浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院辦案組

編者按：互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時(shí)代的新業(yè)態(tài)、新生活，在帶來商機(jī)和便利的同時(shí)，也伴隨著個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)和維權(quán)的困難。加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)，是人民群眾新時(shí)代美好生活需要的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須破解的難題。張軍檢察長強(qiáng)調(diào)，民法典強(qiáng)化了對(duì)婦女權(quán)益、公民隱私權(quán)和個(gè)人信息等保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重在相關(guān)領(lǐng)域積極探索開展公益訴訟。2021年4月22日，最高人民檢察院發(fā)布檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例，充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)積極回應(yīng)群眾關(guān)切，凈化網(wǎng)絡(luò)空間，為個(gè)人信息保護(hù)提供更加優(yōu)質(zhì)的公益訴訟檢察產(chǎn)品。本期專題特選取其中四個(gè)典型案例，共同探討檢察機(jī)關(guān)如何通過公益訴訟工作，修復(fù)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的受損公益，堵塞漏洞、防控風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)源頭治理。

摘 要：隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的當(dāng)下，原有的法律制度難以滿足對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的要求。對(duì)此，應(yīng)以民法典實(shí)施、個(gè)人信息保護(hù)法制定為契機(jī)，拓展公益訴訟案件范圍，探索引入公益訴訟加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。需加快個(gè)人信息保護(hù)立法，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，構(gòu)建侵害個(gè)人信息的懲罰性賠償制度。

關(guān)鍵詞：民法典 公益訴訟 新領(lǐng)域 個(gè)人信息保護(hù)

一、基本案情與訴訟過程

（一）基本案情

2019年5月，杭州市余杭區(qū)人民檢察院（以下簡稱“余杭區(qū)院”）在履職中發(fā)現(xiàn)APP強(qiáng)制授權(quán)、過度索權(quán)、超范圍收集個(gè)人信息等問題突出，隨即開展個(gè)人信息保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)，針對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)開發(fā)經(jīng)營的10余款A(yù)PP存在違法違規(guī)收集用戶個(gè)人信息的行為，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法整治并開展專項(xiàng)治理。在跟進(jìn)督促過程中，余杭區(qū)院發(fā)現(xiàn)，個(gè)人信息被APP違法收集后，眾多受侵害用戶的合法權(quán)益無法通過行政公益訴訟得到維護(hù)，遂決定通過民事公益訴訟的路徑解決這一問題。為進(jìn)一步確定公益損害的后果，余杭區(qū)院委托第三方機(jī)構(gòu)開展社會(huì)調(diào)查，結(jié)果顯示：近九成受訪者認(rèn)為個(gè)人信息被侵犯對(duì)其正常生活和工作造成影響。為更有力懲治APP違法違規(guī)收集個(gè)人信息的行為，2019年10月16日，余杭區(qū)院對(duì)某網(wǎng)絡(luò)科技有限公司開發(fā)經(jīng)營的一款音樂視頻教學(xué)類APP侵犯個(gè)人信息的違法行為決定立案審查。通過走訪詢問、提取電子數(shù)據(jù)、同步錄像固證等方式，余杭區(qū)院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該款A(yù)PP存在未公開收集使用個(gè)人信息的目的、規(guī)則、方式和范圍，存在未經(jīng)用戶同意收集使用個(gè)人信息、違反必要原則收集與其提供的服務(wù)無關(guān)的個(gè)人信息等情形，侵犯了不特定對(duì)象的合法權(quán)益，致使社會(huì)公共利益受到侵害。

