黃素莉

[摘要]地方國有投融資平臺公司由于其獨特性，在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重大作用的同時也存在較多的問題和風(fēng)險。有效防范和化解這些問題和風(fēng)險，促進其持續(xù)、快速、健康發(fā)展，是審計機關(guān)落實中央有關(guān)精神的重要內(nèi)容，也是積極融入新發(fā)展階段、服務(wù)發(fā)展大局的體現(xiàn)。筆者結(jié)合實際審計工作中發(fā)現(xiàn)的地方國有投融資平臺公司存在的問題，分析原因揭示風(fēng)險，并提出建議和措施，旨在發(fā)揮審計促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

[關(guān)鍵詞]國有投融資平臺? ?問題和風(fēng)險? ?審計

一、地方國有投融資平臺公司發(fā)展現(xiàn)狀

從20世紀(jì)90年代開始，由地方政府部門及其所屬機構(gòu)通過財政撥款、土地、股權(quán)等資產(chǎn)注入，而設(shè)立的具有政府公益性投資項目融資功能并擁有獨立法人資格的地方國有投融資平臺公司，如雨后春筍般在各個城市成立。

因其從成立初始就與地方政府及政府部門之間存在高度關(guān)聯(lián)性，一般具有政府代償性、投融資性、公共性、非實質(zhì)獨立性等特點，多采用集團公司的形式，是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體。這些地方國有投融資平臺公司，能夠解決地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金短缺等諸多問題，大多承擔(dān)了當(dāng)?shù)貒蓄I(lǐng)域的商業(yè)性資產(chǎn)管理及投資、公益性項目代建及籌融資等任務(wù)，在推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中發(fā)揮了非常重要的作用，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大的貢獻。同時，這些公司在發(fā)展過程中，也面臨較多的問題和風(fēng)險。規(guī)范地方國有投融資平臺公司運營的各項監(jiān)管措施也不斷地出臺，特別是隨著防范化解重大風(fēng)險工作的深入推進，地方國有投融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。

二、存在的主要問題

（一）定位模糊，職責(zé)交叉，不能形成發(fā)展合力

地方政府為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，往往會根據(jù)自身需要成立不同的地方國有投融資平臺公司，有市級的也有縣區(qū)級別的，有基礎(chǔ)建設(shè)類的也有公共服務(wù)類的，有的時候甚至為了個別大型基建項目而成立專門的投融資平臺公司。地方國有投融資平臺公司本質(zhì)就是代表政府作為投資主體，在實際運作上難以區(qū)分究竟是政府的職能“部門”還是市場化企業(yè)，總是帶著部分“財政”功能或是擔(dān)當(dāng)了融資和出納的角色。作為企業(yè)，其發(fā)展定位和經(jīng)營方向模糊、不夠明確，職責(zé)相互有交叉。

如對某市成立的市級國有投融資平臺公司進行分析后發(fā)現(xiàn)，其中屬于旅游開發(fā)性質(zhì)的有2家，屬于城市公用基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、運營管理的有4家，屬于農(nóng)田水利開發(fā)方面的有2家，屬于工業(yè)領(lǐng)域的有2家，相同或相近領(lǐng)域的公司之間業(yè)務(wù)內(nèi)容有交叉，不能形成發(fā)展合力，不利于企業(yè)做強做大。

（二）資產(chǎn)質(zhì)量不高，盈利能力較弱

地方國有投融資平臺公司實收資本中多以股權(quán)、債權(quán)、公益性資產(chǎn)等劃撥資產(chǎn)為主，這部分資產(chǎn)只是賬面權(quán)益劃入，往往存在股權(quán)不優(yōu)、無收益權(quán)或無收益、債權(quán)資金無法收回、公益性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰或因無產(chǎn)權(quán)證導(dǎo)致無法抵押等問題。雖能滿足擴大財務(wù)報表資產(chǎn)規(guī)模的需要，但并不能真正為地方國有投融資平臺公司帶來利益。同時，地方國有投融資平臺公司的業(yè)務(wù)多圍繞投資、融資展開，大量的投資項目為政府主導(dǎo)的公益性項目，以營利為目的經(jīng)營業(yè)務(wù)占比較小，公司整體盈利能力較弱，可持續(xù)經(jīng)營存在風(fēng)險。

