唐洋 胡晴 游戰(zhàn)武

（南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院 湖南衡陽 421001）

黨的十八屆三中全會(huì)提出的推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)了政府績效評價(jià)理論和實(shí)踐的發(fā)展。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確指出：全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，這反映了政府績效評價(jià)在國家治理過程中的重要性。政府績效評價(jià)不僅可以監(jiān)督政府的行為，還有助于提高行政效率和政府績效水平。然而，我國現(xiàn)有的政府績效評價(jià)方式已不能完全適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因此，必須健全政府績效評價(jià)指標(biāo)體系，擴(kuò)大公眾參與度，將成本核算內(nèi)容納入到政府績效評價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中，從而為我國政府績效評價(jià)注入新思想、新活力以及時(shí)代特征。

一、我國政府績效評價(jià)的現(xiàn)狀分析

2000年以來，在學(xué)術(shù)界理論研究與政府部門具體實(shí)踐的推動(dòng)下，我國部分地區(qū)已改變原有的考核方式，陸續(xù)采用“績效評價(jià)”對政府工作進(jìn)行考核。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國在績效評價(jià)制度建設(shè)、績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)以及評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等方面取得了一定的成效，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但由于我國政府績效評價(jià)起步較晚，理論研究不夠深入，對政府管理運(yùn)行和實(shí)際績效如何評價(jià)，仍然缺乏一套科學(xué)化、專業(yè)化、具有可操作性的客觀評價(jià)體系，在實(shí)踐中也暴露出一些問題。例如，政府績效評價(jià)缺乏相應(yīng)的制度約束，各地方政府在績效評價(jià)的內(nèi)容與側(cè)重點(diǎn)上差異較大，評價(jià)流程不規(guī)范。政府績效評價(jià)的主體比較單一，主要集中在上級行政部門對下級部門的評價(jià)，缺少社會(huì)公眾的參與，社會(huì)公眾的需求得不到充分體現(xiàn)。近年來，在政府績效評價(jià)研究和實(shí)踐中，有的地方將“公眾參與度”等指標(biāo)納入政府績效評價(jià)體系。2017年中國社科院發(fā)布了《政府績效評估藍(lán)皮書》，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、平衡發(fā)展、市場監(jiān)管、社會(huì)管理等五個(gè)政府對外職能管理，以及依法行政、政府效能、行政廉潔、行政成本、行政公開等五個(gè)政府內(nèi)部管理職能共十個(gè)維度來評價(jià)我國地方政府的績效水平。2019年財(cái)政部頒布了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，這給事業(yè)單位開展成本核算工作提供了基本依據(jù)，行政單位在成本核算過程中也可以借鑒相關(guān)的核算方法執(zhí)行，這將有利于政府部門從成本核算和管理角度對政府績效情況進(jìn)行評價(jià)。然而，從總體上看，我國政府績效評價(jià)的理論與實(shí)踐發(fā)展還不夠成熟，仍處于探索階段。

二、政府績效評價(jià)存在的問題分析

隨著國家治理能力現(xiàn)代化水平的提高，需要健全和完善政府績效評價(jià)制度和評價(jià)指標(biāo)體系，以提高政府的績效水平。目前，我國政府績效評價(jià)仍然存在一系列問題，具體如下：

（一）政府績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)有待完善

政府績效評價(jià)工作的核心是合理設(shè)置政府績效評價(jià)指標(biāo)體系。然而，目前我國政府績效評價(jià)指標(biāo)體系并不健全，在指標(biāo)的選取和設(shè)計(jì)上仍存在不合理之處，難以對地方政府績效做出客觀評價(jià)。一是把政府的財(cái)政資金作為績效評價(jià)的主要對象，重視經(jīng)濟(jì)總量的增長，忽視對環(huán)境污染、人民生活水平、平均受教育程度、就業(yè)率、公眾參與度、群眾滿意度等民生方面的關(guān)注。二是績效評價(jià)指標(biāo)主觀性較大，在績效評價(jià)的過程中可能存在數(shù)據(jù)造假、謊報(bào)、漏報(bào)等情況，對政府績效評價(jià)結(jié)果的公信力和可信度產(chǎn)生不利的影響。