（二）訴訟過程

經(jīng)訴前公告，期滿無適格主體提起訴訟。2020年6月23日，余杭區(qū)院依法向杭州互聯(lián)網(wǎng)法院提起民事公益訴訟，提出涉案APP企業(yè)停止侵權(quán)暨停止違法違規(guī)收集、儲(chǔ)存、使用個(gè)人信息，并賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。同年9月9日，本案公開開庭審理，公益訴訟起訴人出示了案涉APP違法違規(guī)收集個(gè)人信息的電子數(shù)據(jù)等證據(jù)，充分闡述了社會(huì)公共利益受損的情況，被告同意履行全部訴訟請(qǐng)求，雙方當(dāng)庭達(dá)成調(diào)解協(xié)議：被告立即刪除違法違規(guī)收集、儲(chǔ)存的全部用戶個(gè)人信息1100萬余條;在法治日?qǐng)?bào)及案涉APP首頁公開賠禮道歉;承諾今后合法合規(guī)經(jīng)營，若存在違反協(xié)議約定的行為，將自愿支付50萬元違約金用于全國性個(gè)人信息保護(hù)公益基金的公益支出。后余杭區(qū)院積極引進(jìn)第三方代表評(píng)估機(jī)制，由當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)信部門認(rèn)可的有資質(zhì)的第三方檢測機(jī)構(gòu)對(duì)涉案企業(yè)整改情況進(jìn)行合規(guī)檢測，確保調(diào)解協(xié)議執(zhí)行到位。2020年11月18日，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容全部履行到位。

二、我國法律體系對(duì)個(gè)人信息保護(hù)現(xiàn)狀及存在的不足

目前，我國民法、行政法、刑法等法律法規(guī)對(duì)個(gè)人信息提供了多角度的保護(hù)。如2020年5月28日頒布的民法典人格權(quán)編設(shè)置專章對(duì)隱私權(quán)和個(gè)人信息進(jìn)行規(guī)定，構(gòu)筑了個(gè)人信息保護(hù)防火墻。網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者負(fù)有保護(hù)用戶信息安全的義務(wù)，同時(shí)明確了侵犯個(gè)人信息的法律責(zé)任。刑法規(guī)定了侵犯公民個(gè)人信息罪等罪名并根據(jù)情節(jié)的不同分別判處不同的刑罰。此外，近年來為了應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域?qū)€(gè)人信息的侵犯，國家有關(guān)部門制定了一批行業(yè)規(guī)范、指導(dǎo)意見、國家標(biāo)準(zhǔn)等，也對(duì)個(gè)人信息保護(hù)作了規(guī)定。如國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》（GB/T 35273-2020， 2020年10月1日施行，并替代GB/T 35273-2017版本國標(biāo)，以下簡稱《個(gè)人信息安全規(guī)范》）、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室秘書局、工業(yè)和信息化部辦公廳、公安部辦公廳、國家市場監(jiān)管總局辦公廳于2019年11月28日印發(fā)的《APP違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息行為認(rèn)定方法》（國信辦秘字[2019]191號(hào)，以下簡稱《認(rèn)定方法》）。

隨著社會(huì)的發(fā)展尤其是在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的當(dāng)下，現(xiàn)有的法律體系對(duì)個(gè)人信息保護(hù)仍存在諸多不足。尤其是隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序（APP）的廣泛應(yīng)用，強(qiáng)制授權(quán)、過度索權(quán)、超范圍收集個(gè)人信息、隱私政策不規(guī)范的現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)在其官網(wǎng)上發(fā)布的《100款A(yù)PP個(gè)人信息收集與隱私政策測評(píng)報(bào)告》揭示了這一嚴(yán)峻問題：大多數(shù)APP僅達(dá)及格水平甚至低于及格水平，暴露出我國個(gè)人信息保護(hù)的脆弱局面。

（一）個(gè)人信息民事保護(hù)的不足

民法典及已經(jīng)廢止的民法總則等法律均明確了個(gè)人信息受法律保護(hù)，但同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到失衡的舉證責(zé)任、較低維權(quán)意識(shí)和違法成本都使得個(gè)人信息民事保護(hù)效果大打折扣。

1.失衡的舉證責(zé)任。在侵犯個(gè)人信息案件中，受害者處于弱勢(shì)地位，與之對(duì)應(yīng)的侵權(quán)行為人往往更具有技術(shù)上、數(shù)據(jù)上的優(yōu)勢(shì)。受害人即使知道自己的個(gè)人信息被侵犯，但由于信息不對(duì)稱，往往難以有充分的證據(jù)舉證維權(quán)。

2.較低的維權(quán)意識(shí)和違法成本。目前我國公民對(duì)個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)普遍不高，當(dāng)個(gè)人信息被侵犯時(shí)的維權(quán)意識(shí)較低。即使受害者選擇提起損害賠償訴訟，但對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者來說也是微不足道的損失。

