丁鈺

【摘要】中國的房地產調控政策經歷了多年的演變，正逐步從“一刀切”向“一城一策”轉變。但現(xiàn)階段房地產調控政策缺乏有效的宏觀調控的上位法，調控目標和工具也存在相應的不足，進一步影響了最終調控效果的有效發(fā)揮。

【關鍵詞】房地產;調控;分析;思考

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

房地產業(yè)是中國經濟的重要增長點，在國民經濟中占有舉足輕重的地位，但在快速發(fā)展的同時，也存在一些問題。雖然我國的房地產調控政策經過多年演變，正在持續(xù)起效，但現(xiàn)行的房地產調控政策缺乏宏觀上的立法指導，調控目的、手段也缺乏更高層次調控規(guī)律的指引，最終影響調控效果。本文對房地產調控進行分析評述，從宏觀調控法的角度探討我國房地產調控政策的完善路徑，按照法律法規(guī)引導行業(yè)發(fā)展方向，實現(xiàn)宏觀良性發(fā)展。

1、房地產調控現(xiàn)狀分析

1.1房地產宏觀調控立法缺失

二十世紀九十年代初期，隨著福利性住房分配制度逐漸被商品住房所取代，房地產市場形成和發(fā)展至今已約三十余年，其中歷經多次調控。目前，構成我國房地產市場調控主力的是非法律性政策和地方規(guī)范性文件，如“國八條”“國十一條”“三條紅線”“三次兩集中”等等，這些文件對房地產行業(yè)的發(fā)展具有一定影響，但影響深度遠不及專項的法律法規(guī)。例 如，現(xiàn)在一、二線城市嚴格執(zhí)行的限購政策，其法律淵源是基于《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》中規(guī)定的“各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，在一定時期內，要從嚴制定和執(zhí)行住房限購措施”，但該規(guī)范性文件在立法層次上并不高。除此之外，中央性規(guī)范文件遠遠少于地方性規(guī)范文件，這些都客觀體現(xiàn)出我國房地產行業(yè)市場調控相關法律的缺失。但不可否認，宏觀調控政策往往是緊急的和臨時的，體制機制的深層次問題無法真正解決房地產調控政策的實施，無論是中央的“按城政策分級指導”，還是地方“一城一策”，都必須運用更科學、更全面的法律制度實現(xiàn)對房地產行業(yè)的市場調控。

1.2貫徹房地產調控目標力度不強

自2017年“房住不炒”理念提出后，各地房地產調控都會圍繞“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期”的目標，始終強調住房要突出“住”的功能。隨著社會經濟發(fā)展和城市化進程加快，我國房地產業(yè)發(fā)展也是日新月異，由于房地產業(yè)產業(yè)鏈很長，對相關產業(yè)發(fā)展起到了非常重要帶動作用，房地產業(yè)對地方GDP貢獻舉足輕重，尤其是與地方政府的財政密切相關。城市發(fā)展需要資金，這就加大了地方政府對房地產業(yè)的依賴，導致政府處在兩難境地，一方面希望通過高地價來增加地方財政收入，另一方面過高的地價必然會推動房價節(jié)節(jié)攀升，影響民生福祉。因此，地方政府的調控在主觀上還是會有一定保守，在行動上還是會有一定的滯后，可能會引發(fā)“政策在上，對策在下”等各種不正?，F(xiàn)象，阻礙調控政策的落實。

1.3房地產調控工具不足

當房地產市場出現(xiàn)突然變化，如房價、成交量、投資規(guī)模、開工數等市場指標過量或減少時，政府應利用各種政策工具對市場進行干預。短期成效正是政府對房市的干預，使房市恢復到了穩(wěn)定的運行軌跡。房地產市場分為土地供應市場和房屋交易市場（含租賃市場）兩部分，中間環(huán)節(jié)是房屋建設。房地產調控政策涵蓋了房地產開發(fā)的全過程，包括保障性住房建設、土地供應、交易或控股稅負調整、住房信貸政策變化、增加租賃住房供應、限購限價、銷售等所有常見的現(xiàn)行監(jiān)管政策制度。當前調控政策主要集中在土地供應和房價兩個方面，缺乏其他工具來解決，對土地和房價還不能進行有效調控。例如，缺乏能嚴格監(jiān)管開發(fā)企業(yè)按土地出讓合同約定開工建設的工具，未能及時收回未開發(fā)土地，導致某些城市的土地囤積屢禁不止。另外，由于各地在交易環(huán)節(jié)以調控為目的的限價，一二手房的價格經常出現(xiàn)倒掛，導致部分開發(fā)商為了自身利益，違規(guī)搭售（租）高價車位、增加裝修費用等，甚至還會出現(xiàn)變相收費情況。這說明現(xiàn)有的調控工具無法根據市場反應及時調整，對市場亂象處理不夠迅速，不利于房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