（二）政府績效評價(jià)缺乏與政府投入和成本核算相關(guān)的內(nèi)容

成本是績效評價(jià)中重要的定量信息來源，政府成本是衡量政府績效的基礎(chǔ)和首要指標(biāo)，可以量化財(cái)政資金的使用效果，有利于發(fā)現(xiàn)財(cái)政資源配置中存在的問題，促進(jìn)政府改革，提升工作效率。目前，在績效評價(jià)過程中較少將成本納入績效評價(jià)的考核范圍，忽視了政府部門運(yùn)作過程中的投入與耗費(fèi)的成本。一是政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的不合理，降低了政府的工作效率，增加政府的運(yùn)行成本，另外大部分地方政府在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)并未把人員的薪酬納入成本進(jìn)行績效考核。二是地方政府可能由于決策失誤造成亂開發(fā)、亂開采，或者將財(cái)政資金投入回報(bào)率低的項(xiàng)目，從而產(chǎn)生大量的機(jī)會(huì)成本、環(huán)境成本，同時(shí)也嚴(yán)重浪費(fèi)資源。然而政府績效評價(jià)并未將這些成本納入績效考核中，不能真實(shí)地衡量政府的績效水平。

（三）政府績效評價(jià)中公眾的參與度不高

受各種因素的制約，公眾在政府績效評價(jià)中的參與度不高。一是公眾普遍認(rèn)為政府管理與政府事務(wù)的決策是領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而且參與政府績效評價(jià)需要耗費(fèi)很多時(shí)間和精力。公眾作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，從投入和產(chǎn)出的角度來看，如果參與政府的績效評價(jià)工作不能保障自己的利益最大化，就會(huì)缺乏參與社會(huì)公共事務(wù)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，導(dǎo)致對政府公共事務(wù)的積極性不高、主動(dòng)參與意識薄弱。二是在制度上無法保障公眾以評價(jià)主體的身份參與到政府績效評價(jià)工作中，導(dǎo)致公眾對政府績效評價(jià)的參與度不高。三是由于政務(wù)信息的不透明以及政務(wù)信息公開制度的不健全，公眾對政府績效評價(jià)的相關(guān)信息了解不夠，獲取信息的難度較大，無法對政府績效情況進(jìn)行評價(jià)。

（四）績效評價(jià)結(jié)果重視程度不夠

政府績效評價(jià)結(jié)果的綜合運(yùn)用有利于為政府改進(jìn)工作、加強(qiáng)管理、考核領(lǐng)導(dǎo)干部和優(yōu)化選拔任用機(jī)制提供有益的依據(jù)。然而我國政府績效評價(jià)在結(jié)果的運(yùn)用上主要存在以下問題：一是評價(jià)結(jié)果應(yīng)用范圍受限。一些地方政府只把績效評價(jià)結(jié)果作為發(fā)放獎(jiǎng)金的依據(jù)。二是績效評價(jià)結(jié)果激勵(lì)方式不完善。目前我國政府績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用呈現(xiàn)出獎(jiǎng)多罰少的單向性。三是忽視了績效評價(jià)結(jié)果的反饋工作。政府部門缺乏對評價(jià)結(jié)果反饋信息的關(guān)注，沒有對評價(jià)結(jié)果中存在的不足進(jìn)行總結(jié)與改進(jìn)，政府績效評價(jià)流于形式。

三、完善政府績效評價(jià)的對策與建議

（一）明確政府績效評價(jià)的目標(biāo)、主體、程序和方法

1.評價(jià)目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告提出要“推進(jìn)政府績效管理，提高政府的執(zhí)行力和公信力”，這是政府績效管理及評價(jià)所追求的目標(biāo)。在對政府績效評價(jià)過程中，需要制定合理的評價(jià)目標(biāo)，使政府績效評價(jià)工作能夠促進(jìn)政府全面履行職能、提高政府行政效率、提升政府自身的服務(wù)能力、優(yōu)化資源的配置、確定政府未來的目標(biāo)及行動(dòng)計(jì)劃、為政府管理的其他環(huán)節(jié)提供客觀依據(jù)、加強(qiáng)對公職人員的管理、不斷發(fā)掘公職人員的潛力等。

