賴海勝

（廣州市增城區(qū)道路養(yǎng)護(hù)中心，廣東 廣州 511300）

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的意義

（一）通過(guò)實(shí)施預(yù)算管理改革措施可以提升現(xiàn)代化政府的管治能力

提升現(xiàn)代化政府管治能力就是要不斷適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展，增強(qiáng)政府部門(mén)依法治國(guó)理政的本領(lǐng)，把制度優(yōu)勢(shì)提升為管理國(guó)家的能力與水平。通過(guò)實(shí)施預(yù)算管理改革措施，可以使行政事業(yè)單位注重成本效益、講求質(zhì)量、改善民生，主動(dòng)公開(kāi)績(jī)效目標(biāo)，引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾參與預(yù)算，增加預(yù)算透明度，將績(jī)效理念融入預(yù)算，明確主體責(zé)任，增加可問(wèn)責(zé)性，提高行政事業(yè)單位依法依規(guī)辦事的能力和意識(shí)，提升政府服務(wù)水平、執(zhí)行力和公信力及決策水平，進(jìn)而提升現(xiàn)代化政府管治能力。

（二）深化分配資源改革，減少或杜絕低效無(wú)效項(xiàng)目

通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)施對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)控追蹤及績(jī)效評(píng)價(jià)，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位合理使用財(cái)政資金，不斷提升效益效能。深化分配資源改革，避免財(cái)政支出率不高，財(cái)政資金效果不佳的項(xiàng)目，減少或杜絕低效無(wú)效項(xiàng)目，激發(fā)資源主體活力，為高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。

（三）可以節(jié)約成本，提升效率

將成本測(cè)算與成本效益分析等融入預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化成本和效益等績(jī)效指標(biāo)，可以充分發(fā)揮出預(yù)算績(jī)效管理節(jié)約成本、提升效率、提高質(zhì)量的作用。在儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)時(shí)，通過(guò)項(xiàng)目可行性研究、將成本與效益相對(duì)比，可以確?？?jī)效目標(biāo)的順利推進(jìn)，提高項(xiàng)目技術(shù)路線的合理性和預(yù)算編制的科學(xué)性。通過(guò)開(kāi)展監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制，提高了項(xiàng)目成熟度和預(yù)期績(jī)效的可實(shí)現(xiàn)性，能有效提高行政事業(yè)單位資金的使用效率。

（四）提升公共產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)以滿足公眾對(duì)財(cái)政資金使用的預(yù)期

公共產(chǎn)品、公共服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到社會(huì)公眾的切身利益，勢(shì)必會(huì)引起社會(huì)公眾及第三方機(jī)構(gòu)的關(guān)注及監(jiān)督。通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理，可以推動(dòng)社會(huì)公眾及第三方機(jī)構(gòu)參與行政事業(yè)單位建設(shè)，也能促使行政事業(yè)單位切實(shí)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，以人為本，進(jìn)而帶動(dòng)公共產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)的提升，以滿足公眾對(duì)財(cái)政資金使用的預(yù)期。

二、目前行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效管理與考核流于形式，未產(chǎn)生實(shí)際效果

部分行政事業(yè)單位未樹(shù)立也不重視績(jī)效管理理念，績(jī)效管理深度不夠，績(jī)效激勵(lì)機(jī)制流于形式，無(wú)法提升財(cái)政資源使用效益和優(yōu)化資源分配。財(cái)政資金使用效用低，浪費(fèi)嚴(yán)重，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、考核機(jī)制仍未真正建立。

（二）績(jī)效指標(biāo)的選取及設(shè)置方法、目的隨意，缺少有效監(jiān)控

部分行政事業(yè)單位重支出輕管理輕績(jī)效，沒(méi)有樹(shù)立“先有預(yù)算、后有支出”的預(yù)算管理理念。原因在于：第一，相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，單位領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有實(shí)際調(diào)研、沒(méi)有召開(kāi)專題會(huì)議進(jìn)行研究，績(jī)效指標(biāo)沒(méi)有制度化、規(guī)范化，導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)的選取、設(shè)置方法、設(shè)置目的隨意，有些項(xiàng)目不符合單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、戰(zhàn)略目標(biāo)與規(guī)劃。第二，預(yù)算編制沿用以前模式，分離了項(xiàng)目預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施方案論證不足，對(duì)項(xiàng)目本身所產(chǎn)生的效益、社會(huì)影響考慮不充分，支出計(jì)劃與財(cái)政資金支付不匹配，無(wú)法達(dá)到社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期。