（二）個(gè)人信息行政保護(hù)的不足

個(gè)人信息的行政保護(hù)雖具有靈活性、高效性及覆蓋范圍廣的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也因?yàn)橐恍┫忍斓牟蛔銓?dǎo)致在實(shí)踐中對(duì)個(gè)人信息的行政保護(hù)往往難以達(dá)到預(yù)期。

1.法律法規(guī)的籠統(tǒng)性和其他規(guī)范的非強(qiáng)制性。如在本文系列案件的辦理過程中，辦案人員發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)安全法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律法規(guī)的有關(guān)條款均規(guī)定了我國個(gè)人信息保護(hù)的基本框架，但大多都是一些原則性的規(guī)定，無具體化的指引和規(guī)范，缺乏可操作性。而《個(gè)人信息安全規(guī)范》《網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)踐指南》以及《認(rèn)定方法》等其他規(guī)范則對(duì)侵犯個(gè)人信息的情形和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了較為細(xì)化的規(guī)定。但《個(gè)人信息安全規(guī)范》屬于國家推薦性標(biāo)準(zhǔn)，《網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)踐指南》和《認(rèn)定方法》僅為參考性規(guī)則，三者均無強(qiáng)制適用效力，本案辦案人員長時(shí)間在案件的法律依據(jù)上一籌莫展。

2.“九龍治水”導(dǎo)致職權(quán)混亂。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)，網(wǎng)信辦、通信管理局、市場監(jiān)管局、公安機(jī)關(guān)等部門分別在各自的管轄范圍內(nèi)行使職權(quán)，但現(xiàn)實(shí)情況是上述行政主管部門管轄范圍往往存在著交叉和重疊，而又沒有一個(gè)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)部門，使得個(gè)人信息得不到有效保護(hù)。以本文案例為例，余杭區(qū)院在辦案前期，竟然找不到“適格”的行政主管機(jī)關(guān)，如網(wǎng)信部門側(cè)重于涉意識(shí)形態(tài)和內(nèi)容等網(wǎng)絡(luò)信息的管理，且區(qū)網(wǎng)信辦缺乏行政執(zhí)法力量，通信管理局雖然具有個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)職權(quán)，但是其機(jī)構(gòu)僅設(shè)置在省一級(jí)，區(qū)（縣）、市沒有通信管理部門，至于公安機(jī)關(guān)，其僅能對(duì)違反治安管理處罰法的侵犯個(gè)人信息的行為進(jìn)行執(zhí)法或者對(duì)于構(gòu)成犯罪的侵犯公民個(gè)人信息的行為立案偵查。

3.個(gè)人信息的侵權(quán)范圍不易確定。[1]大數(shù)據(jù)時(shí)代，常有形式合法而實(shí)質(zhì)侵權(quán)的現(xiàn)象，有些數(shù)據(jù)與個(gè)人可能沒有直接關(guān)系，但是大量無關(guān)數(shù)據(jù)相互結(jié)合時(shí)，卻可以挖掘出相關(guān)個(gè)人諸多信息。對(duì)個(gè)人信息是否被侵犯以及被侵犯的內(nèi)容、程度辨別和認(rèn)定往往很困難，行政機(jī)關(guān)在對(duì)個(gè)人信息保護(hù)上往往克制使用行政處罰甚至監(jiān)管缺位。

（三）個(gè)人信息刑事保護(hù)的不足

在本文案例辦理之初，辦案人員對(duì)余杭區(qū)院近三年辦理的侵犯公民個(gè)人信息犯罪案件作了梳理。2017年至2019年，余杭區(qū)院共受理侵犯公民個(gè)人信息犯罪案件9件11人，起訴8件9人，受理被害人因公民個(gè)人信息泄露而被電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的案件81件258人。此類案件中，非法獲取、出售、提供的公民個(gè)人信息數(shù)量一般以萬條為計(jì)算單位，涉及電話號(hào)碼、身份信息、財(cái)產(chǎn)信息等個(gè)人敏感信息，部分刑事案件的犯罪嫌疑人系通過網(wǎng)絡(luò)收集、購買、出售公民個(gè)人信息，嚴(yán)重危及公民生活財(cái)產(chǎn)安全，通過對(duì)上述案件的梳理分析，暴露出刑事處罰對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的不足。一方面，刑罰的適用具有較高的門檻，導(dǎo)致個(gè)人信息刑事保護(hù)的范圍有限。另一方面，我國刑事司法實(shí)踐主要側(cè)重對(duì)違法向他人出售或者提供個(gè)人信息等下游和末端行為進(jìn)行打擊，而對(duì)個(gè)人信息被侵犯的源頭和上游違法行為懲處乏力。

