范俊榮，李方兵

(東北林業(yè)大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040)

目前，新型冠狀病毒仍在全球蔓延，在我國抗疫過程中，習近平總書記強調(diào)針對此次疫情暴露出的問題，一定要把眼光放長遠，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓，始終堅信國泰民安的根本在于國家安全，把生物安全納入國家安全體系當中刻不容緩[1]。隨著世界經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，外來生物入侵對生物多樣性、自然生態(tài)系統(tǒng)安全以及國家生物安全構(gòu)成了巨大的威脅。如何進一步加強外來生物入侵防控工作對生物安全的保障提出了更高的要求。我國2021年年初頒布的《進一步加強外來物種入侵防控工作方案》中明確指出，盡管我國在生物入侵防控工作中取得一定成果，但治理難、機制不健全等問題一直未得到解決[2]，在防控生物入侵工作中還有很多亟待完善的環(huán)節(jié)，而明晰生物安全以及生物入侵的基本含義更是解決所有問題的關(guān)鍵所在。

一、生物安全與外來生物入侵的概念厘定

1.生物安全的定義

廣義的生物安全，即國家有效預防生物威脅，使生物科技、人類健康和生態(tài)系統(tǒng)處于相對無危險且穩(wěn)定的狀態(tài)，生物領(lǐng)域具有維護國家安全和可持續(xù)發(fā)展的能力。狹義的生物安全是指生物入侵、有害細菌以及基因、生化武器等生物技術(shù)對人類健康、生物生存和生態(tài)系統(tǒng)的順暢運行構(gòu)成威脅和侵犯的一種狀態(tài)。本文所探討的外來生物入侵就是威脅生態(tài)安全的重要因素之一。

2.外來生物入侵的概念

外來生物入侵，是指從其他地區(qū)通過人類有意或無意的引入，在當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我繁殖生存的能力，因其肆虐生長導致當?shù)鼐坝^或者生態(tài)系統(tǒng)遭受明顯的威脅與迫害等現(xiàn)象[3]。歸納起來，外來生物入侵主要具有四個方面的特征：侵入行為潛伏期長；破壞結(jié)果較為惡劣；侵入方式多樣；不易被人類所察覺。結(jié)合上述入侵特征，外來生物早已打破我國現(xiàn)存的生物現(xiàn)狀，造成了不同等級的侵害。更為嚴重的是，外來生物入侵極易威脅到人類的身體健康，對人體健康系統(tǒng)造成破壞，由此帶來一系列未知的醫(yī)學難題。因此，外來生物入侵這一問題無論從國家安全這一宏觀層面來講，還是從人類身體健康方面而言都是不容小覷的。

二、我國外來生物入侵防控的法律規(guī)制現(xiàn)狀及存在問題

1.現(xiàn)有法律規(guī)定

我國涉及防控外來生物入侵的法律主要有《刑法》《生物安全法》，總體預防改善環(huán)境的《環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)法》，2021年最新修訂的《動物防疫法》，以保護有重要生態(tài)、科學、社會價值野生動物為主的《野生動物保護法》以及《進出境動植物檢疫法》等[4]。這些法律只是作為國務(wù)院有關(guān)部門對于環(huán)境問題實施監(jiān)管、防控的依據(jù)，并非是專門為了預防外來生物入侵而產(chǎn)生的。

在行政法規(guī)層面，主要有1996年國務(wù)院發(fā)布的《進出境動植物檢疫法實施條例》，專注治理植物病蟲害的《植物檢疫條例實施細則》和2016年進行第二次修訂的《陸生野生動物保護條例》等。這些行政法規(guī)主要是從檢驗檢疫制度入手從而對外來生物入侵起到防控作用。

涉及生物入侵防控的重要規(guī)章及規(guī)范性文件主要包括為履行國際公約而施行的《濕地保護管理規(guī)定》和2017年國家林業(yè)局印發(fā)的《國家濕地公園管理辦法》等[5]。依托于上述內(nèi)容，我國目前形成了一些有關(guān)外來生物入侵防控的法律制度，這些制度主要是名錄制度、風險評估制度、檢驗檢疫制度、早期預警及事后應對制度、外來生物入侵引入放歸制度以及公眾參與制度等。

