工具來推動“雙師型”教師隊伍建設，占比達到25.78%。

（四）X-Y 二維交叉分析

為深入探究“雙師型”教師隊伍建設政策工具應用的具體領域差異，本文基于三維分析框架對政策文本分析單元的匹配情況進行編碼統(tǒng)計，形成了X-Y 維度的交叉分析統(tǒng)計表。整體來看，政策文本內容基本涵蓋了“雙師型”教師隊伍建設工作的所有要素內容，但五種政策工具在不同要素中的應用頻次存在顯著差異，詳見表3。

結合X-Y 交叉分析結果，針對各建設要素的進一步分析發(fā)現(xiàn)，在準入標準中，五類政策工具的使用次數(shù)共計104 次，其中權威工具使用次數(shù)高達54 次，占比超過半數(shù)，說明國家還是依賴強制性手段來規(guī)范“雙師型”教師準入標準；在師資培養(yǎng)中，五類政策工具使用頻次依次為28、5、8、33 和19，共計93 次，總體應用水平較低，且內部不均衡，能力建設工具占比最高；在待遇保障中，五類政策工具使用頻次分別為14、6、6、5、2 次，總計33 次，占比最低，僅為3.64%，這說明國家政策對“雙師型”教師隊伍的待遇保障關注不夠，且多停留在權威工具層面，未形成能力建設、系統(tǒng)變革等全方位的政策工具應用系統(tǒng)，工具應用的系統(tǒng)性較為不足。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

1.“雙師型”教師隊伍建設政策工具呈現(xiàn)全面性和多元性特征，但政策工具整體使用存在結構性差異，分布偏差明顯。由表3可知，“雙師型”教師隊伍建設政策涵蓋了五種政策工具類型，在具體的子工具中也得到了不同程度的運用，呈現(xiàn)全面性和多元性特征，但政策工具整體上存在結構性差異，具體表現(xiàn)在以下方面。首先，權威工具在數(shù)量和使用頻次上都占有明顯優(yōu)勢，表明其在“雙師型”教師隊伍建設中發(fā)揮著主導作用。譬如，政府主要通過其強制性、高效性以及便于評價等特點來進行監(jiān)管，尤其是在“雙師型”教師準入標準方面，“建立了一套國家層面與專業(yè)特點相結合的“雙師型”教師資格認證標準，為具體的專業(yè)教學標準提供參考和引導”[7]。其次，激勵工具在建設要素中使用較少，與權威工具使用數(shù)量存在較大差異，具體表現(xiàn)為以鼓勵宣傳、示范引導為主，輔之以相應的授權和財政激勵。例如《深化新時代職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》中規(guī)定“教師依法取得的科技成果轉化獎勵收入不納入績效工資，不納入單位工資總額基數(shù)”[8]，在一定程度上激發(fā)了教師群體的積極性，也加強了對“雙師型”教師隊伍建設問題的關注。最后，系統(tǒng)變革工具需要適度加強，尤其是需要加強體制改革和組織變革來引領“雙師型”教師隊伍建設政策的深層變革和長遠發(fā)展。在建設要素維度和政策時間維度中，權威工具都處于主導地位，雖然這種工具在政策初期具有十分明顯的作用，但頻繁地使用會帶來負面的影響，從長遠來看，會降低政策的整體效果。我國地區(qū)之間，城鄉(xiāng)之間差異較大，國家應該鼓勵各地區(qū)和職業(yè)學校依據(jù)現(xiàn)實情況進行創(chuàng)新性執(zhí)行，不應過多采用強制性措施。因為在職業(yè)教育“雙師型”教師建設背景和目標中，最主要的是簡政放權，將“雙師型”教師評價和考核的相關權力下放到省級政府和職業(yè)學校中，積極宣傳“雙師型”教師隊伍建設政策的價值理念，激發(fā)活力，引導各地區(qū)和職業(yè)學校主動作為。

表3 政策工具X-Y 維度分析統(tǒng)計表

2.政策工具廣泛應用于“雙師型”教師隊伍建設的各要素中，但呈現(xiàn)不均衡的分布狀態(tài)。在“雙師型”教師隊伍建設要素中，整體看來各政策工具運用充分，且應用形式較為多元。但深入分析發(fā)現(xiàn)，政策工具在不同要素間的分布情況差異明顯，呈現(xiàn)要素間政策工具分布失衡的狀態(tài)。具體表現(xiàn)為準入標準、崗位管理、師德建設和實踐操作政策供給較多，均在100 條以上，而待遇保障和教師管理等要素則供給不足。這表明我國職業(yè)教師的待遇保障等重視程度不夠，以致出現(xiàn)“高職院?！p師型’教師的工資待遇與福利待遇幾乎與普通教師別無二致，打擊普通教師成長為‘雙師型’教師的積極性”[9]等問題。此外，在同一個要素中，政策工具的具體分布也不均衡。譬如，有研究發(fā)現(xiàn)“目前高職學院教師職稱評審的標準主要考察的是學術水平和科研能力等方面的業(yè)績，對于老師的實踐教學能力沒有明確要求”[10]，由此表明國家在進行系統(tǒng)變革，但其他相關的鼓勵、勸告工具等并未形成系統(tǒng)合力，導致“雙師型”教師隊伍建設政策執(zhí)行困難重重。