三、個(gè)人信息保護(hù)引入公益訴訟之可行性和必要性

在本案辦理中，余杭區(qū)院先后兩次邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)行政職能部門、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)代表、技術(shù)專家以及高校教授等就個(gè)人信息保護(hù)引入公益訴訟的可行性、法律規(guī)范的適用及訴訟請(qǐng)求等問題進(jìn)行研討論證。參會(huì)的代表都談到日常生活中被電話騷擾、被垃圾短信轟炸等都只是表象，其本質(zhì)問題是個(gè)人信息的泄露并被非法收集和使用。因此，保護(hù)個(gè)人信息安全才是治理根本。

近年來對(duì)個(gè)人信息的侵犯時(shí)有發(fā)生，社會(huì)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的呼聲愈來愈高，將個(gè)人信息保護(hù)納入公益訴訟的范疇，正是公益訴訟制度的應(yīng)有之義和必然結(jié)果。在本案中余杭區(qū)院回應(yīng)民生訴求，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)守護(hù)社會(huì)公共利益的第一順位作用，通過行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)。與此同時(shí)，為彌補(bǔ)行政公益訴訟保護(hù)個(gè)人信息的不足，對(duì)企業(yè)違法違規(guī)收集個(gè)人信息的處置問題提起民事公益訴訟，提出刪除違法違規(guī)收集的個(gè)人信息、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求，捍衛(wèi)公民信息“被遺忘權(quán)”。該案的探索也從司法實(shí)踐的角度證明了個(gè)人信息保護(hù)引入公益訴訟具有較強(qiáng)的可行性和必要性。

（一）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的法理基礎(chǔ)

從傳統(tǒng)觀點(diǎn)看，個(gè)人信息屬于個(gè)人的“私權(quán)”范疇。然而，在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息越來越多地呈現(xiàn)出公共權(quán)利的特性。個(gè)人信息內(nèi)容包羅萬象，從姓名、住址等個(gè)人一般信息到電話號(hào)碼、身份證號(hào)碼、精確定位、財(cái)產(chǎn)賬號(hào)等個(gè)人敏感信息均有涉及，通過個(gè)人信息不僅能精準(zhǔn)定位某一個(gè)體的身份信息，甚至還能據(jù)此判斷出該個(gè)體的社會(huì)關(guān)系等。大量的個(gè)人信息被違法違規(guī)獲取后一旦被用于非法用途，將對(duì)個(gè)人的生活安寧、財(cái)產(chǎn)安全乃至生命安全造成極大隱患，并危及社會(huì)穩(wěn)定。以本文案例為例，某網(wǎng)絡(luò)科技公司開發(fā)經(jīng)營的APP在小米應(yīng)用商店和華為應(yīng)用市場等第三方應(yīng)用平臺(tái)的下載安裝量分別達(dá)到了800余萬和900余萬。案涉APP及其開發(fā)經(jīng)營者違法違規(guī)收集用戶個(gè)人信息達(dá)1100萬余條，該行為涉及不特定主體信息安全，這不僅侵犯了個(gè)人信息受保護(hù)的權(quán)益，而且使得這些被違法違規(guī)收集的信息面臨著被違法使用、泄露等風(fēng)險(xiǎn)，從而給個(gè)人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利帶來進(jìn)一步的侵害，甚至危及整個(gè)社會(huì)的安定，并已經(jīng)構(gòu)成對(duì)社會(huì)公共利益的侵害。只要是保護(hù)社會(huì)公共利益的需要，在切實(shí)論證檢察監(jiān)督必要性及可行性的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)積極探索、主動(dòng)作為。

（二）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的政策依據(jù)

