〔摘要〕制度領(lǐng)導(dǎo)力研究自西方傳入中國(guó)后，逐漸受到了政治學(xué)界的重視，成為分析中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)力的新維度。制度環(huán)境、制度組織、制度精神、制度能力等要素的有機(jī)結(jié)合、共同發(fā)揮作用形成制度領(lǐng)導(dǎo)力。作為學(xué)術(shù)研究的新動(dòng)向，制度領(lǐng)導(dǎo)力適應(yīng)了中國(guó)共產(chǎn)黨必然而又必須全面提升領(lǐng)導(dǎo)力的趨勢(shì)和需求，具有重要的時(shí)代意義：全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然結(jié)果;領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要;從“管理”邁向“治理”的內(nèi)在要求;應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的根本性選擇。

〔關(guān)鍵詞〕制度領(lǐng)導(dǎo)力;制度建設(shè);政黨治理;領(lǐng)導(dǎo)主體

〔中圖分類號(hào)〕D621 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）05-0090-11

英國(guó)政治學(xué)家安德魯·海伍德認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)可以被理解為一種行為模式、個(gè)人品質(zhì)或政治價(jià)值。從一般意義上，“作為行為模式，領(lǐng)導(dǎo)是某個(gè)人或群體施加于更大的實(shí)體以便組織或指導(dǎo)其達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的一種影響力”〔1〕。領(lǐng)導(dǎo)力本質(zhì)上是一種影響力，即領(lǐng)導(dǎo)主體影響客體實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的能力。領(lǐng)導(dǎo)主體影響客體的方式很多，其中采用強(qiáng)制方式最為簡(jiǎn)單直接，但強(qiáng)制的成本需要考量，何況“即使是最強(qiáng)者也決不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)”〔2〕。而且領(lǐng)導(dǎo)主體的變故或更迭可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)力的消失或減弱。而制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特質(zhì)，可以彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)力存在的缺陷，使之能夠?qū)?qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利、把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)，并且“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”〔3〕，這就需要將領(lǐng)導(dǎo)力制度化或者通過制度發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的作用，即制度領(lǐng)導(dǎo)力。

一、問題的提出

制度領(lǐng)導(dǎo)力為新世紀(jì)以來在西方出現(xiàn)的概念，相對(duì)于個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力而言又與之共處于企業(yè)運(yùn)行之中，“揭示了領(lǐng)導(dǎo)者通過制度工作將個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力制度化在組織中，實(shí)現(xiàn)組織持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的過程和結(jié)果”〔4〕，實(shí)現(xiàn)由價(jià)值觀管理走向制度管理，避免領(lǐng)導(dǎo)者離場(chǎng)或犯錯(cuò)給組織帶來危機(jī)。自引入中國(guó)后，一直在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域廣為應(yīng)用，并逐漸受到政治學(xué)界青睞，用以分析中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)能力的轉(zhuǎn)變和提升，這一概念的應(yīng)用領(lǐng)域始從微觀企業(yè)管理向宏觀國(guó)家治理延伸。

黨的十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的實(shí)踐和理論不斷發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)研究了全面深化改革的若干重大問題，正式提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”〔5〕。黨中央在推進(jìn)制度改革完善治理體系的同時(shí)，不斷加強(qiáng)治理能力建設(shè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度? 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)至國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)力支撐和落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素”〔6〕。隨著新時(shí)代對(duì)治國(guó)理政規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，制度治理能力日益受到重視，制度治理能力必然召喚制度化的領(lǐng)導(dǎo)力，制度領(lǐng)導(dǎo)力也就成為當(dāng)下中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政實(shí)踐中繞不開的重要課題之一。

從詞源上，“制度領(lǐng)導(dǎo)力”由“制度”和“領(lǐng)導(dǎo)力”組成，探討制度領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)涵離不開這兩大關(guān)鍵意蘊(yùn)。事實(shí)上，學(xué)界研究制度領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)涵確是在把握二者關(guān)系的基礎(chǔ)上展開，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。其一，基于制度維度，或者將制度作為制度領(lǐng)導(dǎo)力的外部條件，提出制度是領(lǐng)導(dǎo)行為的基本依據(jù)和手段，有效體制是領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮的根本保證，制度是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的關(guān)鍵因素?！?〕或者將制度視為制度領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)部因素，認(rèn)為制度領(lǐng)導(dǎo)力是制度與關(guān)系的平衡，不能忽略了非制度的關(guān)系。〔8〕部分學(xué)者著眼于現(xiàn)實(shí)的具體制度，認(rèn)為中國(guó)新型政黨制度使中國(guó)共產(chǎn)黨表現(xiàn)出強(qiáng)大的制度領(lǐng)導(dǎo)力?！?〕其二，從領(lǐng)導(dǎo)力維度出發(fā)，將制度運(yùn)用的成效視為衡量領(lǐng)導(dǎo)者能力大小的主要指標(biāo)。制度領(lǐng)導(dǎo)力也即領(lǐng)導(dǎo)者在制度框架內(nèi)運(yùn)用權(quán)力并通過制度創(chuàng)新、執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)督完善來發(fā)揮“制度影響”的新領(lǐng)導(dǎo)力〔10〕。還有從直接主體、作用對(duì)象、目標(biāo)和效果等方面探討了制度視角下中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)力的基本內(nèi)涵，制度領(lǐng)導(dǎo)力被具象化為領(lǐng)導(dǎo)力的不同制度面向。〔11〕

