張萍 楊杰

摘要：在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，創(chuàng)新檔案工作，把告知承諾制靈活運(yùn)用于檔案工作的相關(guān)工作實(shí)踐環(huán)節(jié)，分別與檔案形成單位或者人員簽訂歸檔范圍告知承諾書，歸檔移交告知承諾書;與檔案安全保管人員簽訂檔案安全保管告知承諾書;與檔案利用人員簽訂檔案安全利用告知承諾書等。通過簽訂告知承諾書，進(jìn)一步宣傳檔案工作，提升檔案意識(shí)，加深檔案了解，提升檔案工作效率，變主動(dòng)為被動(dòng)，降低檔案人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防和化解檔案危機(jī)，確保檔案事業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，為偉大中國夢(mèng)的早日實(shí)現(xiàn)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：告知承諾制 檔案工作 應(yīng)用 思考

在入世之初，告知承諾制率先實(shí)踐于上海浦東新區(qū)，作為對(duì)傳統(tǒng)行政審批方式的一項(xiàng)創(chuàng)新，從企業(yè)登記，逐漸擴(kuò)展至衛(wèi)生、工商、環(huán)保等行業(yè)，取得了良好的社會(huì)效果。通過多年的實(shí)踐證明，告知承諾制降低了行政管理成本，提高了行政效率，便利了申請(qǐng)人辦事，從源頭上預(yù)防了腐敗，實(shí)現(xiàn)了政府從傳統(tǒng)管制型審批到現(xiàn)代契約化管理的轉(zhuǎn)變，符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和建設(shè)法治政府的要求，獲得各級(jí)政府和行政部門大力倡導(dǎo)。2019年5月，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革決策部署，進(jìn)一步優(yōu)化公共服務(wù)和營商環(huán)境，人力資源社會(huì)保障部發(fā)布了“人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于印發(fā)《人力資源社會(huì)保障系統(tǒng)開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》的通知”（司發(fā)通〔2019〕54號(hào)）文件，要求六個(gè)相關(guān)行業(yè)試行告知承諾制。雖然該文件未明確在檔案工作中進(jìn)行試用，但筆者作為多年從事檔案工作的檔案人，立足檔案事業(yè)在新時(shí)代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的新期望、新要求，覺得非常有必要在檔案工作中充分運(yùn)用告知承諾制來創(chuàng)新傳統(tǒng)檔案工作方式，提升檔案工作效率，預(yù)防和化解檔案工作及涉檔工作中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)提質(zhì)增效的科學(xué)發(fā)展。

1告知承諾制的認(rèn)識(shí)

從本義上講，“告知承諾”是由三個(gè)動(dòng)詞聯(lián)合組成的一個(gè)詞組，并且具有先后邏輯順序和動(dòng)作結(jié)果，“告”即“告訴，告知”①，亦可以指一種表達(dá)，把自己所了解的相關(guān)依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)與事實(shí)形成一種表達(dá);“知”即“曉得，知道，使人知道”①，是一種獲取、了解與明曉?！案嬷本褪峭ㄟ^一方的表達(dá)或者表述讓對(duì)方明曉相關(guān)依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)與事實(shí)的一種行為。“承”是對(duì)相關(guān)要求內(nèi)容的認(rèn)可，“諾”是一種保證，對(duì)承認(rèn)或者認(rèn)可的要求與標(biāo)準(zhǔn)的一種信守保證。“承諾”即“允諾”①。告知承諾制就是把事實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)和要求表達(dá)給承諾方，讓其明曉，獲得相關(guān)承諾方的認(rèn)可，并主動(dòng)遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求從事相關(guān)事項(xiàng)，主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)成共同目標(biāo)的行為總和的一項(xiàng)創(chuàng)新工作制度。由于不同行業(yè)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任主體的不同，告知承諾制的內(nèi)容依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)不同。筆者立足于創(chuàng)新檔案工作，提升檔案工作效率，預(yù)防和化解檔案事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)角度認(rèn)為踐行檔案告知承諾制就是把國家、地方和單位對(duì)檔案進(jìn)行規(guī)范化管理的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度告知承諾方，然后保證按照相關(guān)、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和要求從事相關(guān)檔案事項(xiàng)，確保檔案管理的規(guī)范與科學(xué)，從而提高檔案工作效率，預(yù)防和化解因檔案而產(chǎn)生的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的一項(xiàng)科學(xué)化舉措。