全國人大代表、政協(xié)委員多次在2019年、2020年全國“兩會(huì)”期間提出加強(qiáng)公民個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)列入公益訴訟范疇。張軍檢察長在2018年11月舉辦的“大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)論壇”上指出，“要探索個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的民事、行政、公益訴訟檢察工作，促進(jìn)全方位司法保護(hù)?！盵2]中央、全國各地的黨委人大政府部門也紛紛出臺(tái)相關(guān)決定和意見，支持和加強(qiáng)檢察公益訴訟工作，鼓勵(lì)、支持檢察機(jī)關(guān)拓展公益訴訟案件范圍，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟的探索。2019年11月5日，十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出“拓展公益訴訟案件范圍”。上海市委《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開展公益訴訟工作的意見》指出“要加大個(gè)人信息安全等方面公益保護(hù)力度”。湖北省人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》要求檢察機(jī)關(guān)“依法在涉及眾多公民個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域探索開展公益訴訟工作”。浙江省人大常委會(huì)、杭州市人大常委會(huì)也先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，明確要求檢察機(jī)關(guān)“積極穩(wěn)妥探索個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域公益訴訟工作”。

（三）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的社會(huì)基礎(chǔ)

為了深入了解公民個(gè)人信息被非法收集、濫用、泄露內(nèi)容范圍、表現(xiàn)形式、可能途徑、社會(huì)影響、是否侵犯公益以及是否需要檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟的形式予以保護(hù)等相關(guān)情況，余杭區(qū)院還委托第三方統(tǒng)計(jì)師事務(wù)所通過設(shè)點(diǎn)隨訪及網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查等方式開展社會(huì)調(diào)查，經(jīng)過對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析顯示：

1.超九成受訪者認(rèn)為個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，在2019個(gè)有效樣本中，認(rèn)為個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)的有1965人，占比97.3%;54人認(rèn)為個(gè)人信息無需受到法律保護(hù)，占比2.7%。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息更容易被獲取的情況下，絕大部分市民認(rèn)為需要相關(guān)的法律來保護(hù)個(gè)人信息安全。

2.近七成受訪者遇到過個(gè)人信息被侵犯的情形。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，在2019個(gè)有效樣本中，有1407人認(rèn)為其或其身邊的人遇到過個(gè)人信息被侵犯的情形，占比69.7%;有612人選擇沒遇到過個(gè)人信息被侵犯的情形，占比30.3%?；诰W(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查受訪者對(duì)個(gè)人信息被侵犯的情形理解較為模糊，存在無法辨別的情況，調(diào)查結(jié)果向下偏離，實(shí)際受訪者中遇到過個(gè)人信息被侵犯的情形比例應(yīng)當(dāng)大于統(tǒng)計(jì)結(jié)果的69.7%，個(gè)人信息被侵犯情況較為嚴(yán)重。

3.近九成受訪者認(rèn)為個(gè)人信息被侵犯對(duì)其正常生活和工作造成影響。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，在1407個(gè)有效樣本中，46.1%的受訪者認(rèn)為個(gè)人信息被侵犯對(duì)其正常生活和工作影響很大;43.5%的受訪者認(rèn)為影響較大;僅有10.4%的受訪者認(rèn)為影響不大或沒影響。

4.APP安裝使用過程中，違法違規(guī)收集個(gè)人信息情形嚴(yán)重。在2019個(gè)有效樣本中，46.3%的受訪者在APP安裝過程中遇到過未公開收集使用規(guī)則（如隱私政策）;54.4%的受訪者在APP安裝過程中遇到過未經(jīng)用戶同意收集使用個(gè)人信息;53.8%的受訪者在APP安裝過程中遇到過未明示收集使用個(gè)人信息的目的、方式和范圍（如未明確說明收集某項(xiàng)權(quán)限的目的）;41.6%的受訪者在APP安裝過程中遇到過違反必要原則，收集與其提供服務(wù)無關(guān)的個(gè)人信息（如購物類APP要求收集通訊錄信息）;40.7%的受訪者在APP安裝過程中遇到過未經(jīng)同意向他人泄露個(gè)人信息（如未經(jīng)同意，將個(gè)人信息提供給第三方）;23.6%的受訪者在APP安裝過程中遇到過未提供刪除或更正個(gè)人信息的功能;15.8%的受訪者在APP安裝過程中遇到過未公布投訴舉報(bào)方式等信息;9.0%的受訪者表示不知道或沒遇到。