如經(jīng)審計摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某市市級地方國有投融資平臺公司的總數(shù)量不及駐地央（?。┢髷?shù)量的四分之一，但其總資產(chǎn)已超過了駐地央（省）企資產(chǎn)的總和，而實現(xiàn)的營業(yè)收入是駐地央（?。┢蟮?1.6%，凈利潤是駐地央（?。┢蟮?6.05%。大量非經(jīng)營性資產(chǎn)的劃入并未給公司發(fā)展帶來助力。經(jīng)對其中一家投融資平臺公司的經(jīng)營狀況進行分析，發(fā)現(xiàn)其主要業(yè)務(wù)為政府融資并進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入僅占其總收入的1.39%，公司整體盈利能力較弱，可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展前景不容樂觀。

（三）債務(wù)規(guī)模居高不下，或有風(fēng)險日益增加

地方國有投融資平臺公司大多自身造血功能差，為滿足政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，只能大額舉債。這些項目投資金額大、建設(shè)周期長，盡管有些項目名義上是PPP形式，但實質(zhì)上依然是通過借款而來，因此導(dǎo)致很多公司可用于償債的資產(chǎn)和負債比例極不匹配。地方國有投融資平臺公司的償債來源單一，清償貸款利息的壓力很大，債務(wù)本金只能通過借新還舊不斷滾動的方式維持，債務(wù)規(guī)模不斷增加，金融機構(gòu)一旦抽貸就會發(fā)生資金鏈斷裂的危險。同時，地方國有投融資平臺公司與政府部門、其他企業(yè)之間還存在大量的資金拆借、擔(dān)保等行為。隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴大，資金鏈、擔(dān)保鏈不斷延長，區(qū)域國有企業(yè)整體或有負債風(fēng)險日益增加。

同時，部分地方國有投融資平臺公司還存在經(jīng)營性現(xiàn)金收入難以覆蓋利息支出、部分公司資產(chǎn)負債率居高不下等情況，償債能力堪憂。在政府的協(xié)調(diào)下，地方國有投融資平臺公司大額資金外借，存在不約定利息或者無息的情況，這些資金長期掛賬未能收回，存在損失的風(fēng)險。除借款外，地方國有投融資平臺公司還提供大量的擔(dān)保，被擔(dān)保企業(yè)大多經(jīng)營困難、資金緊張，反擔(dān)保措施薄弱，面臨較大的資金代償風(fēng)險。

（四）法人治理結(jié)構(gòu)不完善，公司管理層級過多

地方國有投融資平臺公司雖然在形式上進行了公司制改革，相繼建立了黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，部分公司在董事會下也設(shè)立了戰(zhàn)略、審計、提名、薪酬與考核等專門委員會，形式上向現(xiàn)代企業(yè)制度靠攏。但實際中，很多公司存在不同決策層人員高度重合、決策層職責(zé)邊界不清、監(jiān)事會主席和總經(jīng)理等重要崗位人員長期空缺、無外部董監(jiān)事或外部董事未占董事會多數(shù)等情況，法人治理結(jié)構(gòu)尚不健全。

另外，地方國有投融資平臺公司多采用集團公司的形式，存在大量的二級、三級、四級甚至五級子公司的情況，再加上行政事業(yè)單位下屬企業(yè)脫鉤改制后的劃轉(zhuǎn)并入，公司往往管理層級較多、組織機構(gòu)龐大、經(jīng)營業(yè)務(wù)龐雜。在集團層面法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善的情況下，很難對下屬公司的經(jīng)營進行全面有效管控，很多下屬公司發(fā)展定位不準(zhǔn)確，甚至與集團公司主營范圍和功能定位不符;部分公司盡管無經(jīng)營業(yè)務(wù)或經(jīng)營業(yè)務(wù)內(nèi)容少、收入低，卻存在著較大金額的管理費用和人員成本，形成較大金額的虧損等情況。地方國有投融資平臺公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，尚需進一步建立完善，從制度上防范化解風(fēng)險需進一步加強。

（五）盲目擴大投資，部分業(yè)務(wù)風(fēng)險較大

部分地方國有投融資平臺公司為迅速壯大規(guī)模，在缺乏投資經(jīng)驗和專業(yè)人才、沒有建立完善的投資決策機制、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、不能形成有效的風(fēng)險防控制體系的情況下，盲目地進行投資、開展業(yè)務(wù)或者并購民營企業(yè)，由于對投資對象、投資方式、投資風(fēng)險、自身實力等缺乏深入且專業(yè)的評估，投資決策科學(xué)論斷不足，造成了很大的投資和經(jīng)營風(fēng)險。