學(xué)者們初步研究了制度領(lǐng)導(dǎo)力的基本構(gòu)成：基于制度運(yùn)行的現(xiàn)代能力，將制度領(lǐng)導(dǎo)力細(xì)化為尊崇制度的現(xiàn)代觀念力、創(chuàng)新制度的現(xiàn)代決策力、落實(shí)制度的現(xiàn)代執(zhí)行力、評(píng)估制度的現(xiàn)代監(jiān)督力。〔12〕基于領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵性制度能力，將制度領(lǐng)導(dǎo)力分為制度建構(gòu)力與制度執(zhí)行力?！?3〕基于制度視角下中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)力，從價(jià)值主線、前進(jìn)方向、發(fā)展演變的主要力量、保持活力的基本源泉等向度探討了制度領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成的關(guān)鍵要素?！?4〕此外，還有學(xué)者從領(lǐng)導(dǎo)理念、領(lǐng)導(dǎo)方式、社會(huì)治理模式、政治權(quán)威轉(zhuǎn)變等角度闡述其與傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)模式的根本性區(qū)別〔15〕，并將制度領(lǐng)導(dǎo)力的本質(zhì)概括為可以培養(yǎng)訓(xùn)練的現(xiàn)代化共性領(lǐng)導(dǎo)力、適應(yīng)現(xiàn)代法治文化的非人格化領(lǐng)導(dǎo)力、依托制度發(fā)揮權(quán)力影響的科學(xué)化領(lǐng)導(dǎo)力、最大化服務(wù)于組織宗旨價(jià)值的職業(yè)化政治領(lǐng)導(dǎo)力，同時(shí)制度領(lǐng)導(dǎo)力的價(jià)值備受重視，認(rèn)識(shí)到制度領(lǐng)導(dǎo)力順應(yīng)了現(xiàn)代化制度治理的需要，是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的新本領(lǐng)?！?6〕

總體而言，制度領(lǐng)導(dǎo)力在政治領(lǐng)域的探討仍處于起步階段，研究框架雖已逐步成形，但還需要進(jìn)一步完善和充實(shí);研究成果偏少，且主要集中于對(duì)概念、內(nèi)涵、本質(zhì)、價(jià)值等基本維度的探析。從經(jīng)驗(yàn)和邏輯上，其要素構(gòu)成的探析不太全面周延，還需要從一般意義上加以拓展、擴(kuò)充;從現(xiàn)實(shí)與本質(zhì)上，其時(shí)代意義的討論不夠宏闊深入，制度領(lǐng)導(dǎo)力研究的時(shí)代價(jià)值尚未充分凸顯，需要以寬廣的學(xué)術(shù)視野予以審視、深化。唯如此，才能為制度領(lǐng)導(dǎo)力的研究和實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的理論根基和可靠的邏輯前提。

二、制度領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成

制度領(lǐng)導(dǎo)力既不能單純關(guān)注制度，也不能過于強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)主體本身的作用，它是制度的力量與領(lǐng)導(dǎo)主體所發(fā)揮作用有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)為具有制度規(guī)范性的領(lǐng)導(dǎo)力或具有領(lǐng)導(dǎo)主體能動(dòng)性的制度化力量。制度領(lǐng)導(dǎo)力是指領(lǐng)導(dǎo)主體的信念、思想、意志、能力以制度形式表現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體或領(lǐng)導(dǎo)群體的主體性、能動(dòng)性與制度的權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性的和諧統(tǒng)一，進(jìn)而對(duì)社會(huì)及公眾產(chǎn)生既具合法性又有引領(lǐng)性的綜合性影響力，其權(quán)威性要高于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體或群體的力量。檢視制度領(lǐng)導(dǎo)力運(yùn)行和發(fā)揮作用的要件，制度領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成要素如下：

（一）制度環(huán)境

制度環(huán)境是制度領(lǐng)導(dǎo)力得以生成的基礎(chǔ)性因素，但正如陽(yáng)光、空氣一樣存在而不覺、失之則不可，很少受到關(guān)注。首先，社會(huì)必須處于和平穩(wěn)定狀態(tài)，或者說環(huán)境穩(wěn)定有序。政治紊亂、社會(huì)失序，連法律制度都將失去效力，更遑論立基于其上的制度領(lǐng)導(dǎo)力。以歷史視野視之，戰(zhàn)爭(zhēng)與革命時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)力作用的發(fā)揮主要依靠個(gè)人魅力型領(lǐng)袖個(gè)體的權(quán)威、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、人格化魅力和跟從者的堅(jiān)定信念以及外在的意識(shí)形態(tài)壓力、嚴(yán)格的組織紀(jì)律等，而在和平與發(fā)展時(shí)期，只有當(dāng)法律制度能夠穩(wěn)定地運(yùn)行，制度領(lǐng)導(dǎo)力才有出現(xiàn)的可能。其次，國(guó)家必須實(shí)施法治。古代社會(huì)依靠森嚴(yán)的等級(jí)禮儀和強(qiáng)力部門的威懾，同樣能夠?qū)崿F(xiàn)較為穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，但由于帶有很強(qiáng)的人治色彩，皇（王）權(quán)幾乎不受什么節(jié)制，“中國(guó)皇帝從決策到行使立法、行政、司法權(quán)，無不表現(xiàn)出獨(dú)斷性與隨意性”〔17〕。而且主流意識(shí)形態(tài)和道德習(xí)俗不斷強(qiáng)化著專制性權(quán)力，“儒者的政治思想確是穩(wěn)固政權(quán)及保持政權(quán)最好的方案”〔18〕。專制者的為所欲為和濃厚的臣民意識(shí)不需要也不可能產(chǎn)生制度領(lǐng)導(dǎo)力?，F(xiàn)代社會(huì)，“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托”〔19〕。 法治實(shí)施既規(guī)限了領(lǐng)導(dǎo)主體的權(quán)力任性，又為其合理行使權(quán)力賦予了足夠的權(quán)威性和正當(dāng)性。公民文化所帶來的規(guī)則意識(shí)、限權(quán)意識(shí)等為制度領(lǐng)導(dǎo)力的產(chǎn)生提供了有利條件。再次，國(guó)家治理必須具有完善的制度體系。所謂“完善”，是指制度體系結(jié)構(gòu)完整、功能有力，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域的治理不僅有章可循，而且能夠規(guī)范到位?！霸趥鹘y(tǒng)體制下，人的因素重于制度的因素，而在現(xiàn)代政治條件下，制度的因素重于人的因素。”〔20〕制度領(lǐng)導(dǎo)力作為現(xiàn)代概念，其作用的發(fā)揮最終要通過制度功效予以實(shí)現(xiàn)。完善的制度體系是制度領(lǐng)導(dǎo)力產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，必須扎根于適宜的歷史-社會(huì)-文化土壤之上。中國(guó)近代史上，“從民國(guó)初年到北洋軍閥主政時(shí)期，基本上是采取硬性移植西方制度的辦法來確立中華民國(guó)的政治制度體系的，但沒有認(rèn)真研究實(shí)際的社會(huì)差距和可接受的程度，淮橘為枳，只能成為失敗的試驗(yàn)”〔21〕。這一時(shí)期的政治制度體系不僅不適應(yīng)中國(guó)社會(huì)的特殊文化條件，而且被當(dāng)政者根據(jù)主觀需要隨意剪裁，制度領(lǐng)導(dǎo)力也就很難擁有生存的空間。

