王斌

摘 要：現(xiàn)行土地征用制度在實踐中存在著供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴(yán)重扭曲，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機制難以實現(xiàn)等諸多問題。而解決這些問題的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

關(guān)鍵詞：征地;政府職能;土地價格

目前，我國建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過程一般是：首先，國家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲型恋?然后，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。這容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機制難以實現(xiàn)等問題。

一、供地與用地脫節(jié)

征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現(xiàn)平衡，造成要么國有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程。

大量設(shè)立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發(fā)區(qū)為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發(fā)區(qū)對于級別較高開發(fā)區(qū)的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。

二、土地價格嚴(yán)重扭曲

在征地過程中，國家是買者的壟斷;在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機制，土地價格發(fā)生嚴(yán)重扭曲。價格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。據(jù)了解，一些建設(shè)項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。國家——實際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標(biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場機制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式。即使將來采用市場機制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究。

三、政府職能嚴(yán)重越位

根據(jù)市場失靈理論，政府應(yīng)在以下幾個方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務(wù);校正外部效應(yīng);維持有效競爭;調(diào)節(jié)收入分配;穩(wěn)定經(jīng)濟。政府應(yīng)從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經(jīng)濟行為合為一體，政府職能嚴(yán)重越位，容易產(chǎn)生以下問題：

1.政府尋租

目前，分灶吃飯的財政體制，使地方政府經(jīng)濟利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價提供給開發(fā)商使用，而把保護耕地的任務(wù)推給社會，不利于耕地保護，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。目前，各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。

2.政府官員尋租

根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利潤的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強調(diào)GDP的增長和地方財政收入的增加，建造形象工程。現(xiàn)行的土地征用制度成為他們達到上述目的重要手段。憑借征地權(quán)，隨意圈占農(nóng)民的土地，或者用于房地產(chǎn)開發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標(biāo)的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價，征用一畝土地的費用大概需要5萬元，而工業(yè)用地的地價才2～3萬元。

四、管理缺乏科學(xué)性

1.管理模式倒置

征地的審批權(quán)在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實地進行審核，往往依賴報件進行審批，審批流于形式;具體的操作和監(jiān)督在地方各級政府，不利于調(diào)動地方對違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現(xiàn)實中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。

2.職能交叉重復(fù)，權(quán)力分配不合理

土地利用的規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批，征地的審批，土地利用計劃等職能交叉重復(fù)，而且審批權(quán)都集中在中央和省級土地管理機關(guān)，權(quán)力分配不合理，不利于地（市）和縣級土地管理機關(guān)職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權(quán)可以放到中央和省一級的土地管理部門;農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計劃的要求，其審批權(quán)可以放在低一級的土地管理機關(guān)——地市級土地管理機關(guān);征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級土地管理機關(guān)的作用。

五、政府的宏觀調(diào)控機制難以實現(xiàn)

目前，國家提供的新增建設(shè)用地的來源主要是征用農(nóng)民集體的土地。當(dāng)國家增加土地的供給量時，就大量征用農(nóng)民的土地;當(dāng)國家減少土地的供給量時，就減少土地需求的審批，減少征用農(nóng)民的土地。這種在計劃經(jīng)濟體制下形成的征地——供地制度難以實現(xiàn)對市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。其表現(xiàn)是：國家對土地的供給一放開就亂，供給總量往往遠遠大于需求，供地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào);國家對土地的供給一控制就死，正當(dāng)?shù)男枨笠搽y以得到滿足，制約了我國經(jīng)濟建設(shè)和社會的正常發(fā)展。

現(xiàn)行土地征用制度存在的主要問題是：市場機制發(fā)揮不充分，市場在土地資源的配置中沒有起到基礎(chǔ)性作用;政府干預(yù)太多，不但進行宏觀調(diào)控、制定執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃，而且對每一宗地的利用進行審批管理、征地的審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等等;征地與供地脫節(jié)，征地的目的是供地，征地和供地是一個大系統(tǒng)中的兩個子系統(tǒng)，我們必須把他們納入到一個系統(tǒng)中來研究。所以，對土地征用制度進行改革和完善的最主要的指導(dǎo)思想和措施是，盡可能引入市場機制，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用;正確分析界定政府在土地征用制度中的作用，將政府的活動嚴(yán)格限制在其職責(zé)范圍內(nèi)，并合理劃分各級土地管理機關(guān)的職責(zé)，充分發(fā)揮各級土地管理機關(guān)的作用。