在日常對投融資平臺公司的審計中發(fā)現(xiàn)，部分公司的投資并購業(yè)務(wù)中存在派出的管理人員始終無法進駐并購企業(yè)、民營方出資遲遲不到位、承諾出資的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、項目長期擱置等情況。部分地方國有投融資平臺公司存在委托貸款業(yè)務(wù)逾期比例、擔(dān)保代償比例較大等情況，如某公司某年委貸資金逾期金額占發(fā)放金額的81.48%，某擔(dān)保公司擔(dān)保代償比例達到66.1%。部分地方國有投融資平臺公司開展供應(yīng)鏈貿(mào)易業(yè)務(wù)，由于對上下游企業(yè)的經(jīng)營狀況不了解、結(jié)算方式不合理，造成資金難以回收，并存在較大的稅務(wù)風(fēng)險。

三、存在問題的原因分析

（一）初始發(fā)展動能不足，行政化色彩濃厚

我國中西部地區(qū)大部分城市財政吃緊，用于設(shè)立地方國有投融資平臺公司的貨幣性支出較少，甚至注入的貨幣資本金往往“身兼數(shù)職”，在完成增資使命后，并未真正服務(wù)于企業(yè)的經(jīng)營，劃入的資產(chǎn)也多為道路、土地等非經(jīng)營性資產(chǎn)。再加上地方國有投融資平臺公司成立的目的，因而決定了其從運營之初便與地方政府之間存在高度的關(guān)聯(lián)性，是地方政府緩解支出壓力、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工具，需要接受政府部門的管理和行政性指令，因此存在很多非市場化的行為。

（二）市場化意識不足，專業(yè)人才匱乏

地方國有投融資平臺公司的高層管理人員多由政府任命或有長期在政府部門工作的經(jīng)歷，雖然行政管理經(jīng)驗豐富，但企業(yè)經(jīng)營方面能力和經(jīng)驗相對缺乏，參與市場競爭的意識薄弱。部分公司雖然開展了經(jīng)營層市場化選聘，但僅限于個別公司總經(jīng)理和部分副總經(jīng)理崗位，受薪酬體系制約，很難吸引專業(yè)的投融資職業(yè)經(jīng)理人，而僅靠內(nèi)部培養(yǎng)人才，很難適應(yīng)市場化競爭的需要。

（三）經(jīng)營業(yè)務(wù)的獨立性差，風(fēng)險管控體系不健全

地方國有投融資平臺公司業(yè)務(wù)內(nèi)容往往圍繞政府決策以滿足政府需求為主，獨立性較差，業(yè)務(wù)中相當(dāng)大部分與公司的主責(zé)主業(yè)定位不符，經(jīng)營性業(yè)務(wù)收益占比較小。地方國有投融資平臺公司管理運營機制相對比較僵化，投融資行為在一定程度上具有政府信用背書性質(zhì)，缺少科學(xué)、合理的投融資決策體系。公司風(fēng)險管控體系不健全，項目投資制度和流程也不健全，容易出現(xiàn)不當(dāng)?shù)耐度谫Y行為，容易開發(fā)不合理的投融資項目，加劇各種風(fēng)險的產(chǎn)生。

四、對策和建議

（一）做好頂層設(shè)計，整合優(yōu)化存量公司

建議地方政府全面深化國有企業(yè)改革，將政府和地方國有投融資平臺公司由政企不分的“父子”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎笄逦摹盎锇椤标P(guān)系，根據(jù)所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，做好地方國企改革的頂層設(shè)計，推進地方國有投融資平臺公司向國有資本投資運營公司轉(zhuǎn)變;把握市場化、法制化、專業(yè)化的改革方向，對現(xiàn)存的地方國有投融資平臺公司進行業(yè)務(wù)梳理和整合，重新定位，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，針對不同類型的公司采取不同的管理目標(biāo)，逐步形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推動地方國有資本優(yōu)化布局、戰(zhàn)略重組，實現(xiàn)企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）優(yōu)化營商環(huán)境，以市場化方式解決政策性問題

