唐洋 胡晴 游戰(zhàn)武

（南華大學(xué)經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院 湖南衡陽 421001）

黨的十八屆三中全會提出的推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，促進了政府績效評價理論和實踐的發(fā)展?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確指出：全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，這反映了政府績效評價在國家治理過程中的重要性。政府績效評價不僅可以監(jiān)督政府的行為，還有助于提高行政效率和政府績效水平。然而，我國現(xiàn)有的政府績效評價方式已不能完全適應(yīng)社會的發(fā)展。因此，必須健全政府績效評價指標體系，擴大公眾參與度，將成本核算內(nèi)容納入到政府績效評價指標體系當中，從而為我國政府績效評價注入新思想、新活力以及時代特征。

一、我國政府績效評價的現(xiàn)狀分析

2000年以來，在學(xué)術(shù)界理論研究與政府部門具體實踐的推動下，我國部分地區(qū)已改變原有的考核方式，陸續(xù)采用“績效評價”對政府工作進行考核。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國在績效評價制度建設(shè)、績效指標體系設(shè)計以及評價結(jié)果的運用等方面取得了一定的成效，積累了寶貴的經(jīng)驗。但由于我國政府績效評價起步較晚，理論研究不夠深入，對政府管理運行和實際績效如何評價，仍然缺乏一套科學(xué)化、專業(yè)化、具有可操作性的客觀評價體系，在實踐中也暴露出一些問題。例如，政府績效評價缺乏相應(yīng)的制度約束，各地方政府在績效評價的內(nèi)容與側(cè)重點上差異較大，評價流程不規(guī)范。政府績效評價的主體比較單一，主要集中在上級行政部門對下級部門的評價，缺少社會公眾的參與，社會公眾的需求得不到充分體現(xiàn)。近年來，在政府績效評價研究和實踐中，有的地方將“公眾參與度”等指標納入政府績效評價體系。2017年中國社科院發(fā)布了《政府績效評估藍皮書》，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、平衡發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理等五個政府對外職能管理，以及依法行政、政府效能、行政廉潔、行政成本、行政公開等五個政府內(nèi)部管理職能共十個維度來評價我國地方政府的績效水平。2019年財政部頒布了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，這給事業(yè)單位開展成本核算工作提供了基本依據(jù)，行政單位在成本核算過程中也可以借鑒相關(guān)的核算方法執(zhí)行，這將有利于政府部門從成本核算和管理角度對政府績效情況進行評價。然而，從總體上看，我國政府績效評價的理論與實踐發(fā)展還不夠成熟，仍處于探索階段。

二、政府績效評價存在的問題分析

隨著國家治理能力現(xiàn)代化水平的提高，需要健全和完善政府績效評價制度和評價指標體系，以提高政府的績效水平。目前，我國政府績效評價仍然存在一系列問題，具體如下：

（一）政府績效評價指標體系設(shè)計有待完善

政府績效評價工作的核心是合理設(shè)置政府績效評價指標體系。然而，目前我國政府績效評價指標體系并不健全，在指標的選取和設(shè)計上仍存在不合理之處，難以對地方政府績效做出客觀評價。一是把政府的財政資金作為績效評價的主要對象，重視經(jīng)濟總量的增長，忽視對環(huán)境污染、人民生活水平、平均受教育程度、就業(yè)率、公眾參與度、群眾滿意度等民生方面的關(guān)注。二是績效評價指標主觀性較大，在績效評價的過程中可能存在數(shù)據(jù)造假、謊報、漏報等情況，對政府績效評價結(jié)果的公信力和可信度產(chǎn)生不利的影響。

（二）政府績效評價缺乏與政府投入和成本核算相關(guān)的內(nèi)容

成本是績效評價中重要的定量信息來源，政府成本是衡量政府績效的基礎(chǔ)和首要指標，可以量化財政資金的使用效果，有利于發(fā)現(xiàn)財政資源配置中存在的問題，促進政府改革，提升工作效率。目前，在績效評價過程中較少將成本納入績效評價的考核范圍，忽視了政府部門運作過程中的投入與耗費的成本。一是政府部門機構(gòu)設(shè)置和人員編制的不合理，降低了政府的工作效率，增加政府的運行成本，另外大部分地方政府在進行績效評價時并未把人員的薪酬納入成本進行績效考核。二是地方政府可能由于決策失誤造成亂開發(fā)、亂開采，或者將財政資金投入回報率低的項目，從而產(chǎn)生大量的機會成本、環(huán)境成本，同時也嚴重浪費資源。然而政府績效評價并未將這些成本納入績效考核中，不能真實地衡量政府的績效水平。