2.評價(jià)主體。評價(jià)主體在政府績效評價(jià)過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其執(zhí)行能力的強(qiáng)弱將對評價(jià)工作的開展產(chǎn)生直接影響。在我國政府績效評價(jià)中，可以通過建立專門的績效評價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、引入第三方專業(yè)評價(jià)組織、聘請績效評價(jià)方面的專家學(xué)者、提高公眾參與度等方式形成以政府為主導(dǎo)的多元化的績效評價(jià)主體，從而增強(qiáng)政府績效評價(jià)的客觀性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

3.評價(jià)程序。政府績效評價(jià)程序一般分為四個(gè)階段：一是前期準(zhǔn)備階段，具體包括確定組織實(shí)施績效評價(jià)的機(jī)構(gòu)人員、下達(dá)績效評價(jià)通知等。二是開展績效評價(jià)階段，分發(fā)調(diào)查問卷、現(xiàn)時(shí)評價(jià)以及收集有限數(shù)據(jù)反饋至實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體上的評價(jià)。三是報(bào)告形成階段，經(jīng)過多層分析數(shù)據(jù)，對各項(xiàng)評價(jià)內(nèi)容形成報(bào)告并提交，然后經(jīng)機(jī)構(gòu)人員復(fù)核完備報(bào)告，并根據(jù)相關(guān)反饋信息最后形成正式的績效評價(jià)報(bào)告。四是報(bào)告建檔、問題解決階段，對已形成的政府績效評價(jià)正式報(bào)告進(jìn)行存檔、嚴(yán)格保管。針對政府績效評價(jià)報(bào)告中指出的具體問題，要求相關(guān)部門在一定時(shí)間內(nèi)解決，并建立相應(yīng)的工作組對問題的解決進(jìn)度開展調(diào)查、反饋結(jié)果。

4.評價(jià)方法。政府績效評價(jià)方法是指在開展績效評價(jià)時(shí)為獲得評價(jià)內(nèi)容所需詳細(xì)數(shù)據(jù)與財(cái)政資金使用效益、得出正確的績效評價(jià)結(jié)果所采用的方法。評價(jià)方法主要分為評價(jià)的技術(shù)方法和工作方法。技術(shù)方法中的成本效益分析法主要關(guān)注對數(shù)據(jù)的處理，比如將政府的投入、產(chǎn)出及效益三者進(jìn)行比較；最低成本法是指為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)需要付出的成本，但不同方案耗費(fèi)的成本不同，需要選擇一個(gè)成本低且成效優(yōu)的方案。此外，還有比較法、因素分析法、模糊綜合評價(jià)法、主成分分析法、建立相關(guān)的數(shù)學(xué)模型等技術(shù)方法。政府績效評價(jià)的工作方法則是為獲取文字資料等所采用的方法，比如對相關(guān)的規(guī)章制度、報(bào)告的收集工作，參與講座交流并記錄會(huì)議內(nèi)容、發(fā)放調(diào)查問卷等。多種方法的運(yùn)用，能夠使績效評價(jià)的結(jié)果更加符合政府績效評價(jià)的真實(shí)狀況，使評價(jià)目的、評價(jià)對象、評價(jià)內(nèi)容相匹配。

（二）構(gòu)建政府績效評價(jià)指標(biāo)體系

本文按照政府的外部服務(wù)職能與內(nèi)部管理職能，主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、資源環(huán)境、教育科技、成本管理和公共服務(wù)六個(gè)方面來構(gòu)建政府績效評價(jià)指標(biāo)體系，使政府績效評價(jià)工作按照設(shè)定的程序有序進(jìn)行。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，這反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地區(qū)發(fā)展的重要指標(biāo)，也是績效評價(jià)的重點(diǎn)。為此，本文選取地區(qū)生產(chǎn)總值發(fā)展速度，財(cái)政收入增長率，固定資產(chǎn)投資增速，第二、三產(chǎn)業(yè)的占比，人均GDP增長率，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入等六個(gè)指標(biāo)來考核區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！暗貐^(qū)生產(chǎn)總值發(fā)展速度”與“財(cái)政收入增長率”指標(biāo)能夠直接體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力與政府所做工作與前一年相比帶來的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增加值。“固定資產(chǎn)投資增速”以及“第二、三產(chǎn)業(yè)的占比”指標(biāo)能夠反映政府財(cái)政資金投入項(xiàng)目的發(fā)展情況以及政府是否繼續(xù)追加固定資產(chǎn)投資和第二、三產(chǎn)業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率?！叭司鵊DP增長率”和“城鄉(xiāng)居民人均可支配收入”指標(biāo)在一定程度上反映了人民的生活水平。