（二）制度組織

任何領(lǐng)導(dǎo)主體不可能孤絕于一切關(guān)系之外，而是依托于一定的核心組織發(fā)揮作用，其新老更替、有序代謝不僅反映了組織的制度化程度，更關(guān)系到制度領(lǐng)導(dǎo)力能否有效形成?？梢钥隙ǖ氖?，組織的制度化程度與制度領(lǐng)導(dǎo)力的大小成正相關(guān)關(guān)系。從最初意義上，制度領(lǐng)導(dǎo)力概念的出現(xiàn)即為解決核心領(lǐng)導(dǎo)者缺席或失誤所造成的組織危機(jī)問題。如果領(lǐng)導(dǎo)主體能夠以制度化方式順利實(shí)現(xiàn)權(quán)力正常交替，也就為制度領(lǐng)導(dǎo)力的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。反之，領(lǐng)導(dǎo)層接替無序則會(huì)嚴(yán)重?fù)p傷制度領(lǐng)導(dǎo)力，甚至給民族、國(guó)家?guī)頌?zāi)難。只不過，“不同的組織，其制度化的程度是不同的”〔22〕。蘇聯(lián)奉行強(qiáng)人政治，未能形成領(lǐng)導(dǎo)層的正常權(quán)力交接制度，從斯大林開始幾乎每一位領(lǐng)導(dǎo)人都是終身制，特別是后期領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁故去加劇了政治危機(jī)，不能不說這是導(dǎo)致蘇聯(lián)解體的重要原因之一。中國(guó)共產(chǎn)黨自改革開放以后逐步采取設(shè)立顧問委員會(huì)、完善離退休制度、干部年輕化等平穩(wěn)過渡方式，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)集體交接的規(guī)范化，解決了國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上的一大難題，為制度領(lǐng)導(dǎo)力的進(jìn)一步提升開辟了廣闊的空間。干部的新老交替、有序流動(dòng)也構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨制度領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮的重要組織條件。進(jìn)一步而言，由于領(lǐng)導(dǎo)主體囿于知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的局限，需要建立相應(yīng)的組織程序與結(jié)構(gòu)，以確保決策的法治化科學(xué)化民主化。法治化是指要形成一套制度程序，任何領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體不得違背，確保程序正義，并對(duì)決策后果承擔(dān)法律責(zé)任;科學(xué)化是指決策符合事物發(fā)展變化的規(guī)律和客觀實(shí)際，決策需要專家學(xué)者的廣泛參與和貢獻(xiàn)智慧，保證決策理性和實(shí)踐正效應(yīng)的產(chǎn)生，“能否科學(xué)決策直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)成效大小”〔23〕;民主化指決策時(shí)排除長(zhǎng)官意志，不僅問計(jì)于民，還要在領(lǐng)導(dǎo)主體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。民主集中制原則的“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)組織決策的法定程序，它既可以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的整體能力優(yōu)勢(shì)，又能夠在很大程度上避免領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體的不足與失誤，有利于集思廣益，充分吸納社情民意。從政治學(xué)意義上講，領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)是決策，制度領(lǐng)導(dǎo)力也即制度決策力?，F(xiàn)代決策作為集體決策，反映了制度領(lǐng)導(dǎo)力是集體領(lǐng)導(dǎo)力的特征之一，集體領(lǐng)導(dǎo)力依賴于領(lǐng)導(dǎo)主體內(nèi)部之間規(guī)范互動(dòng)的組織體系，即權(quán)力運(yùn)行的組織結(jié)構(gòu)。具體而言，制度決策力不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部，也包括中央與地方、政府與社會(huì)之間的制度化銜接與溝通。

