摘要：住房公積金制度的建立與發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)了由住房改革初期解決住房建設(shè)資金來源問題到改善城鎮(zhèn)居民居住環(huán)境的迫切需求。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)、房產(chǎn)和金融市場(chǎng)不斷發(fā)展，住房公積金漸顯資金使用效率不高、保值增值能力不強(qiáng)等問題。在此背景下，住房公積金的制度改革顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：住房公積金;制度發(fā)展;現(xiàn)存問題

我國住房公積金制度是上世紀(jì)90年代初期中國住房制度由計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制演變過程中產(chǎn)生的住房金融制度創(chuàng)新。經(jīng)過28年的制度發(fā)展，住房公積金已成為全國城鎮(zhèn)單位和職工廣泛參與的一項(xiàng)重要的政策性住房保障金融制度。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國的住房公積金管理制度也逐漸暴露出一些缺陷和不足，直接影響到我國住房公積金行業(yè)的健康發(fā)展。因此，確定我國住房公積金制度的發(fā)展方向已迫在眉睫。

一、我國住房公積金制度的發(fā)展歷程

（一）福利分房（1991年之前）

1978年之前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制把住房拒之商品和市場(chǎng)之門外，住房只是作為一種福利分配給職工。1978年，鄧小平同志發(fā)表了關(guān)于住房的講話，兩年后在此發(fā)表了有關(guān)意見，提出了中國住房制度改革，具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)色彩。1980年6月，國家開始準(zhǔn)許私人建房、購房，準(zhǔn)許職工個(gè)人擁有自由產(chǎn)權(quán)的住宅，中國開始正式允許施行住房商品化政策。1991年，國家第一次提出了從改革公房低租金方面著手，將公房實(shí)物福利分配逐步轉(zhuǎn)化為貨幣化分配制度。

（二）住房貨幣化，公積金應(yīng)運(yùn)而生（1991年-1998年）

1991年，上海首次在國內(nèi)提出推行住房公積金制度、建立房委會(huì)的工作方案。到1993年底，有104個(gè)地級(jí)以上城市效仿上海建立了住房公積金制度，形成了住房建設(shè)新的籌資機(jī)制。

1994年國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政部和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》、明確住房公積金作為長期性的、用于住房的互助性儲(chǔ)蓄資金的特殊性質(zhì)。

1998?年底，我國停止實(shí)物分房，開始實(shí)行住房分配貨幣化。至此，住房公積金制度全面推行。

（三）公積金制度不斷完善發(fā)展（1999年以來）

1999年，國務(wù)院正式通過《住房公積金管理?xiàng)l例》（中華人民共和國國務(wù)院令262號(hào)發(fā)布施行），標(biāo)志著我國住房公積金制度進(jìn)入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時(shí)期。2002年，國務(wù)院又下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于修改住房公積金管理》（中華人民共和國國務(wù)院令350號(hào)發(fā)布施行），調(diào)整和完善住房公積金決策體系，強(qiáng)化住房公積金的歸集、加大個(gè)人貸款的發(fā)放力度，健全和完善了住房監(jiān)督體系。2005年，建設(shè)部、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大繳存主體，將進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和自由職業(yè)人員納入歸存范圍，并進(jìn)一步規(guī)范公積金歸集使用，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。2017年，住建部、國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布《住房公積金歸集業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》。2019年，住建部、國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布《住房公積金提取業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步規(guī)范公積金歸集和提取業(yè)務(wù)活動(dòng)，維護(hù)繳存人合法權(quán)益。

二、住房公積金制度運(yùn)行現(xiàn)狀

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視住房公積金制度改革，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門，不斷加強(qiáng)住房公積金法規(guī)和制度建設(shè)，住房公積金業(yè)務(wù)得以快速發(fā)展，運(yùn)行總體平穩(wěn)。