（三）預(yù)算編制過(guò)程不完善，依據(jù)欠缺，參與部門(mén)較少

預(yù)算管理就是預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)并進(jìn)行評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全過(guò)程，所以預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)的制定環(huán)節(jié)非常重要。行政事業(yè)單位應(yīng)該結(jié)合單位職能使命及本地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)，相關(guān)部門(mén)人員、特別是主辦部門(mén)人員積極參與，以確保項(xiàng)目編制及其績(jī)效目標(biāo)的可行性、嚴(yán)謹(jǐn)性、權(quán)威性及實(shí)效性。目前，一些單位還沒(méi)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行建章立制，籠統(tǒng)套用財(cái)政局文件，忽視自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，導(dǎo)致預(yù)算管理工作水平低下。預(yù)算績(jī)效管理主要以財(cái)務(wù)部門(mén)為主體，項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)很少參與或部分參與績(jī)效管理，造成預(yù)算編制過(guò)程不完善、依據(jù)有欠缺、參與部門(mén)不全，業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)度、重視度不夠，財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目的理解、認(rèn)識(shí)始終有偏差，對(duì)執(zhí)行監(jiān)控不力，在項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)備、績(jī)效目標(biāo)的制定和評(píng)價(jià)等過(guò)程中較為被動(dòng)，項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)忽略了社會(huì)效益、公眾社會(huì)預(yù)期，忽略了分配公共資源的合理性，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果失真，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的預(yù)期目標(biāo)，無(wú)法發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)在作用。

（四）績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制不健全

目前，行政事業(yè)單位未真正建立系統(tǒng)的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，未設(shè)立正確的績(jī)效目標(biāo)。對(duì)項(xiàng)目是否按照進(jìn)度支出、項(xiàng)目的可持續(xù)性、是否建立項(xiàng)目評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)機(jī)制、資金使用的社會(huì)效益及群眾的滿意度等都缺乏有效的監(jiān)督與制度約束，個(gè)別單位雖然采取了部分監(jiān)控措施，但其對(duì)于整個(gè)預(yù)算全過(guò)程的檢查頻率和深度與行政事業(yè)單位預(yù)算管理的要求不相適應(yīng)，缺乏系統(tǒng)的、持續(xù)的監(jiān)控監(jiān)督管理機(jī)制，宣傳力量不高，無(wú)法調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，未建立制衡機(jī)制，造成監(jiān)管效果大大低于預(yù)期。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全

績(jī)效評(píng)價(jià)體系一般設(shè)置三級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)設(shè)置兩個(gè)，分別為產(chǎn)出及效益指標(biāo)；產(chǎn)出指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)設(shè)置包含數(shù)量、成本、時(shí)效及質(zhì)量指標(biāo)，效益指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)設(shè)置包括社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)影響及滿意度；三級(jí)指標(biāo)可由單位自行設(shè)置。預(yù)算項(xiàng)目分為一級(jí)項(xiàng)目和二級(jí)項(xiàng)目，目前對(duì)一級(jí)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)置數(shù)量要求較高，對(duì)二級(jí)項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)極低，有的二級(jí)項(xiàng)目甚至不設(shè)績(jī)效指標(biāo)。行政事業(yè)單位對(duì)自行設(shè)置的指標(biāo)審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)，指標(biāo)設(shè)置數(shù)量較少，造成指標(biāo)評(píng)價(jià)不能真正反映項(xiàng)目執(zhí)行情況與產(chǎn)生的效益情況，定性指標(biāo)難以量化、評(píng)價(jià)指標(biāo)難以考核，評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)，無(wú)法形成有指導(dǎo)意義的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果縱向、橫向可比性不強(qiáng)，無(wú)法充分發(fā)揮預(yù)算管理提升公共產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)水平以滿足公眾對(duì)財(cái)政資金使用預(yù)期的指導(dǎo)意義。