（三）制度精神

制度精神意指領(lǐng)導(dǎo)主體基于對(duì)制度地位、功能、目的的認(rèn)知，從內(nèi)心深處產(chǎn)生對(duì)制度的服膺與敬畏意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)主體所具備的制度精神是制度領(lǐng)導(dǎo)力產(chǎn)生的基本條件，亦是現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)力區(qū)別于傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力的靈魂所在。正如盧梭將風(fēng)尚、習(xí)俗尤其是輿論稱為法律一樣，它們“既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里”〔24〕，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者須真誠(chéng)認(rèn)同制度精神，樹立牢固的制度信仰。一般而論，具有制度精神的領(lǐng)導(dǎo)主體往往注重對(duì)其所開創(chuàng)制度精髓的把握與模范遵守，以形成良好的制度慣例。源頭性的制度創(chuàng)見與實(shí)踐影響深遠(yuǎn)，“對(duì)于政治制度而言，源頭是非常重要的，因?yàn)樵搭^提供了制度最初合法性和基本框架，它成為后來制度變遷的基本平臺(tái)”〔25〕。錢穆先生在論及孫中山革命后重拾考試制度時(shí)，認(rèn)為該制度自清代以后在中國(guó)人精神上共尊共信的心念已被打破，需要從心理上重新建設(shè)，“換言之，要施行此制度，即先要對(duì)此制度有信心”〔26〕。制度精神的確立即是對(duì)制度充滿信心，今天強(qiáng)調(diào)制度自信也是對(duì)大眾特別是領(lǐng)導(dǎo)主體夯實(shí)制度精神的重要途徑。歷史上，辛亥革命盡管從形式上建立了現(xiàn)代政治制度，但由于制度環(huán)境不良，資產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者制度精神不夠，因而未能真正形成制度領(lǐng)導(dǎo)力。孫中山為了抑制袁世凱野心將政體由總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制，“這種拘于一時(shí)環(huán)境的立法精神，是所謂‘對(duì)人立法的精神;對(duì)人立法，在理論上是不能贊許的”〔27〕。袁世凱更是視制度如玩物，打著“擁護(hù)共和”的旗幟搞獨(dú)裁，披著“尊重民意”的外衣搞帝制。質(zhì)言之，孫中山政治思想中缺乏制度精神的底色，因而盡管其“以人治黨”“以黨治國(guó)”的理念依靠自身政治威信取得了一定的效果，“但孫中山這種建立在個(gè)人權(quán)威之上的政治設(shè)想，也就決定了他的繼承者必然要走上‘一黨專制和‘以人治國(guó)之路，走向國(guó)民黨一黨專政和個(gè)人獨(dú)裁體制”〔28〕。長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)的慣性和新中國(guó)成立初期面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，在一定程度上使得當(dāng)時(shí)我們的制度精神并不堅(jiān)牢，弱化了初步制度建設(shè)所形成的制度領(lǐng)導(dǎo)力。改革開放后，一方面，隨著和平與發(fā)展成為時(shí)代主題，制度領(lǐng)導(dǎo)力獲得了適宜成長(zhǎng)的沃土;另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨秉持對(duì)國(guó)家民族未來高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，汲取“文革”教訓(xùn)，把握世界文明發(fā)展大勢(shì)，深入思考共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)化了制度精神的理性存在。反思過去發(fā)生的各種曲折，“不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”〔29〕。在探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路的過程中，作為第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體核心的鄧小平保持高度的制度自覺與制度清醒，“一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的”〔30〕。正因?yàn)槿绱?，改革開放以來歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體格外注重民主法治建設(shè)，不斷改革完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度及各方面制度，制度建設(shè)持續(xù)走向深入，制度領(lǐng)導(dǎo)力得以顯著提升。

（四）制度能力

制度能力是指領(lǐng)導(dǎo)主體運(yùn)用制度規(guī)范達(dá)致行動(dòng)目標(biāo)的能力，構(gòu)成了制度領(lǐng)導(dǎo)力的核心內(nèi)容。制度能力雖以制度規(guī)范的運(yùn)用為表現(xiàn)形式，但卻集中反映了領(lǐng)導(dǎo)主體的主觀能動(dòng)性。顯見，制度不可能做到自我實(shí)現(xiàn)和變遷，“面對(duì)難以預(yù)測(cè)的歷史和難以把握的機(jī)遇，起關(guān)鍵作用的，仍然是人的素質(zhì)與信念”〔31〕。因而通過制度設(shè)計(jì)與制定、制度執(zhí)行、制度改革以最大限度發(fā)揮制度功效，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和階段性目標(biāo)，成為制度能力的主要體現(xiàn)。

制度設(shè)計(jì)與制定能力。通常情況下，開始是人創(chuàng)造制度，后來是制度創(chuàng)造人。人創(chuàng)造制度即領(lǐng)導(dǎo)主體熟稔制度設(shè)計(jì)各環(huán)節(jié)的規(guī)程，能夠根據(jù)國(guó)家性質(zhì)、發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)、社會(huì)矛盾等，審時(shí)度勢(shì)地提出制度議題并經(jīng)過必要的合法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為相關(guān)制度的創(chuàng)設(shè)，制定出適合國(guó)家和民族發(fā)展的制度體系，使制度意圖轉(zhuǎn)化為制度現(xiàn)實(shí)。一定意義上，制度設(shè)計(jì)與制定能力是制度能力的最重要體現(xiàn)，突出反映了領(lǐng)導(dǎo)主體的能動(dòng)性與創(chuàng)造性，尤其是思想的前瞻性與決斷力。一般而言，注重發(fā)揮制度能力的領(lǐng)導(dǎo)主體通過制度構(gòu)建引領(lǐng)和規(guī)范治理，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。然而，強(qiáng)調(diào)個(gè)體能力的領(lǐng)導(dǎo)主體則著眼于權(quán)力行使和政策的強(qiáng)力推行，關(guān)注權(quán)力和政策帶來的短期收益和效果。可見，制度能力具化為制度運(yùn)行，具有強(qiáng)勁的內(nèi)生慣性，個(gè)體能力則仰賴于領(lǐng)導(dǎo)主體的存在與意志，易出現(xiàn)人存政舉、人亡政息現(xiàn)象。在此意義上，“鄧小平的偉大之處，在于他是中國(guó)高層認(rèn)識(shí)到制度重要性的第一人”〔32〕?！案母镩_放以來，我們黨開始以全新的角度思考國(guó)家治理體系問題，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”〔33〕。從社會(huì)主義制度建立到開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度，中國(guó)共產(chǎn)黨表現(xiàn)出超強(qiáng)的頂層制度設(shè)計(jì)與制定能力。

制度執(zhí)行能力。理論上，制度執(zhí)行原本是制度運(yùn)行的應(yīng)有環(huán)節(jié)，制度設(shè)計(jì)與制定的目的在于執(zhí)行并發(fā)揮制度功能。在實(shí)踐中，制度設(shè)計(jì)與制定、制度執(zhí)行之間卻存在某種程度的張力。換句話說，制度在設(shè)計(jì)和制定后存在不能被執(zhí)行的可能性。因此，制度設(shè)計(jì)與制定僅是制度運(yùn)行的第一步，制度執(zhí)行才是關(guān)鍵，“制度的生命力在于執(zhí)行”〔34〕。不能執(zhí)行或無法執(zhí)行的制度，即意味著制度的名存實(shí)亡，也就失去了治理價(jià)值。一般來說，為確保制度執(zhí)行，需要建立和完善制度執(zhí)行機(jī)制，如監(jiān)督機(jī)制、反饋機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等，即制度背后的制度，“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”〔35〕。與此相適應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)主體需具備相應(yīng)的執(zhí)行能力：一方面，堅(jiān)定執(zhí)行意志，推動(dòng)制度貫徹落實(shí)，嚴(yán)禁有令不行、有禁不止，杜絕選擇性制度執(zhí)行等;另一方面，不斷積累和豐富制度執(zhí)行的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和智慧，在制度設(shè)計(jì)與制定的初衷與解決實(shí)際問題之間能夠取得某種程度的平衡，提升執(zhí)行的科學(xué)性、靈活性、創(chuàng)造性。中國(guó)共產(chǎn)黨組織體系嚴(yán)密、實(shí)行民主集中制，“共產(chǎn)黨組織體系本身就是一個(gè)結(jié)構(gòu)精細(xì)的科層組織”〔36〕，具有十分明顯的制度執(zhí)行功能，再加上黨員的組織紀(jì)律性等因素使得中國(guó)共產(chǎn)黨具有突出的制度執(zhí)行能力。