2、完善房地產調控的思考

2.1正確理解房地產的投資性質

首先，要正視房地產的投資性?！胺孔〔怀础笔菑V大老百所期待的目標，然而無論調控目的如何調整，房地產本身的投資性也無法回避。房地產作為自由市場形成時，受到需求供給原則的制衡，必然會發(fā)現(xiàn)住房不足，過度投資和投機不可避免。因此，單純利用行政和金融手段抑制住房投資和投機性需求是不能完全實現(xiàn)的。

其次，購買行為本質上是消費、投資和投機的結合，很難通過合同和數據分析來明確界定和區(qū)分這三個屬性。例如，買房是一種消費屬性，出租賺取租金收入是一種投資屬性，期望房價上漲產生利潤可看作是一種投機屬性。對普通消費者來說，房地產是剛性住房需求;對于中產階級來說，房地產是投資保值的首選;對于富人來說，房地產，尤其是稀缺的房地產，既是投資也是保值，更是地位的象征。既然消費、投資、投機這三個屬性無法明確區(qū)分，與其機械性限購抑制過度投資和投機性需求，面對住房需求的合理性，面對投資的屬性，從不同的角度引導思考，形成一個合理的供應。

2.2建立以城市規(guī)劃為調控的基本原則

由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，不同地區(qū)房地產市場發(fā)展不平衡。一二線城市房價普遍上漲，三四線城市有價無市。在房地產市場發(fā)展初期，地方政府無法擺脫城市人口數量和發(fā)展速度、城市更新進度、住房需求狀況等自身實際情況。由于房地產項目建設容易獲批，部分四五線城市空置房屋較多，未完工的樓盤層出不窮，浪費社會資源，也損害了地方政府未來的財政收入和可持續(xù)發(fā)展。

房地產市場調節(jié)在更深的層面上，本質上是調節(jié)常住居民的流入和流出。房地產調控政策應將長期城市規(guī)劃確立為調控的基本原則，在對未來需求進行理性預測的基礎上，制定合適的“一城一策”。比如北京、上海等大城市發(fā)布了未來20年的城市總體規(guī)劃，各項詳細指標明確了城市未來發(fā)展的方向，尤其是城市發(fā)展的上限。這些封頂指標的出臺，有助于規(guī)范城市的混亂發(fā)展，遏制城市盲目擴張。北京和上海的城市總體規(guī)劃公告也是其他城市發(fā)布總體規(guī)劃的參考資料，尤其是中小城市面臨資源匱乏、產業(yè)薄弱、轉型困難等問題，更應考慮自身未來發(fā)展，制定適合未來長期發(fā)展的總體規(guī)劃。通過總體規(guī)劃，具體提出城市未來發(fā)展指標和實施路徑，合理有效利用城市建設用地，防止出現(xiàn)住房供過于求、資源配置不足和不良情況的發(fā)生，不能滿足居民的合理需求。

2.3完善房地產調控相關法律法規(guī)

首先，要從商法角度制定有關房地產調控政策的法律。房地產調控涉及中央到地方多個行政部門，是關系國家和社會保障的重要經濟部門，需要多方協(xié)調。我國現(xiàn)行的房地產法沒有一部全面規(guī)范房地產調控政策的法律，房地產調控政策分散在各級政府的規(guī)范性文件中。迄今為止，還沒有更高級別的房地產市場宏觀調控法律，以法律的形式明確規(guī)定了房地產市場調控目的、調控手段和調控方式。當房地產調控政策涉及千家萬戶的時候，就需要明確的、高水平的立法，嚴格規(guī)范調控工具。

其次，協(xié)調中央與地方在房地產市場宏觀調控法實施中的權利義務分配。在中央的政策指導下，各地政府根據自身實際，定并實施了“一城一策”。但在現(xiàn)行的房地產市場調控政策中，中央和地方的職責范圍不明確，權責劃分不明確，往往是中央下發(fā)政令，地方各級政府遵循政策，基本上是完善和執(zhí)行某些規(guī)定的。因此，需要對地方政府的權利和義務進行分配，以保護購房者的合法權益。