5.絕大部分受訪者認(rèn)為APP違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息等問題侵犯了公眾利益。在2019個(gè)有效樣本中，96.1%的受訪者認(rèn)為APP違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息等問題侵犯了公眾利益;僅有3.9%的受訪者認(rèn)為此舉并未侵犯公眾利益。

6.八成受訪者認(rèn)為對(duì)于APP等侵犯個(gè)人信息的違法行為需檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟對(duì)公民個(gè)人信息予以保護(hù)。在2019個(gè)有效樣本中，80.2%的受訪者認(rèn)為需檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，監(jiān)督行政職能部門依法監(jiān)管;71.6%的受訪者認(rèn)為需檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，要求APP開發(fā)經(jīng)營者承擔(dān)民事責(zé)任。僅有1.0%的受訪者認(rèn)為不要要檢察機(jī)關(guān)做什么。

（四）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的優(yōu)勢(shì)

如前文所述，個(gè)人信息之刑事、民事和行政保護(hù)都存在著諸多不足，難以滿足互聯(lián)網(wǎng)信息社會(huì)的發(fā)展背景下對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的要求。而公益訴訟的特性決定了其在個(gè)人信息保護(hù)上更具優(yōu)勢(shì)。

一方面，相較于個(gè)人，公益訴訟對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)更具專業(yè)性、權(quán)威性和便利性。尤其是檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)，擁有專門人才和專業(yè)法律知識(shí)、訴訟技能，檢察機(jī)關(guān)法定的調(diào)查核實(shí)權(quán)也為調(diào)查取證提供了強(qiáng)大的支撐，在維護(hù)公共利益方面具有顯而易見的優(yōu)勢(shì)，更能夠?qū)崿F(xiàn)三個(gè)效果的統(tǒng)一。另一方面，檢察機(jī)關(guān)還可以根據(jù)不同情況，靈活啟動(dòng)公益訴訟程序，以達(dá)到精準(zhǔn)和高效的訴訟效果：在有相關(guān)組織提起公益訴訟的情形下，通過支持有關(guān)組織起訴的方式，形成保護(hù)個(gè)人信息合力;對(duì)于因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致個(gè)人信息被侵犯、損害社會(huì)公共利益的情形，依法啟動(dòng)行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法履職;對(duì)于需要承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的個(gè)人信息侵權(quán)案件，依法啟動(dòng)民事公益訴訟，追究侵權(quán)人損害賠償、停止侵害、賠禮道歉等民事責(zé)任。

四、個(gè)人信息保護(hù)的再思考：相關(guān)法律制度的完善

（一）加快個(gè)人信息保護(hù)立法

如上所述，隨著數(shù)字產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)的迅速發(fā)展，現(xiàn)有的個(gè)人信息保護(hù)法律制度難以發(fā)揮出對(duì)個(gè)人信息強(qiáng)有力的保護(hù)作用，維護(hù)信息安全依然任重道遠(yuǎn)。因此，促進(jìn)出臺(tái)保護(hù)個(gè)人信息安全的專門法律已經(jīng)迫在眉睫。全國人大常委會(huì)法工委發(fā)言人岳仲明在2019年12月20日對(duì)外宣稱：“中國明年將制定個(gè)人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法等。”2020年10月13日，個(gè)人信息保護(hù)法草案提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議，2020年10月21日，全國人大法工委公開就《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》征求意見，2021年4月27日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)個(gè)人信息保護(hù)法草案二審稿（以下簡稱“草案”）進(jìn)行了分組審議，這些對(duì)個(gè)人信息保護(hù)無疑都是重磅利好。

（二）將個(gè)人信息保護(hù)納入民事公益訴訟案件范圍

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”中明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”，為此，最高人民檢察院專門印發(fā)了《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》。近年來，在最高人民檢察院關(guān)于“積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍”的理念指引下，各地檢察機(jī)關(guān)積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，在英烈保護(hù)、未成年人保護(hù)、安全生產(chǎn)、文物保護(hù)等領(lǐng)域開展了諸多有益的探索，尤其是英烈保護(hù)、未成年人保護(hù)民事公益訴訟目前已經(jīng)被新頒布（修訂）的《英雄烈士保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》及《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》所確認(rèn)。按照上述思路，再結(jié)合此前公布的《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》，可將個(gè)人信息保護(hù)也納入民事公益訴訟案件范圍。