2.社會(huì)管理。社會(huì)管理是指政府通過財(cái)政支出、社會(huì)行為規(guī)范以及關(guān)系協(xié)調(diào)等方式來維持社會(huì)秩序，提高社會(huì)整體活力的管理活動(dòng)。本文選取公共安全支出增長率、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、社會(huì)救助投入、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、公眾參與度等六個(gè)指標(biāo)來反映政府的社會(huì)管理水平?！肮舶踩С鲈鲩L率”指標(biāo)是政府為推進(jìn)社會(huì)治安建設(shè)和防范違法犯罪活動(dòng)的工作效果的反映?！俺擎?zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”指標(biāo)主要用來體現(xiàn)政府改善社會(huì)就業(yè)問題的程度?！吧鐣?huì)救助投入”“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率”這三個(gè)指標(biāo)主要評價(jià)政府的社會(huì)救助水平以及社會(huì)基本保障制度的完善程度?！肮妳⑴c度”指標(biāo)能夠從側(cè)面體現(xiàn)出政府績效評價(jià)中主體的多元化以及政府績效評價(jià)工作開展的民主性。

3.資源環(huán)境。在資源環(huán)境方面，本文選取了森林覆蓋率、二氧化硫排放量、廢水排放總量、化學(xué)需氧量排放量、城市空氣質(zhì)量優(yōu)良率、生活垃圾無害處理率等六個(gè)指標(biāo)來全方位評價(jià)政府保護(hù)資源環(huán)境的工作強(qiáng)度與結(jié)果?！吧指采w率”指標(biāo)能夠反映一個(gè)地區(qū)森林資源的實(shí)際水平?！岸趸蚺欧帕俊薄盎瘜W(xué)需氧量排放量”“生活垃圾無害處理率”這三個(gè)指標(biāo)有助于核實(shí)政府為降低污染物的排放對環(huán)境產(chǎn)生的傷害所采取措施的成效?！皬U水排放總量”和“城市空氣質(zhì)量優(yōu)良率”指標(biāo)主要評價(jià)地區(qū)廢水的排放量對環(huán)境污染的程度和城市空氣質(zhì)量的達(dá)標(biāo)程度。

4.教育科技。為考察政府在教育科技方面的績效，本文選取教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例、普通高中入學(xué)率、每十萬人口高等學(xué)校平均在校生數(shù)、科技支出占財(cái)政支出比重、企業(yè)專利申請數(shù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值等六個(gè)指標(biāo)來評價(jià)政府推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展的工作績效以及政府在科技創(chuàng)新方面投入的財(cái)政資金的效果。

5.成本管理。成本核算有利于降低政府成本，為政府的績效評價(jià)提供精確的成本信息，進(jìn)而推動(dòng)政府治理能力不斷提升。在政府績效評價(jià)指標(biāo)選取時(shí)，可以將成本規(guī)模、成本結(jié)構(gòu)、成本控制與核算作為政府績效評價(jià)中成本核算的關(guān)鍵指標(biāo)。政府成本核算指標(biāo)必須與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與財(cái)政承受能力相協(xié)調(diào)。政府財(cái)政資金的投入應(yīng)該根據(jù)地方政府的發(fā)展需要，做好詳細(xì)的規(guī)劃和預(yù)算，避免造成不必要的浪費(fèi)和政府成本的增加。在成本管理方面，選取政府債務(wù)量、財(cái)政總支出占GDP比重、預(yù)算控制率、三公經(jīng)費(fèi)控制率、公用經(jīng)費(fèi)控制率、政府采購執(zhí)行率、政府行政成本總額、行政成本占GDP比率八個(gè)二級指標(biāo)構(gòu)成成本管理指標(biāo)。其中“政府債務(wù)量”以及“財(cái)政總支出占GDP比重”指標(biāo)直接體現(xiàn)政府成本的規(guī)模總量，“政府債務(wù)量”的核算不只包括賬面上的債務(wù)，還可以考慮將政府隱性債務(wù)納入其中，政府采購具有節(jié)省財(cái)政資金、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，“政府采購執(zhí)行率”指標(biāo)能夠反映政府采購的落實(shí)效率?！邦A(yù)算控制率”“三公經(jīng)費(fèi)控制率”和“公用經(jīng)費(fèi)控制率”等指標(biāo)能有效評價(jià)政府是否按照預(yù)算實(shí)施和合理規(guī)劃財(cái)政資金，控制行政運(yùn)行成本?！罢姓杀究傤~”和“行政成本占GDP比率”指標(biāo)主要用來評價(jià)政府行政成本是否在合理的限度內(nèi)，核算政府的運(yùn)行成本。