地方國有投融資平臺公司大多競爭力不強，地方政府應(yīng)加大政策性的支持力度。制定實施各項惠企、穩(wěn)企政策，增強地方國有企業(yè)的吸引力;整合創(chuàng)新資源，引導(dǎo)培育發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過地方國有企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán);引入市場機制，借助市場化手段，解決地方國有投融資平臺公司面臨的各項政策性問題，增強企業(yè)市場競爭意識。

（三）加大授權(quán)放權(quán)力度，激發(fā)地方國有企業(yè)發(fā)展活力

地方政府應(yīng)加大對企業(yè)的授權(quán)、放權(quán)力度，最大限度地減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的干預(yù)，更多依靠公司治理結(jié)構(gòu)開展工作，這也是實現(xiàn)從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。分級授權(quán)、厘清職責(zé)，應(yīng)由企業(yè)依法自主決策的、延伸到子企業(yè)的事項要下放或歸位于企業(yè)，以更加靈活高效的市場化經(jīng)營機制，激發(fā)活力、增強動力。加大優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理人使用比例，讓專業(yè)人士發(fā)揮其專業(yè)技能，提高公司運營水平，努力打造一批具有競爭力的一流企業(yè)，為地方經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展助力。

（四）拓寬融資渠道，減少金融債務(wù)風(fēng)險

地方國有投融資平臺公司要加強對外借款、對外擔(dān)保的管理，在逐步消化政府隱形債務(wù)的同時，開拓新的融資渠道與方式，增強企業(yè)抵抗風(fēng)險的能力。除常規(guī)的銀行貸款、融資租賃、中期票據(jù)、公司債等方式外，要努力采取多種方式吸收社會資本，如推行混合所有制、PPP模式，或是成立產(chǎn)業(yè)基金等。有條件的企業(yè)要培育基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大的控股、參股企業(yè)，通過直接上市發(fā)行股票或通過“借殼”“買殼”等方式注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實現(xiàn)間接上市籌集發(fā)展資金。

（五）完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)風(fēng)險防范體系

地方國有投融資平臺公司應(yīng)進一步建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善各決策主體議事規(guī)則，理順其職責(zé)、內(nèi)容、權(quán)限、流程，明確公司內(nèi)部上下級決策程序和權(quán)限，使公司內(nèi)部決策流轉(zhuǎn)高效順暢。逐步建立現(xiàn)代企業(yè)風(fēng)險防控體系，增強審慎經(jīng)營理念，評估投資風(fēng)險，合理測算投資回報，堅持對項目投資進行科學(xué)決策;增強對投后項目運營發(fā)展?fàn)顩r的實時監(jiān)控，提高資本回報和風(fēng)險預(yù)警能力;加大對高風(fēng)險業(yè)務(wù)、重點領(lǐng)域等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控力度，加強風(fēng)險防控體系制度建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行，堅守合法合規(guī)經(jīng)營底線，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（六）加強監(jiān)督檢查力度，促進企業(yè)規(guī)范高效運行

地方審計機關(guān)應(yīng)加大對地方國有投融資平臺公司的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題、揭示風(fēng)險、督促整改，促使地方國有投融資平臺公司加強管理、規(guī)避風(fēng)險;同時，應(yīng)加大對其內(nèi)部審計的監(jiān)督指導(dǎo)，調(diào)動內(nèi)部審計力量，統(tǒng)籌整合審計資源，提升審計監(jiān)督整體效能。地方國有投融資平臺公司應(yīng)建立健全內(nèi)部審計管理體制、完善內(nèi)部審計各項制度、加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)、創(chuàng)新內(nèi)部審計監(jiān)督方式等，從加強自身建設(shè)方面，規(guī)范公司的經(jīng)營行為、降低公司經(jīng)濟風(fēng)險、促進公司綜合管理能力提升。

五、結(jié)語

地方國有投融資平臺公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，既要當(dāng)好服務(wù)區(qū)域發(fā)展的基石，也要不斷增強自身實力，跳出企業(yè)看企業(yè)，從政府的“工具”轉(zhuǎn)變?yōu)檎摹拔淦鳌?，在更大環(huán)境中實現(xiàn)企業(yè)價值，形成推動區(qū)域發(fā)展的重要力量，實現(xiàn)國有企業(yè)做強做大做優(yōu)的目標(biāo)。

（作者單位：洛陽市審計局，郵政編碼：471000，電子郵箱：9231890@qq.com）