2告知承諾制理解

告知承諾制是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下變被動(dòng)報(bào)批為主動(dòng)承諾的一種創(chuàng)新工作模式，是提高工作效率，預(yù)防、化解各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代國家各項(xiàng)事業(yè)科學(xué)與規(guī)范發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，同時(shí)也是一種策略與保障。

2.1熟悉相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)

告知承諾制要求告知方必須根據(jù)行業(yè)相關(guān)的法律，法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合事項(xiàng)的具體實(shí)踐經(jīng)歷提出事項(xiàng)的相關(guān)要求，該要求必須體現(xiàn)公平、公正與客觀，符合法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際、具有可操作性與實(shí)踐性。因此，要求事項(xiàng)告知方必須全面撐握行業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與動(dòng)態(tài)依據(jù)，并且具備一定的實(shí)踐操作經(jīng)歷，然后根據(jù)事項(xiàng)實(shí)際提出相關(guān)的要求。

2.2達(dá)成共識(shí)

告知方與承諾方對(duì)任務(wù)內(nèi)容的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求必須達(dá)成一致，共同熟悉了解相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，共同遵守相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)成共同的目標(biāo)，完成共同的任務(wù)。

2.3遵守、執(zhí)行是關(guān)鍵

告知承諾制的目的是要求承諾方根據(jù)自己承諾的相關(guān)事項(xiàng)主動(dòng)遵守與執(zhí)行相互認(rèn)可的相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，完成相關(guān)任務(wù)或者提供相關(guān)資料與信息，全面履行承諾方的承諾事項(xiàng)，不得中途私自改變或者停止，以期達(dá)成事項(xiàng)預(yù)定目標(biāo)。

2.4預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的創(chuàng)新舉措

風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)無刻不存在于我們的周圍，任何事項(xiàng)都存在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是做好風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與化解。告知承諾制是一項(xiàng)誠信保證條件下預(yù)防和化解事項(xiàng)告知方對(duì)事項(xiàng)建設(shè)過程及結(jié)果管理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)有效舉措。

2.5誠信為制度運(yùn)行的核心元素

誠信是告知承諾制有效運(yùn)行的核心要素之一，主要體現(xiàn)在：事項(xiàng)前期考察誠信，要求承諾方有誠信;事項(xiàng)過程要求承諾方講承信;事項(xiàng)結(jié)果檢驗(yàn)誠信，整個(gè)事項(xiàng)納入單位或者個(gè)人的誠信考核內(nèi)容。

3 檔案工作踐行告知承諾制的思路

高舉習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，不忘“為黨管檔，為國守史，為民服務(wù)”的初心，牢記檔案事業(yè)“三個(gè)體系”的建設(shè)使命，著力于檔案工作治理體系、治理能力完善與提升，立足于檔案館（室）的收集、保管與利用等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與化解，以單位或者個(gè)人的誠信為內(nèi)核，變被動(dòng)為主動(dòng)，全面提升檔案工作效率。

3.1堅(jiān)持誠信優(yōu)先原則。全面重視誠信，把誠信置于事項(xiàng)合作開始的首位，針對(duì)誠信較好的單位和個(gè)人優(yōu)先選擇辦理，針對(duì)誠信不好或者具有誠信不良記錄的單位和個(gè)人進(jìn)行限制性或者選擇性慎重辦理。