6.公共服務(wù)。公共服務(wù)主要是對政府公共服務(wù)效率與公共服務(wù)質(zhì)量的考察，旨在對政府為提升保障公民的生活水平所采取的政策措施進(jìn)行有效評價(jià)。本文選取一般公共服務(wù)占GDP比重、文體機(jī)構(gòu)從業(yè)人員、用水普及率、燃?xì)馄占奥省⑷司鞘械缆访娣e、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)等六個(gè)指標(biāo)來對政府的公共服務(wù)水平進(jìn)行評價(jià)。“一般公共服務(wù)占GDP比重”可以直觀地反映政府在公共服務(wù)中的經(jīng)濟(jì)投入情況?！拔捏w機(jī)構(gòu)從業(yè)人員”的數(shù)量可以體現(xiàn)政府對公眾文化生活水平與身體素質(zhì)的重視程度?！坝盟占奥省薄叭?xì)馄占奥省薄叭司鞘械缆访娣e”“衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)”指標(biāo)能夠反映政府對公眾生活性公共服務(wù)需求的建設(shè)工作的落實(shí)情況。

（三）提高公眾在政府績效評價(jià)中的參與度

公眾在政府績效評價(jià)工作中具有重要的作用，為此，應(yīng)提高公眾參與的積極性。一是要加大政府績效評價(jià)相關(guān)信息教育宣傳的力度，提升公眾參與能力。二是激發(fā)公眾參與績效評價(jià)的熱情，拓寬參與渠道。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，應(yīng)提高政府電子政務(wù)的水平，讓社會(huì)公眾通過互聯(lián)網(wǎng)積極主動(dòng)參與到政府績效評價(jià)工作中來。政府可以采取開通建立績效評價(jià)專門的網(wǎng)站、開通績效評價(jià)電話熱線、設(shè)置績效評價(jià)信箱等措施，便于社會(huì)公眾參與政府績效評價(jià)。三是健全政務(wù)信息公開制度。政府在績效評價(jià)的過程中，應(yīng)該將相關(guān)的政務(wù)信息向公眾公開，提供全面的查詢服務(wù)，接受公眾的監(jiān)督，讓社會(huì)公眾了解政府部門工作的基本情況和工作成效，更重要的是通過政務(wù)公開聽取民意，從而完善和改進(jìn)政府的工作，增強(qiáng)公眾對政府績效評價(jià)工作的信任。

（四）加強(qiáng)對政府績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

政府的績效評價(jià)是一個(gè)過程，得出績效評價(jià)結(jié)果并不代表著績效評價(jià)工作的完成，還需要切實(shí)保障評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。一是要擴(kuò)大績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的范圍?？梢钥紤]將績效評價(jià)結(jié)果與行政問責(zé)、政府預(yù)算、政府服務(wù)能力和組織能力的提升等方面聯(lián)系起來。二是完善績效評價(jià)結(jié)果的激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)懲適度。同時(shí)要引導(dǎo)官員樹立正確的晉升觀，不能只關(guān)注物質(zhì)激勵(lì)，還應(yīng)把官員的潛能、創(chuàng)新能力以及個(gè)性的發(fā)展等作為精神激勵(lì)引入到績效評價(jià)體系當(dāng)中。三是重視績效評價(jià)結(jié)果的反饋。政府部門要及時(shí)接收績效評價(jià)結(jié)果的反饋信息，為制定決策提供參考依據(jù)。及時(shí)對參與考核單位的績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行公示，另外還需要給定期限，督促被評價(jià)部門對績效評價(jià)的結(jié)果實(shí)施相應(yīng)的整改措施。