（一）持續(xù)推進(jìn)繳存擴(kuò)面，住房保障“資金池”規(guī)模逐年擴(kuò)大

2018年，住房公積金實(shí)繳單位291.59萬個(gè)，實(shí)繳職工14436.41萬人，新開戶單位46.07萬個(gè)，新開戶職工1990.38萬人。在具有可比性的社會(huì)保險(xiǎn)中，除醫(yī)療和養(yǎng)老以外，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋19643萬人，生育保險(xiǎn)20400萬人，而它們的強(qiáng)制性要大于住房公積金。

2018年，住房公積金繳存額21054.65億元，繳存總額145899.77億元。根據(jù)2014-2018年《全國住房公積金年度報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，近五年繳存額基本保持年均12%以上的增長幅度，資金池規(guī)模逐年擴(kuò)大，能夠?yàn)樽》勘Ｕ咸峁┏渥愕馁Y金來源。

（二）多渠道保障住有所居，“資金池”受益面不斷擴(kuò)大

2018年，住房公積金住房消費(fèi)類提取和發(fā)放個(gè)人住房貸款共21936.86億元，其累計(jì)總額131893.16億元;城市公共租賃住房（廉租住房）建設(shè)補(bǔ)充資金提取502.69億元，其累計(jì)提取3365.48億元。一是支持住房貸款。2018年，發(fā)放金額10218.53億元，累計(jì)發(fā)放85821.32億元。二是支持住房消費(fèi)類提取。2018年，住房消費(fèi)類提取11718.33億元，其累計(jì)提取46071.84億元。其中，住房租賃提取金額730.40億元，比上年增長64.22%，在各類住房消費(fèi)提取中增速最快。三是支持保障性住房建設(shè)。2018年，提取城市公共租賃住房（廉租住房）建設(shè)補(bǔ)充資金占當(dāng)年分配增值收益的58.87%，累計(jì)為373個(gè)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目提供貸款872.15億元，支持建設(shè)保障性住房7127.28萬平方米，可以解決約120萬戶家庭住房問題。

（三）持續(xù)提升購房資金支持力度，住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)逐年降低

2018年，發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款252.58萬筆，發(fā)放金額10218.53億元，每筆房貸平均高達(dá)40萬元，比上年增加8%，在三線城市交首付后就基本上解決了職工購房問題。此外，公積金貸款利率低，五年期以上3.25%，比商業(yè)性個(gè)人住房貸款基準(zhǔn)利率低1.65～2個(gè)百分點(diǎn)，僅2018年發(fā)放的貸款，就節(jié)約職工利息2019.98億元，按平均10年貸款期算，每筆貸款節(jié)約利息支出8萬元。

綜上可見，住房公積金制度在引導(dǎo)住房消費(fèi)、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的促進(jìn)作用。

三、住房公積金制度發(fā)展現(xiàn)存問題

住房公積金不斷地發(fā)展，每個(gè)階段存在的問題也在不斷地變化。就現(xiàn)階段而言，住房公積金制度發(fā)展主要存在兩個(gè)問題。

（一）屬地化管理，無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置

目前，中央、省住房公積金沒有實(shí)行統(tǒng)一的垂直管理，僅僅市縣兩級(jí)實(shí)行了統(tǒng)一垂直管理，各設(shè)區(qū)城市自成體系，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理。首先，因差異化管理，各地執(zhí)行政策不統(tǒng)一。雖然重大方針政策都由中央和省級(jí)統(tǒng)一制定，但各中心自行制定實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致各地的執(zhí)行政策、辦理流程、受理材料不一致，而且省內(nèi)市與市之間、省外市與市之間未實(shí)現(xiàn)信息共享，導(dǎo)致因政策不一致引發(fā)群體性行為，增加系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異化，導(dǎo)致資金供需不平衡。以2018年全國數(shù)據(jù)為例，提取率最高的安徽81.36%，最低的為山西53.71%;個(gè)貸率最高為天津99.51%，最低為新疆兵團(tuán)37.85%，資金供需不平衡，西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金大量沉淀，而東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則資金緊張流動(dòng)困難，因目前的管理格局，資金不能統(tǒng)一集中調(diào)配，無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這成為制約公積金事業(yè)發(fā)展的最重要的機(jī)制性障礙。

