申 興（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

經(jīng)過改革開放之后的經(jīng)濟(jì)高速增長，目前中國經(jīng)濟(jì)體量已十分龐大，經(jīng)濟(jì)增速逐漸變緩，因此尋找新的發(fā)展動力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量集約型發(fā)展方式成為未來中國經(jīng)濟(jì)保持可持續(xù)發(fā)展的必由之路。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的重要途徑。

但從數(shù)據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2004年至2013年間中國三產(chǎn)比重由開始的四成左右增長到2013年的46.1%，增幅很小，同期二產(chǎn)比重降幅為2%，十年間交通郵政、倉儲物流業(yè)以及金融保險業(yè)的增加值占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重幾乎不變，維持在22%-23%之間，這兩大行業(yè)集中體現(xiàn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平，也能體現(xiàn)出服務(wù)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的高級化程度。十年間三產(chǎn)增加值主要由以房地產(chǎn)業(yè)為主的生活性服務(wù)業(yè)所產(chǎn)生?？梢姛o論是三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)上，還是三產(chǎn)內(nèi)部均未實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)高級化。

中國經(jīng)濟(jì)增長與政府強(qiáng)有力的政策制定有很大關(guān)系。Blanchard & Shleifer認(rèn)為中國中央政府與地方政府間存在自上而下的激勵約束機(jī)制[1]，這種行政上逐級分包與經(jīng)濟(jì)上激勵約束可以將中央政府下達(dá)的復(fù)雜的任務(wù)依據(jù)區(qū)域劃分逐級分解到地方政府，減輕上級政府的負(fù)擔(dān)[2]。這種關(guān)系體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上就表現(xiàn)為地方政府在中央年度經(jīng)濟(jì)目標(biāo)設(shè)定后，逐級分解經(jīng)濟(jì)任務(wù)的同時層層加碼，下級政府設(shè)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)往往會高于上級政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，同時由于晉升激勵模式的存在，地方政府官員將想方設(shè)法完成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)甚至是超額完成，以求在晉升競爭中得到晉升機(jī)會。這種自上而下的垂直管理體系與經(jīng)濟(jì)上的相互激勵關(guān)系將會使地方政府扭曲資源配置，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。

因此本文嘗試從地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)約束角度研究中國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢的原因。

■ 理論分析

（一）“層層加碼”現(xiàn)象形成原因

Oates認(rèn)為外在約束存在的原因是由于中央政府與地方政府空間上的分離所帶來的信息不對稱，這種情況下不可避免存在監(jiān)督成本[3]。對此中央政府過去實(shí)行以GDP為主要考核指標(biāo)的機(jī)制來監(jiān)督地方經(jīng)濟(jì)增長狀況，在這種機(jī)制下，地方政府官員通過制訂高的預(yù)期增長目標(biāo)向中央釋放“能力信號”[4]，表現(xiàn)為下級政府會在上一級指定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上繼續(xù)加碼，由此產(chǎn)生所謂的“層層加碼”現(xiàn)象[5]，同時由于同級政府間還存在著“標(biāo)尺競爭”，同級政府間競爭激烈，因而這種加碼的幅度也是常年居高不下，這也是地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定普遍較高的原因。而從內(nèi)在約束角度看，由于中央政府對地方政府是“垂直管理”體系，這一體系下上下級官員是激勵約束關(guān)系，這種體制使得地方政府官員在制訂目標(biāo)時偏好使用較嚴(yán)格的約束詞即硬約束。簡言之，地方政府制訂更高的預(yù)期目標(biāo)向上級釋放能力信號，產(chǎn)生“層層加碼”，確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，地方政府更多使用硬約束確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)約束影響服務(wù)業(yè)發(fā)展的機(jī)制研究

首先，經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)約束會導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)失衡，這會抑制生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。具體表現(xiàn)在當(dāng)?shù)胤秸朴喌慕?jīng)濟(jì)增長目標(biāo)無法在預(yù)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)時，一般會從財政支出里增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。比如，中國很多地方存在重復(fù)施工工程，人為地從數(shù)據(jù)上提高地方GDP。這種擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的支出行為，一方面會擠占壓縮地方政府對教育科技及人力資本積累的投資，這些方面投資減少會導(dǎo)致地方人力資本要素及創(chuàng)新要素的生產(chǎn)相比于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求而言更加稀缺，從要素供給角度抑制生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。

其次，在高經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)約束下，地方政府更偏好于引進(jìn)那些在短期內(nèi)能帶來經(jīng)濟(jì)快速增長的工業(yè)企業(yè)，這些工業(yè)企業(yè)通常為資本密集型與勞動密集型，長此以往，會導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端“鎖定”，高端發(fā)展不足，高端制造業(yè)需要生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的支持，它的受限必然會從需求層次抑制生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。

■ 數(shù)據(jù)來源與變量描述

（一）數(shù)據(jù)來源

本文選取了從2004-2013年中國東部9個省份的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，部分地區(qū)部分年份有缺失。數(shù)據(jù)主要來源于中國市級政府公布的統(tǒng)計公報與政府工作報告、城市年鑒。

（二）被解釋變量

本文以交通運(yùn)輸倉儲物流與金融保險業(yè)三個行業(yè)總值之和來代表生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)總體水平，原因是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)包含行業(yè)種類多樣，各地方統(tǒng)計數(shù)據(jù)各有短缺，因此以各地共有的這三個行業(yè)來代表生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)總體水平，并對產(chǎn)值取對數(shù)處理。

（三）核心解釋變量

（1）約束強(qiáng)度。本文根據(jù)各地級市政府的政府工作報告中每年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)之前的用以修飾的副詞為標(biāo)準(zhǔn)。軟約束表示采用“左右”“之間”“上下”等修飾詞，該值為1，其余情況為0。將采用“力爭”“確?！敝惖囊曌魇怯布s束，取值為1，其余取值為0。

