郭綱

近年來，我國的財(cái)政運(yùn)行處于緊平衡狀態(tài)，緩解收支矛盾的壓力較大。現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理制度與社會主義新時(shí)代發(fā)展的形勢要求之間存在不相適應(yīng)的地方。為了更好適應(yīng)我國當(dāng)前發(fā)展的實(shí)際情況和未來發(fā)展的要求，國發(fā)〔2021〕5號《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）從多個(gè)方面就進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革提出了明確的要求。

《意見》切中要害，所列的要點(diǎn)都是當(dāng)前和未來一段時(shí)間需要著力推進(jìn)和深化改革的重點(diǎn)工作。其中，對于地方基層財(cái)政部門而言，以下幾個(gè)問題尤其值得重視。

一、地方政府性債務(wù)管控的問題

近年來，從中央到地方各級政府部門對防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高度重視，出臺了一系列政策措施，并取得了階段性成效。事實(shí)上，地方政府性債務(wù)管理是一項(xiàng)長期的、常態(tài)化的工作，需要采取管控與疏導(dǎo)相結(jié)合的策略。

從鞏固現(xiàn)有政策措施的積極成果來看，一是強(qiáng)化地方政府舉債規(guī)范性。堅(jiān)持“開前門堵后門”“開正門關(guān)邊門”。對不走前門和正門者，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅問責(zé)與懲處，決不姑息。二是建立地方政府性債務(wù)熔斷機(jī)制。地方的政府性債務(wù)一旦達(dá)到上級下達(dá)的債務(wù)限額，其獲取新增政府債券額度的資格相應(yīng)喪失，并應(yīng)接受更加嚴(yán)格的監(jiān)測和督查。三是構(gòu)建地方政府性債務(wù)管控激勵(lì)機(jī)制。中央財(cái)政每年在分配債務(wù)規(guī)模時(shí)應(yīng)向債務(wù)管控有力有效且償債能力強(qiáng)的省、自治區(qū)、直轄市傾斜，并要求地方政府以同樣的原則逐級向下分配，同時(shí)加強(qiáng)跟蹤督查和績效考評，以此體現(xiàn)財(cái)政二次分配的正向激勵(lì)，促進(jìn)形成各地政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面盡心盡責(zé)、久久為功的良好氛圍。

二、地方財(cái)政預(yù)算跨年度平衡的問題

近年來，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，國內(nèi)財(cái)政收支平衡壓力有所上升。尤其在財(cái)政減收與增支因素的疊加影響下，財(cái)政收支年度平衡的矛盾和壓力有增無減。強(qiáng)化財(cái)政中期規(guī)劃和構(gòu)建預(yù)算跨年度平衡機(jī)制顯得十分重要和必要。

從強(qiáng)化財(cái)政中期規(guī)劃來看，目前大多數(shù)的地方尚處初期階段，中期規(guī)劃的科學(xué)性、完整性、約束性等有待進(jìn)一步提升與強(qiáng)化。從構(gòu)建預(yù)算跨年度平衡機(jī)制來看，地方財(cái)政面臨著對于豐年財(cái)政結(jié)余和庫款增加如何妥善處理的問題。多年來地方財(cái)政存量資金“去庫存”力度的持續(xù)加大，許多地方財(cái)政的“壓艙石”已越來越少、越來越小，如若遇到連續(xù)年度的財(cái)政歉收，實(shí)現(xiàn)跨年度平衡的難度可想而知。因此，在地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中對于每月財(cái)政保障水平的控制與考核，特別是年底財(cái)政結(jié)余和存量資金規(guī)模的控制與考核，宜結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢和國內(nèi)各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況分類管理、動態(tài)調(diào)整，不宜采取一刀切控制的簡單做法。

三、地方財(cái)政預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的問題

財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)之一是財(cái)政預(yù)算管理績效的提升。2018年9月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出，力爭用3～5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障。

從地方財(cái)政部門的實(shí)踐來看，財(cái)政預(yù)算的績效管理是一個(gè)重點(diǎn)也是難點(diǎn)。關(guān)鍵是財(cái)政預(yù)算績效管理成效的考量問題，即如何構(gòu)建預(yù)算管理績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系的問題。因?yàn)?，無論是財(cái)政預(yù)算收入的組織，還是財(cái)政預(yù)算支出的安排、執(zhí)行的結(jié)果，都需要構(gòu)建一套科學(xué)合理、客觀全面的指標(biāo)體系尤其是可量化可操作的評價(jià)指標(biāo)體系對其進(jìn)行考核。如果缺乏科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系，那么，財(cái)政預(yù)算管理的績效究竟是好是壞、是否提質(zhì)增效及其所至的程度等都將無從談起，無法做出客觀準(zhǔn)確的評判。

然而同時(shí)，編制一套科學(xué)合理、客觀公正的指標(biāo)體系十分困難。財(cái)政預(yù)算支出面廣量大、用途各異，不同性質(zhì)的財(cái)政預(yù)算支出又需要采用不盡相同的績效評價(jià)指標(biāo)。即便是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出，也會因各單位職能和業(yè)務(wù)特點(diǎn)的差異，在績效評價(jià)的指標(biāo)選擇及指標(biāo)值設(shè)定上可能也得有所差異。加之，國內(nèi)不同地方因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、用工成本等不盡相同，以至于即便是同樣的部門單位或同類的建設(shè)項(xiàng)目，也很難采用相同的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，作為財(cái)政資金的具體使用者對于績效的衡量又有其自己的理解與角度，因此績效評價(jià)指標(biāo)體系的合理性與公允性往往成為預(yù)算績效評價(jià)實(shí)踐中備受各方關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。

對于不同地方的財(cái)政部門，或者對于同一個(gè)地方財(cái)政部門的不同預(yù)算單位和建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門在開展預(yù)算績效管理和評價(jià)的時(shí)候，要在全國統(tǒng)一的績效評價(jià)指標(biāo)體系和指標(biāo)的基準(zhǔn)水平上，結(jié)合各地自身實(shí)際建立指標(biāo)值校正系數(shù)和必要的補(bǔ)充性指標(biāo)。此外，無論是中央財(cái)政制定的指標(biāo)體系及各指標(biāo)的基準(zhǔn)水平，還是各地方財(cái)政制定的指標(biāo)值校正系數(shù)和補(bǔ)充性指標(biāo)，仍需在財(cái)政預(yù)算績效管理的實(shí)踐中逐步優(yōu)化和完善。只有這樣，才能積極穩(wěn)妥地推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的目標(biāo)。

（作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)為蘇州市人大常委會工業(yè)園區(qū)工作委員會副主任，長期從事財(cái)政管理與研究工作）

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2021年第19期）