（六）項(xiàng)目資金調(diào)整頻繁，預(yù)算編制缺乏宏觀指導(dǎo)

績(jī)效計(jì)劃應(yīng)與戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，明確要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)和責(zé)任人，結(jié)合項(xiàng)目事前評(píng)估、產(chǎn)出效率，將預(yù)算配置到重大政策及重點(diǎn)項(xiàng)目上。但實(shí)際上，受地方財(cái)政資金所限，往往會(huì)出現(xiàn)要將某項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)調(diào)整到其他項(xiàng)目的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目中途調(diào)整或暫停。預(yù)算單位對(duì)實(shí)際情況調(diào)研不足，把控能力欠缺，與發(fā)改、國(guó)規(guī)、環(huán)保、財(cái)政、審計(jì)等職能部門(mén)溝通協(xié)調(diào)不足，等待審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，預(yù)算管理粗放，缺乏剛性，造成項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)受到影響。部分項(xiàng)目由于未進(jìn)行前期規(guī)劃就申請(qǐng)上級(jí)資金補(bǔ)助，導(dǎo)致不符合支出進(jìn)度，更無(wú)法完成績(jī)效目標(biāo)。部分項(xiàng)目因?yàn)榛I劃能力不足，項(xiàng)目工程施工期設(shè)計(jì)過(guò)短，導(dǎo)致工程任務(wù)無(wú)法完工。

（七）沒(méi)有真正形成激勵(lì)機(jī)制

完善激勵(lì)機(jī)制的具體措施包括明確責(zé)任約束機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制。國(guó)家雖已明確各級(jí)政府、部門(mén)及單位是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，要求項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)施績(jī)效終身責(zé)任追究制，以達(dá)到獎(jiǎng)罰分明的目的，但在實(shí)踐中，這些機(jī)制未能真正落地。少部分地區(qū)雖制定了預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)及激勵(lì)試點(diǎn)制度，但未能全面展開(kāi)，大部分地方政府及部門(mén)仍未制定預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制，權(quán)責(zé)不對(duì)等。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題的改進(jìn)建議

（一）樹(shù)立全面預(yù)算管理理念

各級(jí)政府和單位要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的戰(zhàn)略部署要求，強(qiáng)化支出責(zé)任和績(jī)效意識(shí)。強(qiáng)化政府、單位領(lǐng)導(dǎo)的擔(dān)當(dāng)意識(shí)，使其能主導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)工作，審定最終績(jī)效目標(biāo)，并實(shí)時(shí)監(jiān)控。地區(qū)主官應(yīng)站在全局的高度思考，形成績(jī)效管理工作大氛圍，以提升各單位主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，提高單位各部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理中的參與度，增強(qiáng)認(rèn)識(shí)，助推績(jī)效管理工作不斷縱深發(fā)展，推動(dòng)業(yè)財(cái)融合。單位主要領(lǐng)導(dǎo)要積極推進(jìn)本單位的預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，根據(jù)職能、單位戰(zhàn)略規(guī)劃及業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定適合本單位的相關(guān)制度，明確項(xiàng)目主辦部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)的職責(zé)及分工，確保單位項(xiàng)目開(kāi)展工作質(zhì)量更高、目標(biāo)更明確。同時(shí)要加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)，特別注重對(duì)項(xiàng)目主辦部門(mén)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理法規(guī)政策及實(shí)務(wù)的培訓(xùn)，提高預(yù)算績(jī)效管理工作理念、業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。

（二）牢固樹(shù)立服務(wù)意識(shí)及責(zé)任意識(shí)

行政事業(yè)單位應(yīng)牢固樹(shù)立服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，確保深化分配資源改革，減少或杜絕低效無(wú)效項(xiàng)目；節(jié)約成本、提升效率；提升公共產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)以滿足公眾對(duì)財(cái)政資金使用的預(yù)期。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加緊建立健全共性績(jī)效指標(biāo)框架，并定期根據(jù)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)，各行業(yè)主管政府部門(mén)要加快構(gòu)建分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合專家學(xué)者、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的建議，使該體系能科學(xué)合理、可比可測(cè)、共建共享。研究各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值和運(yùn)行區(qū)間，對(duì)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效進(jìn)行監(jiān)測(cè)，績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等相匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向及問(wèn)題導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)。