（2）層層加碼。本文是以地級市政府作為研究主體，因此本文在實(shí)際統(tǒng)計中的層層加碼主要統(tǒng)計各年省級政府與該省地級政府所制訂目標(biāo)差額，作為市省差。

除了上述核心解釋變量外，為了避免遺漏變量而產(chǎn)生內(nèi)生性問題，在進(jìn)行統(tǒng)計時還加入了如下控制變量：①人均GDP，采用當(dāng)年人均GDP（元）的對數(shù)表示；②教育科技投入，采用當(dāng)年財政支出中教育科技支出的對數(shù)；③財政自主權(quán)，采用地方政府一般預(yù)算支出與一般預(yù)算收入的比值表示；④貨運(yùn)量，采用貨物運(yùn)輸量的對數(shù)；⑤人力資本水平，采用地級市內(nèi)各年高等學(xué)?？倲?shù)的對數(shù)表示。

■ 模型設(shè)定及實(shí)證結(jié)果分析

（一）模型設(shè)定

本文要驗(yàn)證地方經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)約束對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是否有影響，模型設(shè)定如下：

在該線性面板模型中，表示城市，表示時間。表示生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值，表示各年份各地級市經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)省市間“層層加碼”的尺度，表示各年份各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)約束的類型。表示除核心解釋變量以外的其他控制變量的總集。表示時間固定效應(yīng)，表示的是地區(qū)固定效應(yīng)。

（二）實(shí)證結(jié)果及分析

對模型（1）進(jìn)行實(shí)證分析，即檢驗(yàn)“層層加碼”對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響，結(jié)果在表1中呈現(xiàn)。

表1 “層層加碼”對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響

從表1第(1)列中可以看到，市省差額每提高1%，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值會降低15.46%，并且這種作用在1%的顯著性水平下通過了系數(shù)顯著性檢驗(yàn)。第(2)列加入了其他控制變量后，省差額每提高1%，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值會降低1.13%，同樣也在1%的水平下顯著。該結(jié)果說明了市省間經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的“層層加碼”對于生產(chǎn)線服務(wù)業(yè)的發(fā)展是不利的，呈現(xiàn)出顯著的負(fù)向關(guān)系。“層層加碼”水平越高，越不利于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值的增長。因此，地方政府在制訂本地的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)時，應(yīng)該因地制宜，合理的對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃。

除了“層層加碼”以外，即使兩地具有相同的“層層加碼”幅度，采用不同類型的約束方式即使用軟約束與使用硬約束作為約束方式時，對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值的增長是否有影響就是模型（2）需要檢驗(yàn)的內(nèi)容了，檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示。

表2 不同約束方式對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值增長的影響

由表2第(2)列加入其他控制變量的結(jié)果可知，硬約束會降低生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值0.036%，并且通過了1%顯著性水平下的顯著性檢驗(yàn)，軟約束會提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值，雖然該效果沒有通過10%顯著性水平下的顯著性檢驗(yàn)。說明了地方政府制訂經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)時所采用的約束類型確實(shí)會顯著影響政府對經(jīng)濟(jì)增長的治理。在采用硬約束并“層層加碼”后，地方政府會為了完成預(yù)期目標(biāo)而扭曲資源配置，從供給與需求角度抑制生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增長。因此地方政府在制訂經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時以中央為準(zhǔn)，以軟約束為方法制訂經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，降低官員管理經(jīng)濟(jì)的壓力，將注意力更多放于有利于經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展上，重視結(jié)構(gòu)性變革，而非經(jīng)濟(jì)短期畸形增長。

■ 結(jié)論與政策建議

由于中國當(dāng)前自上而下的“垂直治理”體系，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)不可避免地作為政府治理經(jīng)濟(jì)的主要手段而大規(guī)模實(shí)行。文章從“經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)約束”這一特性方面研究為何當(dāng)前處于工業(yè)化后期的中國的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展尚未達(dá)到其他同處于工業(yè)化后期國家的水平，為研究中國結(jié)構(gòu)變革緩慢的原因提供了新視角與新思路。本文以2004-2013年東部九省政府的面板數(shù)據(jù)，從“層層加碼”“軟硬約束”兩個角度將地方政府制訂的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)特征分解。通過實(shí)證結(jié)果可以得出以下結(jié)論：（1）從“層層加碼”角度看，市省間經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)差值越大，對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)值增長負(fù)向抑制作用越明顯；（2）從“軟硬約束”來看，地方政府采用軟硬約束對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的效應(yīng)有顯著不同，軟約束呈現(xiàn)明顯的正向作用，硬約束呈現(xiàn)明顯的負(fù)向作用；基于以上實(shí)證結(jié)果，本文提出以下的政策建議：

①國家及地方政府要通過行政與經(jīng)濟(jì)手段鼓勵高端制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)行業(yè)聯(lián)動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體生產(chǎn)效率的提升。

②對“層層加碼”現(xiàn)象，層層加碼由實(shí)證結(jié)果可以看出，明顯不利于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，自然也是與實(shí)現(xiàn)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級這個訴求相違背的。因此，地方政府在制訂經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)時應(yīng)因地制宜，量力而行，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)角度考慮，避免設(shè)定過高的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；

③地方政府亦或是省政府在制訂經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)時，應(yīng)該“留有余地”，避免“確?！薄爸稀薄皩?shí)際情況按XX執(zhí)行”等不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的硬性約束，畢竟經(jīng)濟(jì)體是復(fù)雜的，個別要素的變動都會引起經(jīng)濟(jì)整體的波動，“留有余地”的用詞更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，更有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級。