最后，對現(xiàn)有的房地產調控政策進行梳理。包括國務院各部門和地方各級人民政府直屬機構發(fā)布的法規(guī)、政策文件，廢止或修改不符合財產保護制度、不合理限制居民房地產交易的法規(guī)和政策文件?！秶鴦赵恨k公廳關于開展涉及產權保護的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》 第一條清理范圍明確表明：“清理的重點是，有違平等保護各種所有制經濟主體財產所有權、使用權、經營權、收益權等各類產權的規(guī)定，不當限制企業(yè)生產經營、企業(yè)和居民不動產交易等民事主體財產權利行使的規(guī)定”，也就是說規(guī)章、規(guī)范性文件的主要內容與有關產權保護的法律、行政法規(guī)不一致的，將予以修改或廢止。“不當”不是法律術語，很難建立標準，在全國房地產市場調控中，除部分一、二線城市繼續(xù)保持嚴格調控政策外，其他地區(qū)調控方向和調控方式亟待梳理，與法律、行政法規(guī)規(guī)定不相一致的，與規(guī)范性文件精神不相符合的，與城市現(xiàn)行發(fā)展不相匹配的調控政策、調控手段，需要整改或廢止，促使各級政府在調控政策導向上趨于協(xié)調，更大程度上發(fā)揮宏觀調控作用。

2.4減少住房非居住屬性

現(xiàn)在的住房除居住屬性外，附加有戶籍、教育、金融等大量非居住功能，有相關比例房屋關非用于居住，社會對住房需求大幅增加，導致住房資源配置不合理，偏離了住房本來的居住屬性，這也就是價格快速上漲、需要政策調控的主要原因之一。樓市調控的核心目的，就是要讓房屋回歸居住屬性。因此政府應該制定相關政策，還原住房“居住”的原本屬性，減少老百姓對住房需求，從而穩(wěn)定住房價格，達到預期目標。

3、豐富相關的宏觀調控工具

3.1推進落實住房保障體系

針對各類需求要實行差別化調控政策，應加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度。一是各地政府要提供積極政策支持，擴大“共有產權住房”的供應量，優(yōu)化共有產權比例調節(jié)機制，個人出資比例可由購房者根據家庭支付能力自由選擇，充分滿足首套剛需。二是不斷落實“租購并舉”的長效機制，盡快出臺相關的法律法規(guī)和操作細則，增加租賃住房供應，解決房租上漲和基本住房需求，保障購房者和租戶的基本利益，讓大家更省心更安心。三是推進“租購同權”落地，讓租房者也能更多享受到就近入學等公共服務權益，給租房者帶來更多的安全感和認同感，讓租房成為“更好的選擇”。

3.2盡快促進全國房地產交易和不動產登記信息聯(lián)網

從房地產投資性質來看，限購政策逐步放寬是為了拉動合理需求，也是振興房地產市場的有利機制。目前，各地的限購政策都不同，分別有本地戶口、外地戶口、社保、可購套數等各種條件的要求，導致同一購房人在不同的城市所享受首套的購房資格和條件盡不相同。應盡快歸集共享全國房地產交易和不動產登記信息，探索制定統(tǒng)一的首次購房標準，使購房人不論在任何城市購房，通過全國聯(lián)網信息核查確定是首次的均可受到購房保障，不受任何限制。但只要在任一城市享受過了，就不再重復享受，這樣購房人就會謹慎使用首次購房資格，避免投資投機者在炒房的同時還享受著政府的優(yōu)惠政策和財政補貼。各地可自行對二套住房改善、多套房購買進行“一城一策”精細化監(jiān)管，通過細化標準、區(qū)別對待，實行差別化“購房”調控。對于多套房、豪宅等可視為投資產品，增加附加手段，實行限購、限售、限貸等政策，有效規(guī)范投資活動。

3.3持續(xù)規(guī)范銷售行為和整頓市場秩序

房地產市場信息要公開透明，從土地出讓到開發(fā)建設，從預售許可到交易登記等環(huán)節(jié)，地方政府應主動公開。對于新建商品房開盤盡可能采取公開搖號的方式防止房地產開發(fā)企業(yè)（銷售企業(yè)）炒作和加價行為，從而穩(wěn)定購房者預期。房地產市場主管部門應加強監(jiān)督管理，定期聯(lián)合相關職能部門對于房地產開發(fā)企業(yè)、中介機構、租賃機構進行持續(xù)整頓，為房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展營造良好的市場環(huán)境。

結語：

我國的房地產市場不僅巨大，而且包含涉及多方利益，尤其是千家萬戶的基本利益。在房地產調控政策方面，需要中央到地方的政策措施，但更重要的是通過立法建立我國房地產宏觀調控體系。通過法律規(guī)范房地產宏觀調控的原則、調控目的和調控手段，為中央和地方因地制宜采取不同調控措施提供法律依據。這讓公眾增加了房地產宏觀調控措施實施的可預見性，了解調控工具的具體情況，避免因某些政策一夜之間出臺而導致市場緊張的事件頻繁發(fā)生。

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