2.目前我國外來生物入侵防控面臨的困境

2021年，頒布實施的《生物安全法》為我國外來生物入侵防控工作提供了良好的法律基礎(chǔ)，盡管我國相關(guān)立法還在逐步完善過程中，但同時也出現(xiàn)了諸多問題，主要體現(xiàn)在現(xiàn)有相關(guān)立法與我國外來生物入侵面臨的緊迫形勢不相稱，缺乏專門的法律制度保障、管理體制模式相對落后、檢驗檢疫制度有待完善、生物安全與有意引種之間的矛盾加劇以及科技創(chuàng)新及人才培養(yǎng)機制不健全等。

(1)缺乏針對性較強的法律制度保障

截至目前，我國先后出臺了數(shù)十部相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件。大多數(shù)都是為動植物保護作準備，其最終目的還是以預防病蟲害為主，并沒有從生物安全這一角度對外來生物入侵問題進行專門的控制和管理。生物入侵歸根結(jié)底是人類為了自身的利益有意或無意的引入，僅僅關(guān)注經(jīng)濟效益和維護人類健康，對整體生態(tài)利益和生態(tài)安全重視不夠。同時，在實踐中對外來生物入侵的預防和控制大多是由農(nóng)林牧漁等部門按照本部門的法律而實施。

我國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的最新生態(tài)環(huán)境狀況公報中，我國外來生物入侵數(shù)量較去年持續(xù)升高，其中有71種外來生物再次被列入《中國外來入侵物種名單》。目前，我國對于此類現(xiàn)象的解決方式仍然停留在加強海關(guān)把控，做到嚴格登記等層面，多年來沒有一定的實質(zhì)性進展。為此，有必要在《生物安全法》施行的背景下，對于外來生物入侵的防控立法工作給予足夠的重視。

(2)管理體制模式相對落后

在各國外來生物入侵防控的管理過程中，對于外來生物入侵的管理模式設(shè)置也是一個非常重要的問題。從理論上，我們將管理模式分為三大類，分別是單一部門綜合管理模式，多部門分散式管理模式和協(xié)調(diào)式管理模式[6]。目前，我國屬于多部門分散式管理模式，也是絕大多數(shù)國家的選擇。該模式主要是指外來生物入侵的管理職權(quán)由不同的部門去承擔，且不存在確保各部門協(xié)調(diào)運行的統(tǒng)籌機構(gòu)。

初期，外來生物入侵導致不同行業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟遭受到嚴重的破壞，各部門為了防止其領(lǐng)域繼續(xù)受到威脅，開啟了自我防御狀態(tài)，多部門分散式管理模式應運而生。但是，這一模式存在一定的弊端，攜帶外來生物的貿(mào)易者只需要跟一個部門打交道，很容易脅迫部門職員為其放行未檢疫的生物，大大降低了檢疫制度的防控作用。其次，各部門之間沒有良好的溝通，生物安全工作很難以生態(tài)系統(tǒng)為防控單位繼續(xù)進行。綜上所述，該模式對于解決外來生物入侵這一問題是低效而不科學的。

(3)檢驗檢疫制度有待完善

毋庸置疑，我國現(xiàn)行的檢驗檢疫制度對于維護對外貿(mào)易的合法權(quán)益、保障國際經(jīng)濟秩序的健康發(fā)展、保護進出口產(chǎn)品安全以及人類生命健康都起到了至關(guān)重要的作用。1999年，國家檢疫局的成立也標志著我國的檢疫工作邁向新的臺階。

2019年黑龍江省林業(yè)和草原局齊齊哈爾市森防站在其官網(wǎng)上發(fā)布了嚴格防范外來有害生物相關(guān)通知，要求按照黑龍江省森林病蟲害防治檢疫站的統(tǒng)一規(guī)定，對各縣(市)、區(qū)，對轄區(qū)內(nèi)的木材加工廠，特別是木質(zhì)包裝箱和木材集散地加強檢疫檢查。此次檢查檢疫工作主要針對兩方面進行，其一，重點加強木質(zhì)產(chǎn)品的復檢工作，比如木托盤、木制品等，尤其是建筑施工地所采用的松木包裝箱。其二，每年秋季都要對松材線蟲進行徹底全面的檢查，做好疫情防控監(jiān)管工作，及時上報更新檢查結(jié)果。