3.政策工具的應用重點和穩(wěn)定性發(fā)生變化，工具系統(tǒng)性程度不足。我國職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策年度發(fā)文數(shù)量波動性較大。具體表現(xiàn)為2000年前出臺的政策文本共計4 份，占樣本總數(shù)的8.33%；2000—2010年共出臺政策文件21 份，占樣本總數(shù)的43.75%；2011年至今出臺政策文件23 份，占樣本總數(shù)的47.92%。由此可知，國家對于職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策的出臺逐階段增加。單年度發(fā)文量最高的是2006年，共5 份。這是因為國務院于2005年頒布了《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，在此背景下，中央政府層面重視職業(yè)教育發(fā)展，并于次年陸續(xù)出臺了多項政策，通過文本閱讀可知，2006年的相關政策文本開頭都提到“為進一步落實《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》精神”。此外，《國家中長期教育改革規(guī)劃剛要（2010—2020年）》提出“以‘雙師型’教師為重點，加強職業(yè)院校教師隊伍建設”目標，此后的2011年和2012年共出臺7 份政策文本。然而，有些年份如2009 和2013 則沒有出臺文件。這表明政策出臺不夠平穩(wěn)，具有較強的波動性，影響職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設的協(xié)同效應。因為教育改革事業(yè)的持續(xù)推進需要平穩(wěn)的政策環(huán)境，較大的波動性會影響政策執(zhí)行效果，甚至影響執(zhí)行者對該項政策的正確認識。通過閱讀政策文本內容發(fā)現(xiàn)，在2010年教育部出臺《加快推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設》前的政策文本更關注“雙師型”教師建設中某一個方面的因素，如教學質量和教師管理等，對“雙師型”教師隊伍建設整體的關注不夠。從時間階段來看，我國職業(yè)教育“雙師型”教師發(fā)展的理念和目標其實均未發(fā)生明顯地變化，一直是希望培養(yǎng)更多具有理論水平和實踐經(jīng)驗的“雙師型”教師隊伍，但從政策工具使用偏好發(fā)現(xiàn)，政策工具選擇上缺乏系統(tǒng)性考量。

（二）政策建議

1.優(yōu)化政策工具組合，完善政策工具內部結構。首先，應該不斷降低權威工具的使用頻次。我國職業(yè)教育改革的實踐表明，過度使用命令性工具直接導致了職業(yè)教育辦學體制的僵化，辦學自主權得不到落實。在積極調整命令和禁止等次級政策工具使用頻次的基礎上，對于要求和監(jiān)管等政策工具，政府應該細化政策條款，量化政策要求，改善政策條款的模糊性表達，避免“不同地區(qū)、不同院校采用自己內部制定的‘雙師型’教師認定標準，出現(xiàn)對‘雙師型’教師界定內涵不清晰等問題”[11]，影響我國職業(yè)教育“雙師型”教師能力的鑒定與提升。其次，加強激勵、勸告和能力建設工具的使用。在政策執(zhí)行過程中，政府應“給予高職院校正向的符合高職教育規(guī)律的激勵，對高職院校的發(fā)展愿景和‘雙師型’教師隊伍建設給予正確的引導，促進高職院校形成科學的教師發(fā)展觀”[12]，充分發(fā)揮地方優(yōu)勢和學校特色。在能力建設方面，政府可通過加強基礎設施建設、加大資金投入和提供更多元的技術培訓等方式為職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設提供保障。最后，政府應該深化體制改革，轉變政府職能，通過系統(tǒng)變革做好宏觀把握，推進職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設政策的有效落實?！半p師型”教師隊伍建設要確保政策工具內容部結構合理，發(fā)揮政策工具多樣化和綜合化的系統(tǒng)協(xié)同，注重科學利用不同政策的不同特征，打好促進職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設的組合拳。

2.推進各類政策工具全方位應用，促使政策工具在建設要素中的均衡分布。政策供給過于集中“雙師型”教師隊伍建設政策中的某些要素，確實能在一定時期內集中資源獲得快速發(fā)展，但從長遠來看是不利于整個系統(tǒng)的發(fā)展。因此，要協(xié)同推進各類政策工具在職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設要素中的全方位應用，促進“雙師型”教師體系的長遠發(fā)展。例如，應大力增加“雙師型”職業(yè)教師待遇保障和教師管理等建設要素的政策供給，激發(fā)普通教師轉型成為“雙師型”教師的積極性，擴大“雙師型”教師的來源。在考核評價要素中，權威型工具使用過多，而其他四項工具使用極為不足。考核評價是事關“雙師型”職業(yè)教師的工資待遇與職稱晉升，也是促進教師專業(yè)成長的重要環(huán)節(jié)，因此，各地區(qū)和高校應結合當前政策供給的現(xiàn)狀和各地實際情況，重視對教師考核評價方式的創(chuàng)新，對“雙師型”教師進行全方位的科學評價，以促進師資隊伍建設。

3.加強宏觀整體規(guī)劃，增強“雙師型”政策體系中政策工具的系統(tǒng)性。職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍政策體系應當注重整體性規(guī)劃，使各項政策之間能夠有效銜接。雖然同一個政策體系中的不同政策會因具體目標的不同而出現(xiàn)不一樣的政策工具的選擇差異與使用偏好，但應保持在一定的比例，因為它們有著一個總體性目標。因此，要加強宏觀整體規(guī)劃，增強政策工具的系統(tǒng)性。一方面是時間上的延續(xù)性，“雙師型”教師隊伍建設應該持續(xù)且較為平穩(wěn)地出臺相應政策，為“雙師型”教師隊伍建設提供相對穩(wěn)定的政策環(huán)境。因為實踐者對政策所使用的政策工具持有一定的期待，并視其為一種承諾和心理契約，如果政策時而有，時而無會減弱其對政策的理解力，采取應付式執(zhí)行姿態(tài)。另一方面是政策供給的系統(tǒng)性，要將職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設視為一個系統(tǒng)，從宏觀上對各建設要素提供政策供給。譬如，在積極為“雙師型”教師隊伍準入標準進行政策供給的同時，也要加強其待遇保障的政策供給，注重政策工具使用的系統(tǒng)性問題，使其形成合力，協(xié)同推進職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設目標的整體落實。