制度改革能力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不可避免會(huì)出現(xiàn)制度短缺、制度陳舊狀況，原有的制度功能逐漸弱化，甚至產(chǎn)生制度空置、空轉(zhuǎn)、失靈等情況，“這些制度空置、空轉(zhuǎn)、失靈情況，直接影響到國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，已經(jīng)成為國(guó)家制度體系和治理體系的短板，需要得到及時(shí)解決”〔37〕，因而需要制度改革。如果說制度設(shè)計(jì)與制定是從無到有的話，那么制度改革則是從有到優(yōu)、由不完善向完善的趨近，在制度框架大體穩(wěn)定的前提下，使體制機(jī)制得以優(yōu)化完善。由于制度是國(guó)家治理的憑借，制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要謹(jǐn)慎從事、循序漸進(jìn)，既要做好改革試點(diǎn)及推廣工作，又要協(xié)調(diào)好改革力度、發(fā)展速度、社會(huì)承受程度之間的平衡關(guān)系。制度改革有時(shí)包含重大制度創(chuàng)新，對(duì)原有體制機(jī)制產(chǎn)生革命性突破。在此意義上，中國(guó)改革開放被稱為第二次革命，制度創(chuàng)新的力度、深度、廣度甚至可以與制度革命相媲美。因此，制度改革的能力要求領(lǐng)導(dǎo)主體能夠判明形勢(shì)、預(yù)見未來、認(rèn)識(shí)規(guī)律、把握節(jié)奏?？梢哉f，以毛澤東為核心的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)中國(guó)社會(huì)主義進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)建，以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體則開始推進(jìn)社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展，逐漸形成了中國(guó)特色社會(huì)主義制度，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的制度擔(dān)當(dāng)精神并表現(xiàn)出高超的制度改革能力。相比之下，蘇聯(lián)雖然建成了世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行人類有史以來的社會(huì)主義民主，“但是，這個(gè)曾充分顯示過無比優(yōu)越性的社會(huì)主義民主制度，卻在運(yùn)作過程中由于未能與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新而從僵化走向異化，從民主走向個(gè)人集權(quán)，再走向個(gè)人專權(quán)，最終致使人類有史以來創(chuàng)造的第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家宣告退出歷史舞臺(tái)”〔38〕。仔細(xì)探究，蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人可謂存在制度創(chuàng)新勇氣與能力雙重匱乏的缺點(diǎn)，先是僵化的體制習(xí)慣于以階級(jí)斗爭(zhēng)辦法解決社會(huì)和政治分歧，“更糟糕的是，由于廣泛宣傳社會(huì)主義的‘無比優(yōu)越性以及和資本主義‘你死我活的關(guān)系，喪失了在制度上學(xué)習(xí)西方的可能性，也喪失了自我批判的可能性”〔39〕。而一旦匆忙開啟制度改革，卻又不辨方向和節(jié)奏，稍微遇挫即迅速轉(zhuǎn)向制度革命，直接摧毀根本制度。

以上諸要素缺一不可，其有機(jī)結(jié)合、共同發(fā)揮作用才能產(chǎn)生制度領(lǐng)導(dǎo)力，而制度領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱既取決于各要素自身的單個(gè)狀況又決定于它們之間結(jié)合起來產(chǎn)生合力的程度。

三、制度領(lǐng)導(dǎo)力提出的時(shí)代意義

制度領(lǐng)導(dǎo)力研究在政治學(xué)領(lǐng)域的興起絕非偶然，而是有著深刻的時(shí)代背景和政治邏輯。他順應(yīng)了新時(shí)代加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)的要求，有利于更好維護(hù)黨中央權(quán)威，發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然結(jié)果

眾所周知，法治的根本即在國(guó)家治理中樹立憲法和法律至高無上的權(quán)威，“因此，可以說，國(guó)家治理體系和治理能力法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本路徑和基本保障”〔40〕。循此理路，在依法治國(guó)被確立為治理國(guó)家的基本方略之后，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，隨后成為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容之一。全面推進(jìn)依法治國(guó)是對(duì)依法治國(guó)方略的深化和具體部署，必然形成對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政的全方位的規(guī)范和調(diào)整，引發(fā)領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制諸多環(huán)節(jié)改革，最終形成一系列適應(yīng)全面依法治國(guó)需要的具體制度和制度機(jī)制。在治理體系愈加規(guī)范完善的情況下，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)為制度領(lǐng)導(dǎo)力，而制度領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)踐主體是從事政治與行政實(shí)踐的黨員干部，因而“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下”〔41〕。進(jìn)入新時(shí)代特別是黨的十八屆四中全會(huì)以后，能否以及在多大程度上遵守法律、依法辦事成為考察干部的鮮明指向。在相同條件下，會(huì)優(yōu)先提拔選任法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部，相反，特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部不僅不會(huì)被委以重任，甚至可能因法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體推進(jìn)步伐的加快而出現(xiàn)本領(lǐng)恐慌。制度領(lǐng)導(dǎo)力成為干部選拔任用的基本標(biāo)準(zhǔn)，既體現(xiàn)了全面依法治國(guó)對(duì)干部素質(zhì)的硬性要求（干部素質(zhì)集中體現(xiàn)為以制度領(lǐng)導(dǎo)力為基礎(chǔ)的綜合素質(zhì)），也彰顯了制度領(lǐng)導(dǎo)力在新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)能力中的突出地位。在此意義上，習(xí)近平要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法”〔42〕。可見，制度領(lǐng)導(dǎo)力的提出是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然邏輯，適逢其時(shí)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要