隨著生物安全問題日趨復雜，盡管我國已經(jīng)建立多地區(qū)監(jiān)測試點，但也存在監(jiān)測設(shè)備簡陋、監(jiān)測地點布局不合理等現(xiàn)象，極大地影響了外來生物入侵防控的及時性、準確性。

(4)生物安全與有意引種之間的矛盾加劇

我們不得不承認有意引種并非沒有益處，從積極方面來看，外來生物進入一個新的地區(qū)，改變了這一地區(qū)的物種組成。因此，在不破壞原有生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，有意引進外來生物能夠使生態(tài)系統(tǒng)增加相應的食物鏈、增加物種多樣性。其次，有意引種可以保護瀕危物種。將部分生物轉(zhuǎn)移到更適合生存的地方，可以使其繁衍更加迅速。同時，有意引種具有巨大的經(jīng)濟效益，例如，我國明朝時期引入的玉米、洋薯等，不僅使中國人民解決了溫飽問題，還間接促進經(jīng)濟發(fā)展。

目前，我國生物安全問題形勢比較嚴峻，有意引種即便有其自身的特色，但是，外來生物后續(xù)的不確定性和破壞的嚴重性讓人類無法作出過多的嘗試，如何解決生物安全和有意引種之間的平衡是解決這一問題的關(guān)鍵。

(5)科技創(chuàng)新及人才培養(yǎng)機制不健全

新科技為人類造福的同時，也對國家治理生物安全問題帶來了新的挑戰(zhàn)。外來生物以層出不窮的方式、甚至利用“科技力量”侵入我們身邊，我國依然采取最傳統(tǒng)的檢驗檢疫制度遠遠不夠。目前，我國預防外來生物入侵還處于相對被動的局面，相關(guān)的科研人員主要集中在病原體研究、基因編輯合成等領(lǐng)域。硬科技時代的來臨，讓我國在技術(shù)人才以及創(chuàng)新性上與國際水平存在一定的差距。不難看出，生物入侵領(lǐng)域的科技創(chuàng)新以及人才的挖掘培養(yǎng)是解決外來生物入侵問題不可或缺的手段。

三、國際公約有關(guān)外來生物入侵的相關(guān)規(guī)定

世界各國處在不同的發(fā)展階段，在生物入侵防控的某些問題上存在差異或者分歧在所難免，關(guān)鍵是要秉持伙伴精神。20世紀初期，部分國家秉持著共贏的理念，決定通過國際協(xié)作的方式對外來生物入侵行為進行預防和管理。國際社會對于生物入侵一事愈發(fā)關(guān)注，最終通過不懈的努力，制定了國際公約。這些公約對日后各國防控外來生物入侵的立法工作起到了引領(lǐng)與推動作用。其中，《生物多樣性公約》《塔卡赫納生物安全議定書》《國際植物保護公約》都具有一定的時代意義。

1.《生物多樣性公約》(CBD)

隨著外來生物入侵現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，各國開始通過國際合作的方式尋求解決之道。1992年6月，在內(nèi)羅畢會議上聯(lián)合國規(guī)劃署主持通過了《生物多樣性公約》。它是一項專門保護生物多樣性，防控生物入侵等問題的國際性公約，其目標十分廣泛，主要是處理人與自然之間的關(guān)系，以及解決人類未來生存發(fā)展的大問題。此公約于1993年12月29日生效，共有196個締約方，而我國也是最早一批的簽署國。2021年10月，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(COP15)將在我國云南省昆明市舉行，此次大會的主題是“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”。近幾年，我國在預防新型冠狀病毒的工作中取得了驕人的成果。通過此事，公眾清醒地認識到，重視生物多樣性的保護，尊崇人與自然的和諧共生，牢記“呵護自然，人人有責”等理念。同時，此次大會將制定“未來十年保護生物多樣性的解決框架”。生物多樣性的喪失是全球共同面臨的挑戰(zhàn)，而外來生物入侵恰恰是這一問題的致命誘因。因此，我國要想進一步有效解決生物入侵問題，必須要以《生物多樣性公約》為準繩，制定符合我國實際需求的外來生物入侵防控立法。