（二）投資收益率太低，難以實(shí)現(xiàn)保值增值

由于《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)住房公積金的使用用途有著明確規(guī)定，不得用于購買國債以外的任何投資，因此資金的保值增值渠道不足。?從住房公積金資金投向上來看，主要是個(gè)人住房貸款、銀行存款和國債;而個(gè)人貸款是主要投資渠道，國債投資占存款繳存余額的比例太小。住房公積金在委托銀行專戶中的沉淀資金，按照超額準(zhǔn)備金利率計(jì)息，但該利率沒有將通貨膨脹等因素考慮在內(nèi)，名義上增長的超額準(zhǔn)備金率，在剔除通貨膨脹影響后的實(shí)際利率可能反而負(fù)增長。而繳存職工記賬利率更低，越不保值增值，對(duì)于住房購買力不足的職工參繳積極性越不高。

四、解決制度發(fā)展現(xiàn)存問題的有關(guān)對(duì)策

近年來，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國民收入不斷提高，公積金制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配日漸顯現(xiàn)，確有必要進(jìn)行制度改革以滿足市場(chǎng)與民眾的需求。

（一）持續(xù)擴(kuò)大制度覆蓋群體，充分發(fā)揮公積金住房保障職能

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。因此，解決繳存職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的基本住房需求問題，才是其存在的必要和發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國住房制度改革正在進(jìn)行中，要以實(shí)現(xiàn)提高城鎮(zhèn)居民住房水平為目標(biāo)，才能充分實(shí)現(xiàn)公積金制度的住房保障功能，才能助推我國城鎮(zhèn)化改革發(fā)展進(jìn)程。

（二）打破區(qū)域割裂的屬地化管理，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的互融互通

全面貫徹統(tǒng)一的歸集、提取、貸款業(yè)務(wù)管理規(guī)定和操作流程，建立統(tǒng)一的網(wǎng)上營業(yè)大廳、App等服務(wù)內(nèi)容，提升整體服務(wù)品質(zhì);構(gòu)建統(tǒng)一的內(nèi)部管理體系，制定統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)考核與責(zé)任追究制度，嚴(yán)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)繳存者的合法權(quán)益。實(shí)行資金統(tǒng)籌調(diào)配制度，可以將閑散資金調(diào)劑至資金緊張的中心使用，有效緩解資金壓力，提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的最優(yōu)配置。

（三）強(qiáng)化結(jié)余資金收益最大化，增強(qiáng)公積金“資金池”保值增值能力

隨著住房公積金業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，結(jié)余資金快速增長，2018年末住房公積金結(jié)余資金8023.28億元，比上年增長24.01%，年均增長近千億元。然而，2018年住房公積金增值收益854.25億元，增值收益率1.56%，根本跑不贏通貨膨脹率。因此，真正做到“取之于民、用之于民”，應(yīng)將公積金資金運(yùn)作的管理目標(biāo)定位于“增值收益最大化”。首先，對(duì)資金實(shí)行集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度核算，有利于資金的科學(xué)化、精細(xì)化管理。其次，結(jié)余資金存放銀行，在保持充足的資金流動(dòng)性的前提下，科學(xué)配置存款結(jié)構(gòu)，盤活存量資金，實(shí)現(xiàn)存款收益最大化目標(biāo)。最后，探索嘗試進(jìn)入金融市場(chǎng)，選擇相對(duì)安全、收益較好的抵押貸款業(yè)務(wù)，提升結(jié)余資金的投資收益。

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作者簡介

夏文琪（1982.04-），女，滿族，遼寧撫順人，管理學(xué)碩士，鐵嶺市財(cái)政金融審計(jì)服務(wù)中心副科長，研究方向：人力資源管理。