（三）實(shí)行舉證責(zé)任倒置

根據(jù)民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，舉證責(zé)任原則是誰提出主張誰就負(fù)有舉證責(zé)任。也就是說，在有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的民事訴訟中，如果用戶起訴網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者，那么用戶就負(fù)有舉證證明其存在違法收集存儲(chǔ)使用個(gè)人信息的責(zé)任。但是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者一般都會(huì)對(duì)收集存儲(chǔ)用戶信息的服務(wù)器“嚴(yán)防死守”，外人根本無法接近，即使能接觸到數(shù)據(jù)，普通人也無法識(shí)別數(shù)據(jù)的內(nèi)容，更沒有能力提取和固定。而且在整個(gè)過程中，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者完全有能力隨時(shí)對(duì)其存儲(chǔ)的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行修正或刪除。由此可見，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者收集證據(jù)能力顯然比用戶和檢察機(jī)關(guān)更具優(yōu)勢(shì)，因此在對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟分配舉證責(zé)任時(shí)，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)或有關(guān)組織證明存在信息侵權(quán)的基本事實(shí)后，對(duì)于侵權(quán)涉及信息的內(nèi)容、數(shù)量等應(yīng)由運(yùn)營者等侵權(quán)行為人進(jìn)行舉證。以本文案例為例，在案件辦理過程中，辦案人員面臨的主要問題，一是事前取證難，二是事后監(jiān)督整改落實(shí)難。就網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)及相關(guān)證據(jù)提取固定而言，檢察辦案人員無疑是“門外漢”。為此，一方面，在事前調(diào)查取證環(huán)節(jié)，余杭區(qū)院公益訴訟部門聯(lián)合本院電子數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室，利用檢察區(qū)塊鏈取證設(shè)備，通過在線提取電子數(shù)據(jù)的方式對(duì)案涉APP違法違規(guī)收集個(gè)人信息的侵權(quán)行為進(jìn)行證據(jù)固定;另一方面，在事后督促整改落實(shí)環(huán)節(jié)，余杭區(qū)院積極引進(jìn)第三方代表評(píng)估機(jī)制，由當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)信部門認(rèn)可的有資質(zhì)的第三方檢測機(jī)構(gòu)對(duì)涉案企業(yè)整改情況進(jìn)行合規(guī)檢測，確保調(diào)解協(xié)議執(zhí)行到位。

（四）構(gòu)建侵害個(gè)人信息的懲罰性賠償制度

因?qū)€(gè)人信息侵權(quán)行為造成的財(cái)產(chǎn)損失或精神損害往往難以確定，在司法實(shí)踐中，個(gè)人信息侵權(quán)法律責(zé)任中的“賠償損失”很難獲得支持。即使損害賠償能夠確定，并獲得支持，也難以震懾到網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者等違法行為主體。反觀在當(dāng)今信息社會(huì)中，各方主體對(duì)信息和數(shù)據(jù)的需求可以說到了如饑似渴的程度，信息更是數(shù)據(jù)中間商賴以生存的基礎(chǔ)。顯然，信息的潛在價(jià)值和可帶來的利潤，遠(yuǎn)大于一次訴訟中可能認(rèn)定的損害賠償。[3]由于社會(huì)公共利益的基本性、整體性、層次性、發(fā)展性等特性，某一特定侵害行為對(duì)公共利益造成的損失難以進(jìn)行量化確定。在目前法律對(duì)個(gè)人信息領(lǐng)域公共利益損失金額計(jì)算未作出明確規(guī)定的情況下，可以參照適用懲罰性賠償規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)對(duì)違法經(jīng)營者的懲戒和震懾。因此，有必要建立侵犯個(gè)人信息的懲罰性賠償制度，加大對(duì)侵權(quán)行為人的懲治和威懾力度。

*辦案組成員：胡軍，浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長、三級(jí)高級(jí)檢察官;陳紅霞，? 浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院檢察委員會(huì)專職委員、四級(jí)高級(jí)檢察官;陳斐，浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院第五檢察部主任、一級(jí)檢察官;楊先星，浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院第四檢察部檢察官助理[311100]

[1] 參見[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤等譯，浙江人民出版社2013年版，第200頁。

[2] 姜洪：《攜手加強(qiáng)大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息司法保護(hù) 積極提供全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展治中國方案》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年11月9日。