2.《塔卡赫納生物安全議定書》

如果我們將《生物多樣性公約》比作某一產(chǎn)品的說明書，《塔卡赫納生物安全議定書》則是具體的實施細則。隨著生物技術(shù)的不斷提高，后續(xù)伴隨的安全問題也得到了各國的廣泛關(guān)注。特別是對發(fā)展中國家而言，在處理環(huán)境安全問題上明顯精力不足、能力不夠，常常感到措手不及。各國都希望通過一些國際議定書得到相應的支持和幫助。2003年9月11日，在發(fā)展中國家的大力推動下，《塔卡赫納生物安全議定書》生效實施。該議定書是由《生物多樣性公約》與生物技術(shù)安全相關(guān)條款交叉制定的一項法律文件，其隸屬于《生物多樣性公約》。本議定書的目標是確保在使用生物技術(shù)的情況下，保障生物多樣性穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展和人類生命健康[3]。該條約正文中明確規(guī)定了風險評估、風險管理、公眾意識和參與制度等相關(guān)細則，對進一步細化我國外來生物入侵防控制度具有指導意義。

3.《國際植物保護公約》

1999年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織在羅馬完成了旨在保護治理全球植物物種，防止植物衍生品有害傳播的《國際植物保護公約》。與此同時，秘書處在該公約項下又主持制定了《植物檢疫措施國際標準》(ISPMS)，認識到在植物檢疫的過程中，各國政府應該在公平、透明、統(tǒng)一的標準下實施，同時也為各國在評估鑒定植物病蟲害及相關(guān)風險時作參考和依據(jù)。此外，《國際植物保護公約》還吸納了《聯(lián)合國糧農(nóng)組織進口和釋放外來生物控制劑行為規(guī)范》，該規(guī)范詳細記錄了政府機構(gòu)和生物控制劑出口商和進口商各自的責任。1997年，經(jīng)國務(wù)院批準，我國糧農(nóng)組織駐聯(lián)合國代表提交了加入書，成為第141個締約國。該公約主要是為了防止植物有害生物的擴散和傳播，其內(nèi)容與外來生物入侵防控具有密切的關(guān)聯(lián)性。

四、我國外來生物入侵防控的法律對策選擇

1.加快進行相關(guān)立法

關(guān)于防控外來生物入侵這一問題，我國與部分發(fā)達國家之間存在一定的差距，根本在于沒有專門的法律依據(jù)作支撐。目前，我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)主要體現(xiàn)在農(nóng)林牧漁等方面，沒有一定的體系和針對性。為此，我們可以根據(jù)《生物安全法》的規(guī)定，積極制定生物入侵防控法。當前國際上主要流行三種立法模式，分別是綜合性專門立法、核心性專門立法和特定領(lǐng)域?qū)ｉT立法模式[4]。綜合考慮我國國情，建議選擇核心性專門立法模式。它主要是將各法律中涉及生物入侵問題歸納制定成一部專門的核心法律，以此來協(xié)調(diào)彌補空白?？傮w上，我國對于外來生物的管理水平與目前的入侵現(xiàn)狀并不匹配。在當前嚴峻的生物安全背景下，加快立法步伐，制定生物入侵防控的專門法律法規(guī)才是解決生物安全問題的重中之重。

2.優(yōu)化當前管理模式

前文所述，理論上存在三種防控外來生物入侵的管理模式，我國采取第二種多部門分散式管理模式，但該模式存在很大的弊端。我們可以根據(jù)當前實際情況，適當效仿美國和新西蘭等國家選擇第三種管理模式，所謂的協(xié)調(diào)式管理模式。多部門分工合作盡管可以提高效率，針對特定領(lǐng)域給予針對措施，但是容易出現(xiàn)推諉等現(xiàn)象。為此，我們可以設(shè)立一個總機構(gòu)負責協(xié)調(diào)指導各部門之間的工作。例如，美國在實際管理外來生物入侵的工作中至少需要涉及20多個部門，為了協(xié)調(diào)他們之間的關(guān)系，1990年美國成立了特別工作組，隨后在1996年又制定了更為細致的計劃，充分體現(xiàn)了協(xié)調(diào)這一特點。