（三）科學(xué)、合理制定績(jī)效目標(biāo)，確保預(yù)算務(wù)實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)

行政事業(yè)單位應(yīng)保證項(xiàng)目立項(xiàng)論證決策的充分性，保證績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的完整性、合理性及可衡量性，并保證項(xiàng)目實(shí)施措施能有效落實(shí)。應(yīng)提高資金支付的規(guī)范性及產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性、效率性，使資金落實(shí)及時(shí)、分配合理，制度實(shí)施規(guī)范、監(jiān)督有效。提升項(xiàng)目質(zhì)量，保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益，減少安全事故，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，提高服務(wù)對(duì)象滿意度等。要建立健全項(xiàng)目支出的預(yù)算評(píng)審機(jī)制，有序開(kāi)展績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控，發(fā)揮專家評(píng)審的作用，對(duì)于預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)及可操作性進(jìn)行測(cè)算、評(píng)估，從實(shí)施項(xiàng)目的角度對(duì)產(chǎn)出、效益及公眾期望進(jìn)行細(xì)化及量化。通過(guò)不斷驗(yàn)證，進(jìn)一步形成適合自身的預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)控

為了確保預(yù)算績(jī)效結(jié)果的有效應(yīng)用，還需要加強(qiáng)監(jiān)管。第一，保證監(jiān)管制度化、規(guī)范化?？?jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緊密聯(lián)系，單位應(yīng)定期召開(kāi)績(jī)效管理會(huì)議，對(duì)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析和討論，對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)達(dá)不到預(yù)期的項(xiàng)目分析原因并加以改進(jìn)，如果有人為因素，還需要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。第二，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行分析，建立數(shù)學(xué)模型分析各種指標(biāo)，對(duì)績(jī)效進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督，不斷探索提高項(xiàng)目質(zhì)量及效益的方法與途徑。第三，完善評(píng)價(jià)小組及評(píng)價(jià)規(guī)范，評(píng)價(jià)小組根據(jù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供的績(jī)效報(bào)告、完成情況、支撐材料進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析資金的產(chǎn)出、效益，對(duì)重要的績(jī)效目標(biāo)可以采取現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地考察、采訪附近群眾的方法，對(duì)存疑績(jī)效目標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步審核，形成真實(shí)可靠的評(píng)價(jià)結(jié)果。第四，積極開(kāi)展全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理，建立同級(jí)人大報(bào)告制度，把全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)措施、制度落到實(shí)處，加快構(gòu)建“全方位、全過(guò)程、全覆蓋、全公開(kāi)”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

（五）完善績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制

有效的激勵(lì)機(jī)制可以統(tǒng)一思想、行為，激勵(lì)行政事業(yè)單位人員共同為單位及地區(qū)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量，是實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考核的有力保障。為確保預(yù)算績(jī)效管理工作在基層的有效落實(shí)，做好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，應(yīng)聯(lián)合財(cái)政部門(mén)、組織人事部門(mén)，同編辦、紀(jì)監(jiān)委等職能部門(mén)形成合力，出臺(tái)考核政策、制度，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入地方政府績(jī)效和干部職工的政績(jī)考核體系，作為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)為優(yōu)秀的予以提拔，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不合格的進(jìn)行問(wèn)責(zé)，并限制新增項(xiàng)目。有效的績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制是促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的重要保障，可以充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)各部門(mén)履職盡責(zé)的積極性，促使其對(duì)項(xiàng)目預(yù)算及績(jī)效目標(biāo)予以充分的重視。

四、結(jié)束語(yǔ)

做好預(yù)算績(jī)效管理工作是國(guó)家現(xiàn)代化管治能力的體現(xiàn)。目前，我國(guó)已初步形成了全方位的預(yù)算績(jī)效管理格局，并一直在持續(xù)完善全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理方面取得了一定的成效，較大地提升了財(cái)政資金的使用效率和產(chǎn)出、效益。基層行政事業(yè)單位應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，改變觀念，重視財(cái)政資金的使用，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理人員加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)質(zhì)素，形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升績(jī)效評(píng)價(jià)能力，督導(dǎo)相關(guān)制度不斷改善，最終達(dá)到提升政府管治能力及水平的目的。