3.2堅(jiān)持事先了解，事中監(jiān)督，結(jié)束驗(yàn)收考核相結(jié)合的原則。事項(xiàng)合作之前對(duì)相關(guān)單位或者個(gè)人的誠信記錄進(jìn)行相關(guān)的了解，作為事項(xiàng)合作與否或者選擇如何進(jìn)行的參考與依據(jù)。在事項(xiàng)進(jìn)行過程中加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格按照事先承諾的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求不折不扣地開展，不得私自改變。事項(xiàng)結(jié)束時(shí)依據(jù)事先告知和承諾的標(biāo)準(zhǔn)與要求進(jìn)行結(jié)果性驗(yàn)收和考核，不得私自降低相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求，并且把驗(yàn)收與考核的結(jié)果納入相關(guān)單位或者人員的誠信記錄。

3.3堅(jiān)持效率提升為主的原則。告知承詭制應(yīng)用能夠預(yù)防和化解檔案風(fēng)險(xiǎn)，減少工作環(huán)節(jié)，豐富、完善檔案資源，檔案更加安全，檔案價(jià)值與功效發(fā)揮更加充分與全面，實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)的持續(xù)發(fā)展與長久發(fā)展。

4 踐行檔案告知承諾制的意義

踐行告知承諾制是檔案工作在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)思想指導(dǎo)下主動(dòng)作為，創(chuàng)新開展工作的有力舉措，是檔案工作創(chuàng)新踐行“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的主動(dòng)作為與擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。

4.1 宣傳檔案工作

通過踐行告知承諾制，把檔案工作相關(guān)環(huán)節(jié)的檔案法律、法規(guī)、文件與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了相關(guān)的宣傳，讓更多的人了解檔案工作，重視檔案工作，從而提升全民檔案意識(shí)，讓檔案意識(shí)通過入腦轉(zhuǎn)化為思想指導(dǎo)檔案實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)檔案實(shí)踐提水平、上臺(tái)階。

4.2 提高檔案工作效率

通過踐行告知承諾制，讓從事相關(guān)工作內(nèi)容的責(zé)任主體做到心中有數(shù)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)相關(guān)工作，減少工作過程中的資金、人力、物力與技術(shù)的浪費(fèi)，有效地開展工作，實(shí)現(xiàn)效果明顯，效率提升。

4.3 檔案風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)無處不在。檔案風(fēng)險(xiǎn)存在于檔案管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，稍不留意，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降臨，為了規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，只有做到提前預(yù)判，過程依規(guī)及矩，事后總結(jié)。踐行告知承諾制就是把相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和過程的依據(jù)進(jìn)行提前告知，讓承諾方心中有數(shù)，從而進(jìn)行相關(guān)決策，盡量避免相關(guān)工作開展過程中的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生或者產(chǎn)生后的有效化解，規(guī)避、減少、降低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生帶來的相關(guān)后果與危害，實(shí)現(xiàn)檔案事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。

5 檔案工作踐行告知承諾制方略

新時(shí)期檔案工作高舉習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義事業(yè)偉大旗幟，承擔(dān)著“為黨管檔”“為國守史”“為民服務(wù)”的重任，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，稍有不慎，不但會(huì)辜負(fù)黨和國家對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展的厚愛與期望，同時(shí)也會(huì)把檔案人自身置于事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)之中。為了確保新時(shí)期全面提高檔案工作效率，提升檔案事業(yè)形象，促進(jìn)檔案事業(yè)新任務(wù)的有效完成，對(duì)檔案工作創(chuàng)新引入與應(yīng)用告知承諾制作如下思考。

5.1建立、執(zhí)行歸檔告知承諾制，構(gòu)建豐富檔案資源體系。

建立豐富的檔案資源既是黨、國家和人民對(duì)我們檔案事業(yè)的要求和期望，也是我們檔案人執(zhí)著一生的追求與夙愿。但該項(xiàng)工作涉及的面廣和人多，需要各方面的大力支持與齊心協(xié)力，否則將事與愿違，檔案人也將承擔(dān)著檔案資源建設(shè)不力和不能全面滿足黨、國家和人民的各項(xiàng)用檔需求的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。為了完成好資源建設(shè)任務(wù)，預(yù)防和化解資源建設(shè)不力和不能滿足民眾美好生活對(duì)檔案需求的相關(guān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，只有創(chuàng)新檔案歸檔工作方式與方法，全面踐行歸檔告知承諾制。