人類歷史上，國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的發(fā)展“由分散性的國(guó)家權(quán)力，到獨(dú)占性的國(guó)家權(quán)力，再到制度化的國(guó)家權(quán)力”〔43〕，政治權(quán)威也由個(gè)人魅力型向法理型演化，領(lǐng)導(dǎo)主體發(fā)揮作用和影響逐步受到法律和制度體系的規(guī)制，形成了領(lǐng)導(dǎo)力運(yùn)行的宏觀結(jié)構(gòu)框架;同時(shí)，現(xiàn)代化還意味著權(quán)威合理化，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)主體內(nèi)部的制度化互動(dòng)和整合，形成了領(lǐng)導(dǎo)力運(yùn)行的微觀制度環(huán)境。所以，一般意義上現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量兼受國(guó)家宏觀結(jié)構(gòu)框架和微觀制度環(huán)境的雙重制約，其發(fā)揮作用的方式只能是制度領(lǐng)導(dǎo)力，社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)也不例外。共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，發(fā)揮制度領(lǐng)導(dǎo)力顯然有利于保持領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部的和諧穩(wěn)定。只要領(lǐng)導(dǎo)集體和諧穩(wěn)定，再加上中國(guó)特色社會(huì)主義的巨大制度優(yōu)勢(shì)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家就會(huì)不斷取得成功。在此意義上，“只要這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體是團(tuán)結(jié)的，堅(jiān)持改革開放的，即使平平穩(wěn)穩(wěn)地發(fā)展幾十年，中國(guó)也會(huì)發(fā)生根本的變化。關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)核心”〔44〕。當(dāng)前中國(guó)正處于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，特別需要發(fā)揮制度領(lǐng)導(dǎo)力。實(shí)際上，全面從嚴(yán)治黨的實(shí)質(zhì)即嚴(yán)格的制度治黨，以不斷提升黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力。

如果說全面建成小康社會(huì)還側(cè)重于物質(zhì)層面，以消滅絕對(duì)貧困為重要標(biāo)志，那么建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家則具有更為全面豐富均衡的內(nèi)涵，目的是實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明等更高程度的協(xié)同發(fā)展。顯然，如此宏大復(fù)雜的系統(tǒng)工程絕非個(gè)體領(lǐng)導(dǎo)力所能勝任，只能依靠集體領(lǐng)導(dǎo)力，而集體領(lǐng)導(dǎo)力在依法治國(guó)、依規(guī)治黨的制度背景下表現(xiàn)為制度領(lǐng)導(dǎo)力，因此黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家必然需要制度領(lǐng)導(dǎo)力。歷史證明，對(duì)中國(guó)這樣傳統(tǒng)文化積淀深厚的國(guó)家而言，現(xiàn)代化建設(shè)遇到的阻力和困難更大，“大體而言，一個(gè)國(guó)家（社會(huì)）的歷史與文化傳統(tǒng)愈是深厚，愈是自成體系，現(xiàn)代化變革遇到的阻力就愈大，傳統(tǒng)與變革的沖突就愈劇烈，在變革過程中出現(xiàn)的延誤、扭曲與變異性也愈加突出”〔45〕。這就更加需要發(fā)揮制度領(lǐng)導(dǎo)力，依靠中國(guó)共產(chǎn)黨的整體力量、集體智慧以及密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，作出正確決策。從現(xiàn)實(shí)來看，人民對(duì)美好生活的向往自然包括政治生活質(zhì)量的提高，“政治生活質(zhì)量的一個(gè)重要表現(xiàn)是公民能夠享有受憲法保護(hù)的、獨(dú)立的、平等的、不被剝奪的參政和議政權(quán)利”〔46〕。政治生活質(zhì)量提高的過程，也是政治民主化過程，而且隨著人民群眾精神文明、思想道德素質(zhì)的進(jìn)一步提高，民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)日益增強(qiáng)，勢(shì)必要求領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施科學(xué)決策、民主決策、依法決策，因此提升制度領(lǐng)導(dǎo)力成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）從“管理”邁向“治理”的內(nèi)在要求

“管理”和“治理”都是國(guó)家對(duì)社會(huì)施加控制和影響的方式。管理的本義即“照管并約束（人或動(dòng)物）”〔47〕，無論從行為方式還是施予對(duì)象看，均明顯含有強(qiáng)制之意?！爸卫怼辈煌凇肮芾怼?，是20世紀(jì)末才出現(xiàn)的新的政治概念，由管理轉(zhuǎn)向治理反映了國(guó)家從單純政府行政管理向真正社會(huì)公共行政轉(zhuǎn)變的普遍趨勢(shì)，符合馬克思主義關(guān)于從政治社會(huì)向社會(huì)政治演進(jìn)的規(guī)律。相較于管理，治理意味著由政府單一施治走向多元合作共治，由權(quán)力垂直向下轉(zhuǎn)向平行互動(dòng)，從強(qiáng)制管人走向協(xié)商治事等。習(xí)近平深刻把握國(guó)家治理的本質(zhì)，指出“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”〔48〕。由“管理”走向“治理”意味著制度結(jié)構(gòu)的巨大變遷，治理主體、治理方式、治理內(nèi)容等必然要處于新制度的規(guī)范和調(diào)整之下并由其反映和規(guī)定。中國(guó)共產(chǎn)黨從革命中誕生、壯大并曾經(jīng)在一定時(shí)期內(nèi)習(xí)慣于動(dòng)員管控、單向管理，這勢(shì)必對(duì)其新形勢(shì)下的領(lǐng)導(dǎo)能力帶來全新挑戰(zhàn)，因此“必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力”〔49〕。顯然，運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力即是黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力。從世界范圍來看，尤其是西方政黨20世紀(jì)90年代以來出現(xiàn)了政黨國(guó)家化、工具化的嚴(yán)重危機(jī)，政黨制度出現(xiàn)衰弱趨勢(shì)，“政黨制度的危機(jī)意味著政黨必須現(xiàn)代化，包括組織、綱領(lǐng)、意識(shí)形態(tài)等全面現(xiàn)代化，領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化的政黨更要完成自身的現(xiàn)代化”〔50〕。政黨自身現(xiàn)代化的一個(gè)內(nèi)在要求就是領(lǐng)導(dǎo)能力的現(xiàn)代化，而“制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種現(xiàn)代化的新型領(lǐng)導(dǎo)力”〔51〕，適應(yīng)國(guó)家治理日益制度化規(guī)范化的要求，“要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”〔52〕。因此由管理走向治理并最終實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化必然需要“制度領(lǐng)導(dǎo)力”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮的戰(zhàn)略性空間。就實(shí)質(zhì)而言，“國(guó)家治理現(xiàn)代化是個(gè)總命題，國(guó)家治理體系和治理能力體現(xiàn)了制度建構(gòu)的兩個(gè)核心內(nèi)容，即制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行”〔53〕。針對(duì)當(dāng)前制度執(zhí)行和治理能力不足的突出問題，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨管干部原則，落實(shí)好干部標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確用人導(dǎo)向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”〔54〕。這凸顯了制度領(lǐng)導(dǎo)力在由“管理”邁向“治理”的時(shí)代變遷中的迫切性與重要性，直觀反映了新時(shí)代對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)能力的新要求。