（三）政府績效評價中公眾的參與度不高

受各種因素的制約，公眾在政府績效評價中的參與度不高。一是公眾普遍認為政府管理與政府事務(wù)的決策是領(lǐng)導(dǎo)的責任，而且參與政府績效評價需要耗費很多時間和精力。公眾作為理性的“經(jīng)濟人”，從投入和產(chǎn)出的角度來看，如果參與政府的績效評價工作不能保障自己的利益最大化，就會缺乏參與社會公共事務(wù)的現(xiàn)實動力，導(dǎo)致對政府公共事務(wù)的積極性不高、主動參與意識薄弱。二是在制度上無法保障公眾以評價主體的身份參與到政府績效評價工作中，導(dǎo)致公眾對政府績效評價的參與度不高。三是由于政務(wù)信息的不透明以及政務(wù)信息公開制度的不健全，公眾對政府績效評價的相關(guān)信息了解不夠，獲取信息的難度較大，無法對政府績效情況進行評價。

（四）績效評價結(jié)果重視程度不夠

政府績效評價結(jié)果的綜合運用有利于為政府改進工作、加強管理、考核領(lǐng)導(dǎo)干部和優(yōu)化選拔任用機制提供有益的依據(jù)。然而我國政府績效評價在結(jié)果的運用上主要存在以下問題：一是評價結(jié)果應(yīng)用范圍受限。一些地方政府只把績效評價結(jié)果作為發(fā)放獎金的依據(jù)。二是績效評價結(jié)果激勵方式不完善。目前我國政府績效評價結(jié)果的運用呈現(xiàn)出獎多罰少的單向性。三是忽視了績效評價結(jié)果的反饋工作。政府部門缺乏對評價結(jié)果反饋信息的關(guān)注，沒有對評價結(jié)果中存在的不足進行總結(jié)與改進，政府績效評價流于形式。

三、完善政府績效評價的對策與建議

（一）明確政府績效評價的目標、主體、程序和方法

1.評價目標。黨的十八大報告提出要“推進政府績效管理，提高政府的執(zhí)行力和公信力”，這是政府績效管理及評價所追求的目標。在對政府績效評價過程中，需要制定合理的評價目標，使政府績效評價工作能夠促進政府全面履行職能、提高政府行政效率、提升政府自身的服務(wù)能力、優(yōu)化資源的配置、確定政府未來的目標及行動計劃、為政府管理的其他環(huán)節(jié)提供客觀依據(jù)、加強對公職人員的管理、不斷發(fā)掘公職人員的潛力等。

2.評價主體。評價主體在政府績效評價過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其執(zhí)行能力的強弱將對評價工作的開展產(chǎn)生直接影響。在我國政府績效評價中，可以通過建立專門的績效評價工作領(lǐng)導(dǎo)小組、引入第三方專業(yè)評價組織、聘請績效評價方面的專家學(xué)者、提高公眾參與度等方式形成以政府為主導(dǎo)的多元化的績效評價主體，從而增強政府績效評價的客觀性、準確性和權(quán)威性。

3.評價程序。政府績效評價程序一般分為四個階段：一是前期準備階段，具體包括確定組織實施績效評價的機構(gòu)人員、下達績效評價通知等。二是開展績效評價階段，分發(fā)調(diào)查問卷、現(xiàn)時評價以及收集有限數(shù)據(jù)反饋至實施機構(gòu)進行總體上的評價。三是報告形成階段，經(jīng)過多層分析數(shù)據(jù)，對各項評價內(nèi)容形成報告并提交，然后經(jīng)機構(gòu)人員復(fù)核完備報告，并根據(jù)相關(guān)反饋信息最后形成正式的績效評價報告。四是報告建檔、問題解決階段，對已形成的政府績效評價正式報告進行存檔、嚴格保管。針對政府績效評價報告中指出的具體問題，要求相關(guān)部門在一定時間內(nèi)解決，并建立相應(yīng)的工作組對問題的解決進度開展調(diào)查、反饋結(jié)果。