通過比較分析，協(xié)調(diào)式管理模式更利于解決外來生物入侵所帶來的復雜問題，同時該模式符合國情，在原有模式的基礎(chǔ)上改動不大，更利于長久發(fā)展。

3.完善檢驗檢疫制度

嚴格的檢驗檢疫制度可以最大限度地防止外來生物入侵，新西蘭作為一個以農(nóng)業(yè)、林業(yè)和畜牧業(yè)為主的國家，任何的病蟲害以及未知生物都可能對他們的經(jīng)濟造成巨大的影響。因此，在該制度的研究和應用方面，新西蘭一直都處于世界領(lǐng)先地位。新西蘭的法律明確禁止所有的外來生物，包括活體動物和相關(guān)的皮肉毛骨等部位，養(yǎng)殖品、魚肉蛋殼等生物制品以及植物果蔬、種子堅果木頭等其他作物。新西蘭的這項制度不僅針對新西蘭人民，還包括每一位想要入境的游客，都必須要嚴格遵守。

與此同時，新西蘭將檢疫犬作為新的檢查方式，它們嗅覺十分靈敏，可以彌補X光檢查和人工檢查的不足，建立人-機-犬三結(jié)合的新型檢查模式，可以有效地降低漏檢率。目前，我國是繼新西蘭、美國等之后為數(shù)不多應用檢疫犬的國家，填補檢疫犬在我國檢驗檢疫領(lǐng)域的空白。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對這些問題的規(guī)定局限于植物傳染病、危險性病蟲草以及其他有害生物等狹窄范圍。一旦發(fā)現(xiàn)新型未知生物只能采取短暫的隔離措施。針對上述情況，我們應抓緊完善檢驗檢疫制度，在海關(guān)和口岸等地方加強人員協(xié)作，增加檢疫人員力量。

4.協(xié)調(diào)解決生物安全與有意引種之間的矛盾

無論是有意引種還是無意引種，外來生物入侵絕大多數(shù)是人為因素導致，人類為了自身的需要而為之，缺少了對生態(tài)安全最基本的考量。但是，一味地拒絕引入外來生物也是不科學的。如何尋求二者之間的平衡，可以參考綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(IEM)方法，此方法主要針對自然資源與環(huán)境的綜合治理，即對生態(tài)系統(tǒng)、社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各個組成部分進行集中管理，綜合考慮各方的實際需求，科學運用交差學科的儲備知識和經(jīng)驗，結(jié)合市場、社會、經(jīng)濟相關(guān)領(lǐng)域，協(xié)調(diào)解決生物安全、資源保護利用等問題，進一步實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境三位一體的多元發(fā)展模式。

貿(mào)然地追求個人利益只會帶來更加負面的效果，科學的理念定位、功利主義思想的矯正、健全的制度措施以及正確運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法對于外來生物入侵防控工作將起到重要的引導作用。

5.健全科技創(chuàng)新及人才培養(yǎng)機制

2018年9月，外來生物入侵論壇在我國陜西省西安市召開，中國農(nóng)科院研究員萬方浩率先提出要結(jié)合生物科技創(chuàng)新研發(fā)出解決我國生物入侵的“4E+行動”方案，即智能預警、遠程監(jiān)測、早期根除等相關(guān)計劃。同時科研人員還要具有前瞻性，抓緊研發(fā)出防控外來生物入侵的智能化應急裝置，構(gòu)建智慧平臺。為了進一步縮短與國際之間的差距，我國還應盡早在基礎(chǔ)教育方面入手，提早挖掘、發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)一批專注于外來生物入侵防控方向的人才，不斷完善英才機制，政府加大扶持力度和政策傾斜，讓我國成為生物入侵領(lǐng)域人才培養(yǎng)的新?lián)u籃。