（四）應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的根本性選擇

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變、不確定性增加，改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各方面任務(wù)之繁重和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之嚴(yán)峻前所未有。就外部而言，一方面，歷史終結(jié)論、中國(guó)崩潰論淪為笑柄，一些人不得不承認(rèn)“現(xiàn)在我們知道了，先前的預(yù)測(cè)不僅被證明是錯(cuò)的，而且與事實(shí)恰好相反”〔55〕。另一方面，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的治理赤字，暴露出深刻的制度弊端，這些國(guó)家中不乏明智之士的反思，“我們作為一個(gè)國(guó)家面臨的巨大危機(jī)不僅是客觀問題，比如經(jīng)濟(jì)操控、腐敗的競(jìng)選財(cái)政制度、破敗的刑事司法體系、氣候變化的極大威脅，更嚴(yán)重的危機(jī)是我們的想象力受到局限，我們成為強(qiáng)大機(jī)構(gòu)的受害者，這些機(jī)構(gòu)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、媒體，每天都以百萬(wàn)種不同的方式告訴我們真正的變革難以想象并且不可能，告訴我們必須思考小事，不能異想天開，告訴我們必須對(duì)現(xiàn)狀感到滿意，別無他法”〔56〕。在中國(guó)成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體并繼續(xù)表現(xiàn)出蓬勃活力，西方社會(huì)卻發(fā)展乏力、治理不善的反差下，西方中心主義和文化優(yōu)越論可能在困頓的現(xiàn)實(shí)中尋求“逆向突圍”，即聯(lián)合意識(shí)形態(tài)相同或相近的國(guó)家實(shí)施瘋狂打壓，妄圖阻斷中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。可以想見，中國(guó)越發(fā)展所遭受的外部施壓也會(huì)越大。在此情況下，“我們要打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用制度威力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的沖擊”〔57〕。就內(nèi)部而言，新時(shí)代的改革已然進(jìn)入了深水區(qū)，“可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”〔58〕，改革的難度和風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，特別要警惕和防范顛覆性錯(cuò)誤的發(fā)生。習(xí)近平指出，“發(fā)展環(huán)境越是嚴(yán)峻復(fù)雜，越要堅(jiān)定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理體系，促進(jìn)制度建設(shè)和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合，善于運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)沖擊”〔59〕。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中處于關(guān)鍵性地位，因此要著力加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”放在十三個(gè)需要堅(jiān)持和完善的制度（體系、體制）之首，并從六個(gè)方面作出具體的制度改革部署，必將全方位提升黨運(yùn)用制度治理風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)能力。制度領(lǐng)導(dǎo)力的提出，有助于更好闡釋和理解黨和國(guó)家應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)所采取的制度措施及其表現(xiàn)出的卓越領(lǐng)導(dǎo)能力。

總之，全面推進(jìn)依法治國(guó)、領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家、從“管理”邁向“治理”、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)等四個(gè)方面內(nèi)在貫通、相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了對(duì)治國(guó)理政領(lǐng)導(dǎo)能力的新要求。鄧小平南方談話時(shí)指出，“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”〔60〕。也只有隨著我國(guó)各方面制度的成熟定型，中國(guó)共產(chǎn)黨才能形成比較成熟穩(wěn)定的制度領(lǐng)導(dǎo)力。從某種意義上，黨的十八大以來我們黨在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、黨的建設(shè)等領(lǐng)域致力于建章立制、完善長(zhǎng)效機(jī)制，即是為了加快提升黨的制度領(lǐng)導(dǎo)力。中國(guó)共產(chǎn)黨制度領(lǐng)導(dǎo)力的提升永遠(yuǎn)在路上。

四、制度領(lǐng)導(dǎo)力提升的實(shí)踐路徑

歷史地看，制度領(lǐng)導(dǎo)力是繼道德領(lǐng)導(dǎo)力、權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)力之后領(lǐng)導(dǎo)力形態(tài)的又一次重大形塑，成為時(shí)代進(jìn)步和政治發(fā)展在領(lǐng)導(dǎo)力領(lǐng)域結(jié)出的文明之果。提升制度領(lǐng)導(dǎo)力需要從制度環(huán)境、制度組織、制度精神、制度能力等方面綜合施策、協(xié)同推進(jìn)。