5.1.1簽定歸檔范圍“告知承諾”書

根據(jù)檔案歸檔的相關(guān)規(guī)定，歸檔范圍的擬定應(yīng)以職能部門為主，檔案部門為輔的工作模式完成，但在實(shí)際工作過程中，該范圍擬定變?yōu)榱藱n案部門為主，檔案產(chǎn)生職能部門為輔，造成了歸檔范圍與職能部門產(chǎn)生的檔案不符，歸檔檔案少于實(shí)際產(chǎn)生的檔案，然而責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)卻可能落在檔案部門：一是歸檔范圍不切實(shí)際，二是將來檔案利用找不到相關(guān)檔案。為了預(yù)防和化解該類風(fēng)險(xiǎn)，充分運(yùn)用告知承諾制并且形成書面內(nèi)容。在各單位報(bào)送檔案資料范圍和最終形成歸檔范圍時(shí)，請(qǐng)各單位分別在兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)分別簽訂相關(guān)的“告知承諾書”，保證自己提供的檔案資料范圍清單具備完整性、全面性，并且無遺漏，一切因?yàn)闄n案資料的不齊、不全和未歸責(zé)任自行承擔(dān)。

5.1.2歸檔移交簽訂“告知承諾”書

歸檔移交環(huán)節(jié)最大的風(fēng)險(xiǎn)就是移交職能部門或者單位為了省事，可能出現(xiàn)該移交而沒有移交或者未全部移交，但依然會(huì)信誓旦旦地口頭保證已經(jīng)移交完成。一旦后續(xù)利用出現(xiàn)問題，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)嫁到檔案部門或者單位。為了預(yù)防和化解該風(fēng)險(xiǎn)，可以在辦理移交前由移交單位先簽訂歸檔移交“告知承諾”書，保證本單位移交的檔案就是本單位本年度形成的所有檔案，一旦日后出現(xiàn)該歸未歸，該有未有的責(zé)任自行承擔(dān)。

5.2建立執(zhí)行檔案安全告知承諾制，構(gòu)建、優(yōu)化檔案安全管理體系 。

檔案安全是檔案事業(yè)最基本要求，也是檔案事業(yè)最容易發(fā)生的常見風(fēng)險(xiǎn)，因此，為了檔案事業(yè)的待續(xù)與長久發(fā)展，必須創(chuàng)新檔案安全管理舉措，提升檔案管理效率。

5.2.1簽訂檔案安全保管告知承諾書

檔案安全保管包括庫藏檔案與外借檔案的安全保管，為了確保檔案的安全，預(yù)防檔案丟失和損毀，分別與相關(guān)人員簽訂告知承諾書，一方面讓相關(guān)人員明確檔案安全風(fēng)險(xiǎn)，另一方面讓相關(guān)人員以個(gè)人的人格誠信和職業(yè)操守肩負(fù)“護(hù)檔有責(zé)、護(hù)檔履責(zé)，護(hù)檔盡責(zé)”的任務(wù)與使命，實(shí)現(xiàn)檔案的安全保管。

5.2.2簽訂檔案安全利用告知承諾書

檔案利用過程中會(huì)對(duì)檔案安全造成很多的自然風(fēng)險(xiǎn)與人為風(fēng)險(xiǎn)，如檔案載體脆化，檔案更改，檔案丟失，檔案信息泄密等。為了預(yù)防、降低或者化解檔案利用過程中的安全風(fēng)險(xiǎn)，踐行檔案利用告知承諾制，與檔案利用人員簽訂檔案安全利用告知承諾書，讓檔案利用人員全面了解檔案利用過程中的一些不安全因素，然后自我保證在檔案利用過程中加強(qiáng)檔案安全保護(hù)，并且自行擔(dān)責(zé)檔案利用過程中出現(xiàn)的一切風(fēng)險(xiǎn)。這樣既加強(qiáng)了檔案宣傳，提升檔案意識(shí)，又可以人為地預(yù)防或者降低檔案安全風(fēng)險(xiǎn)。