4.評價方法。政府績效評價方法是指在開展績效評價時為獲得評價內(nèi)容所需詳細數(shù)據(jù)與財政資金使用效益、得出正確的績效評價結(jié)果所采用的方法。評價方法主要分為評價的技術(shù)方法和工作方法。技術(shù)方法中的成本效益分析法主要關(guān)注對數(shù)據(jù)的處理，比如將政府的投入、產(chǎn)出及效益三者進行比較；最低成本法是指為實現(xiàn)績效目標需要付出的成本，但不同方案耗費的成本不同，需要選擇一個成本低且成效優(yōu)的方案。此外，還有比較法、因素分析法、模糊綜合評價法、主成分分析法、建立相關(guān)的數(shù)學(xué)模型等技術(shù)方法。政府績效評價的工作方法則是為獲取文字資料等所采用的方法，比如對相關(guān)的規(guī)章制度、報告的收集工作，參與講座交流并記錄會議內(nèi)容、發(fā)放調(diào)查問卷等。多種方法的運用，能夠使績效評價的結(jié)果更加符合政府績效評價的真實狀況，使評價目的、評價對象、評價內(nèi)容相匹配。

（二）構(gòu)建政府績效評價指標體系

本文按照政府的外部服務(wù)職能與內(nèi)部管理職能，主要從經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、資源環(huán)境、教育科技、成本管理和公共服務(wù)六個方面來構(gòu)建政府績效評價指標體系，使政府績效評價工作按照設(shè)定的程序有序進行。

1.經(jīng)濟發(fā)展。我國始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，發(fā)展是第一要務(wù)，這反映了經(jīng)濟發(fā)展是地區(qū)發(fā)展的重要指標，也是績效評價的重點。為此，本文選取地區(qū)生產(chǎn)總值發(fā)展速度，財政收入增長率，固定資產(chǎn)投資增速，第二、三產(chǎn)業(yè)的占比，人均GDP增長率，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入等六個指標來考核區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?！暗貐^(qū)生產(chǎn)總值發(fā)展速度”與“財政收入增長率”指標能夠直接體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的活力與政府所做工作與前一年相比帶來的經(jīng)濟產(chǎn)出增加值。“固定資產(chǎn)投資增速”以及“第二、三產(chǎn)業(yè)的占比”指標能夠反映政府財政資金投入項目的發(fā)展情況以及政府是否繼續(xù)追加固定資產(chǎn)投資和第二、三產(chǎn)業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率?！叭司鵊DP增長率”和“城鄉(xiāng)居民人均可支配收入”指標在一定程度上反映了人民的生活水平。

2.社會管理。社會管理是指政府通過財政支出、社會行為規(guī)范以及關(guān)系協(xié)調(diào)等方式來維持社會秩序，提高社會整體活力的管理活動。本文選取公共安全支出增長率、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、社會救助投入、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保率、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保率、公眾參與度等六個指標來反映政府的社會管理水平?！肮舶踩С鲈鲩L率”指標是政府為推進社會治安建設(shè)和防范違法犯罪活動的工作效果的反映。“城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”指標主要用來體現(xiàn)政府改善社會就業(yè)問題的程度?！吧鐣戎度搿薄俺青l(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保率”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保率”這三個指標主要評價政府的社會救助水平以及社會基本保障制度的完善程度?！肮妳⑴c度”指標能夠從側(cè)面體現(xiàn)出政府績效評價中主體的多元化以及政府績效評價工作開展的民主性。

3.資源環(huán)境。在資源環(huán)境方面，本文選取了森林覆蓋率、二氧化硫排放量、廢水排放總量、化學(xué)需氧量排放量、城市空氣質(zhì)量優(yōu)良率、生活垃圾無害處理率等六個指標來全方位評價政府保護資源環(huán)境的工作強度與結(jié)果。“森林覆蓋率”指標能夠反映一個地區(qū)森林資源的實際水平?！岸趸蚺欧帕俊薄盎瘜W(xué)需氧量排放量”“生活垃圾無害處理率”這三個指標有助于核實政府為降低污染物的排放對環(huán)境產(chǎn)生的傷害所采取措施的成效?！皬U水排放總量”和“城市空氣質(zhì)量優(yōu)良率”指標主要評價地區(qū)廢水的排放量對環(huán)境污染的程度和城市空氣質(zhì)量的達標程度。

4.教育科技。為考察政府在教育科技方面的績效，本文選取教育經(jīng)費占財政支出比例、普通高中入學(xué)率、每十萬人口高等學(xué)校平均在校生數(shù)、科技支出占財政支出比重、企業(yè)專利申請數(shù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值等六個指標來評價政府推動教育事業(yè)發(fā)展的工作績效以及政府在科技創(chuàng)新方面投入的財政資金的效果。