從制度環(huán)境來說，堅(jiān)持“穩(wěn)定壓倒一切”的理念，積極主動(dòng)消除影響國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的各種潛在問題和隱患，做到見微知著，治理關(guān)口前移，力爭(zhēng)將其消滅在萌芽狀態(tài)，一旦出現(xiàn)危及社會(huì)安定的突發(fā)性事件，應(yīng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案予以妥處。加強(qiáng)法制建設(shè)，完善法律體系，深入推進(jìn)依法治國(guó)，厲行法治，營(yíng)造濃郁的法治氛圍，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，堅(jiān)決遏制司法腐敗，讓人民群眾在每一起司法案件中感受到社會(huì)的公平正義。加強(qiáng)各領(lǐng)域各層次制度體系建設(shè)，大至國(guó)家治理體制小到單位規(guī)章制度均應(yīng)不斷健全與完善，使一切公務(wù)活動(dòng)和職業(yè)行為有章可循、有據(jù)可依。當(dāng)然，國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定不是靜態(tài)、僵死的狀態(tài)，而是動(dòng)態(tài)、充滿活力的穩(wěn)定，要跳出簡(jiǎn)單“維穩(wěn)”的思維，既要從治理的視角看待維護(hù)穩(wěn)定的方式，又要從發(fā)展和改革的視閾審視維護(hù)穩(wěn)定的根本路徑，為提升制度領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)設(shè)可持續(xù)的環(huán)境。

從制度組織來說，在不同領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部牢固確立按制度辦事的組織文化，構(gòu)建團(tuán)結(jié)和諧的良性組織生態(tài)。不僅同一層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部，而且上級(jí)和下級(jí)、中央和地方、政府與社會(huì)之間具有暢通、規(guī)范的制度化互動(dòng)渠道和方式，以確保組織內(nèi)部以及組織與環(huán)境之間能量與信息不間斷的傳遞與交換。通過制度規(guī)范和組織慣例實(shí)現(xiàn)對(duì)組織自身的有效整合，既維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)主體的權(quán)威和集中，又保障組織成員的權(quán)利和自由，以形成既有民主又有集中、既有紀(jì)律又有自由、既有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢生動(dòng)活潑的局面。組織成員的新舊代謝、有序流動(dòng)、議事協(xié)調(diào)、決策執(zhí)行等均形成制度化運(yùn)行的習(xí)俗慣例。不斷提升組織的制度化程度，遵循在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，嚴(yán)格執(zhí)行組織生活的程序和紀(jì)律，夯實(shí)制度組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，為提升制度領(lǐng)導(dǎo)力奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

從制度精神來講，使領(lǐng)導(dǎo)主體理解和掌握制度和制度運(yùn)行的有關(guān)知識(shí)，確立制度理性，并在實(shí)踐中不斷提升和強(qiáng)化制度意識(shí)。堅(jiān)定樹立制度第一、制度面前人人平等的觀念，形成制度自覺。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，以犧牲制度權(quán)威和公信力為代價(jià)換取一時(shí)的短期收益，會(huì)危及和損傷制度精神，其結(jié)果必然得不償失。尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部是否以及如何踐行制度規(guī)范在很大程度上直接關(guān)系著全社會(huì)制度信心的培育和養(yǎng)成，具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，因而應(yīng)當(dāng)率先垂范，模范遵守各項(xiàng)制度規(guī)則，摒棄對(duì)待制度的功利化思維，將自身行為自覺置于社會(huì)大眾的公開監(jiān)督之下。除了領(lǐng)導(dǎo)主體之外，還要提高社會(huì)大眾的制度素養(yǎng)，將制度教育貫穿于公民教育全過程。只有領(lǐng)導(dǎo)主體和社會(huì)大眾共同努力筑牢堅(jiān)不可摧的制度精神，才能為提升制度領(lǐng)導(dǎo)力提供源源不斷的內(nèi)在支撐性力量。

從制度能力來講，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用現(xiàn)有的制度規(guī)則、制度程序、制度方法分析和解決實(shí)際問題的能力。在既有制度體系不能滿足實(shí)踐需要的情況下，要敢于和善于通過制度創(chuàng)新和制度改革確立新的制度框架以推動(dòng)矛盾問題的處理和解決，特別在當(dāng)前要提升運(yùn)用法治思維法治方式處理復(fù)雜問題和防范和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力，并將其作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核晉升的重要依據(jù)和參照。要廣泛樹立榜樣和典型，鼓勵(lì)先進(jìn)，引領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)力提升，這既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求?！耙环植贾茫欧致鋵?shí)”，高度重視制度執(zhí)行環(huán)節(jié)，將制度執(zhí)行力作為制度能力的關(guān)鍵予以審視和把握，重點(diǎn)領(lǐng)域、重要崗位、重大任務(wù)要由執(zhí)行力強(qiáng)的干部負(fù)責(zé)落實(shí)。增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)主體的制度能力，為提升制度領(lǐng)導(dǎo)力塑造過硬素質(zhì)。

概括而言，領(lǐng)導(dǎo)主體發(fā)揮作用必須以組織為依托，以制度為規(guī)范，把握好制度設(shè)計(jì)與制定、制度執(zhí)行、制度改革等關(guān)鍵環(huán)節(jié)并予以長(zhǎng)期堅(jiān)持，打造制度領(lǐng)導(dǎo)力的組織文化，將制度領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮外化為制度程序的運(yùn)行，以制度領(lǐng)導(dǎo)力作為領(lǐng)導(dǎo)主體發(fā)揮能動(dòng)影響的規(guī)范性選擇，推動(dòng)制度領(lǐng)導(dǎo)力的提升步入良性發(fā)展軌道。如果說制度領(lǐng)導(dǎo)力形成和提升的基礎(chǔ)在于制度，那么其關(guān)鍵即是領(lǐng)導(dǎo)主體，特別要增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)主體的制度領(lǐng)導(dǎo)力意識(shí)。正是在此意義上，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從制度和領(lǐng)導(dǎo)主體兩個(gè)層面同向發(fā)力提升制度領(lǐng)導(dǎo)力的科學(xué)布局，昭示了新時(shí)代對(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律、制度領(lǐng)導(dǎo)力本質(zhì)認(rèn)識(shí)的深化。

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【責(zé)任編輯：董史烈】

〔基金項(xiàng)目〕山東省社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨制度領(lǐng)導(dǎo)力研究”（SDQDSKL45）

〔作者簡(jiǎn)介〕張立進(jìn)，西安科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，陜西 西安 710054。