5.3 簽訂檔案鑒定告知承諾書

檔案鑒定是檔案生命開始、存在保管狀態(tài)以及生命終結(jié)的決定性和關(guān)鍵性研判，他共存于檔案生命周期。檔案鑒定是一種純主觀性的邏輯思維活動(dòng)，其活動(dòng)結(jié)果因人而異，甚至?xí)霈F(xiàn)很大的偏差，為了確保鑒定結(jié)果的相對(duì)公正性，綜小人為性的偏差，減少失誤，提高工作效率，非常有必要做好告知承諾書的相關(guān)工作。

5.3.1 轉(zhuǎn)化為檔案的鑒定告知承諾。告知國家、行業(yè)和單位關(guān)于檔案歸檔范圍與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)辦理完畢的相關(guān)文件進(jìn)行鑒定，杜絕私自擴(kuò)大或者縮小歸檔范圍，確保歸檔文件必須具有一定保存價(jià)值，并且實(shí)體檔案具備檔案系統(tǒng)性、完整性、齊全性，電子檔案具備真實(shí)性、可用性、完整性、安全性，實(shí)現(xiàn)與單位或者個(gè)人履職工作內(nèi)容的全面支撐。

5.3.2 保管期限鑒定的告知承諾。保管期限是對(duì)檔案投入多少與大小依據(jù)，不同保管期限要求具備不同保管環(huán)境與保管技術(shù)。為確保保管期限鑒定結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)性，必須做好告知承諾工作，提前告知關(guān)于國家法律、法規(guī)、文件、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范關(guān)于檔案保管期限鑒定的相關(guān)要求，做到?jīng)Q定有依據(jù)，保管期限與價(jià)值相符，從而減少相關(guān)人力、物力與技術(shù)的浪費(fèi)，提高有限資源的利用效率。

5.3.3 檔案銷毀鑒定告知承諾。檔案銷毀鑒定是檔案生命終結(jié)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是檔案歷史資源去存的決定性工作，一旦出現(xiàn)錯(cuò)判與誤判，輕則出現(xiàn)國家或者社會(huì)資源流失，重則造成歷史記憶空白，給國家、社會(huì)和人民造成不可估量的損失。因此，必須把告知承諾工作踐行于檔案銷毀鑒定工作之中，告知檔案銷毀鑒定工作的重要性;告知相關(guān)工作的法律、法規(guī)、文件與標(biāo)準(zhǔn);告知相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)注意事項(xiàng);告知該項(xiàng)工作承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)等，確保相關(guān)人員從事檔案銷毀鑒定工作有依據(jù)，有標(biāo)準(zhǔn)，方能做到從事相關(guān)工作的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，避免相關(guān)事件的發(fā)生。

總之，踐行檔案告知承諾制是新時(shí)期檔案工作的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，它能在一定程度上改善檔案工作環(huán)境，降低檔案人員和檔案的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，提升檔案工作效率，但該制度自身和在踐行過程中也存在一些問題，如該制度不能作為法律官司的有效證據(jù);該承諾書的簽訂只體現(xiàn)了承諾書制訂方的主動(dòng)自愿，而承諾方卻是一種被動(dòng)接受，無法真實(shí)體現(xiàn)承諾方的自愿行為，顯得有失公平。因此，我們檔案人在踐行告知承諾制時(shí)應(yīng)充分考慮到該制度會(huì)帶來的不利因素，以便在實(shí)踐過程中揚(yáng)長避短，“去粗取精”，充分挖掘和發(fā)揮對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展有利的因素，從而為檔案事業(yè)在新的歷史時(shí)期的創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)越的環(huán)境與條件，實(shí)現(xiàn)事業(yè)的又快又好地長足發(fā)展。

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該論文系攀枝花學(xué)院2019SYB17《基于安全風(fēng)險(xiǎn)防范與化解視角下基建檔案規(guī)范管理研究--以攀枝花學(xué)院為例》課題項(xiàng)目階段性成果之一。