5.成本管理。成本核算有利于降低政府成本，為政府的績效評價提供精確的成本信息，進而推動政府治理能力不斷提升。在政府績效評價指標選取時，可以將成本規(guī)模、成本結(jié)構(gòu)、成本控制與核算作為政府績效評價中成本核算的關(guān)鍵指標。政府成本核算指標必須與當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與財政承受能力相協(xié)調(diào)。政府財政資金的投入應(yīng)該根據(jù)地方政府的發(fā)展需要，做好詳細的規(guī)劃和預(yù)算，避免造成不必要的浪費和政府成本的增加。在成本管理方面，選取政府債務(wù)量、財政總支出占GDP比重、預(yù)算控制率、三公經(jīng)費控制率、公用經(jīng)費控制率、政府采購執(zhí)行率、政府行政成本總額、行政成本占GDP比率八個二級指標構(gòu)成成本管理指標。其中“政府債務(wù)量”以及“財政總支出占GDP比重”指標直接體現(xiàn)政府成本的規(guī)?？偭?，“政府債務(wù)量”的核算不只包括賬面上的債務(wù)，還可以考慮將政府隱性債務(wù)納入其中，政府采購具有節(jié)省財政資金、促進市場經(jīng)濟發(fā)展的功能，“政府采購執(zhí)行率”指標能夠反映政府采購的落實效率?！邦A(yù)算控制率”“三公經(jīng)費控制率”和“公用經(jīng)費控制率”等指標能有效評價政府是否按照預(yù)算實施和合理規(guī)劃財政資金，控制行政運行成本?！罢姓杀究傤~”和“行政成本占GDP比率”指標主要用來評價政府行政成本是否在合理的限度內(nèi)，核算政府的運行成本。

6.公共服務(wù)。公共服務(wù)主要是對政府公共服務(wù)效率與公共服務(wù)質(zhì)量的考察，旨在對政府為提升保障公民的生活水平所采取的政策措施進行有效評價。本文選取一般公共服務(wù)占GDP比重、文體機構(gòu)從業(yè)人員、用水普及率、燃氣普及率、人均城市道路面積、衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)等六個指標來對政府的公共服務(wù)水平進行評價?！耙话愎卜?wù)占GDP比重”可以直觀地反映政府在公共服務(wù)中的經(jīng)濟投入情況?！拔捏w機構(gòu)從業(yè)人員”的數(shù)量可以體現(xiàn)政府對公眾文化生活水平與身體素質(zhì)的重視程度?！坝盟占奥省薄叭細馄占奥省薄叭司鞘械缆访娣e”“衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)”指標能夠反映政府對公眾生活性公共服務(wù)需求的建設(shè)工作的落實情況。

（三）提高公眾在政府績效評價中的參與度

公眾在政府績效評價工作中具有重要的作用，為此，應(yīng)提高公眾參與的積極性。一是要加大政府績效評價相關(guān)信息教育宣傳的力度，提升公眾參與能力。二是激發(fā)公眾參與績效評價的熱情，拓寬參與渠道。在互聯(lián)網(wǎng)時代，應(yīng)提高政府電子政務(wù)的水平，讓社會公眾通過互聯(lián)網(wǎng)積極主動參與到政府績效評價工作中來。政府可以采取開通建立績效評價專門的網(wǎng)站、開通績效評價電話熱線、設(shè)置績效評價信箱等措施，便于社會公眾參與政府績效評價。三是健全政務(wù)信息公開制度。政府在績效評價的過程中，應(yīng)該將相關(guān)的政務(wù)信息向公眾公開，提供全面的查詢服務(wù)，接受公眾的監(jiān)督，讓社會公眾了解政府部門工作的基本情況和工作成效，更重要的是通過政務(wù)公開聽取民意，從而完善和改進政府的工作，增強公眾對政府績效評價工作的信任。

（四）加強對政府績效評價結(jié)果的應(yīng)用

政府的績效評價是一個過程，得出績效評價結(jié)果并不代表著績效評價工作的完成，還需要切實保障評價結(jié)果的有效應(yīng)用。一是要擴大績效評價結(jié)果應(yīng)用的范圍。可以考慮將績效評價結(jié)果與行政問責、政府預(yù)算、政府服務(wù)能力和組織能力的提升等方面聯(lián)系起來。二是完善績效評價結(jié)果的激勵機制，獎懲適度。同時要引導(dǎo)官員樹立正確的晉升觀，不能只關(guān)注物質(zhì)激勵，還應(yīng)把官員的潛能、創(chuàng)新能力以及個性的發(fā)展等作為精神激勵引入到績效評價體系當中。三是重視績效評價結(jié)果的反饋。政府部門要及時接收績效評價結(jié)果的反饋信息，為制定決策提供參考依據(jù)。及時對參與考核單位的績效評價結(jié)果進行公示，另外還需要給定期限，督促被評價部門對績效評價的結(jié)果實施相應(yīng)的整改措施。