白潔　李秀峰

〔摘要〕當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，各國政府和領(lǐng)導(dǎo)者需具備更高水平的公共領(lǐng)導(dǎo)力。公共領(lǐng)導(dǎo)力不同于私人領(lǐng)導(dǎo)力，是為了有效面對和解決新時代多變環(huán)境中更為復(fù)雜的公共問題，為了更好地維護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)公共價值，公共部門領(lǐng)導(dǎo)者所需具備的能力。借鑒整合性發(fā)展趨勢下公共領(lǐng)導(dǎo)力的建構(gòu)邏輯，基于變革型領(lǐng)導(dǎo)力、倫理型領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力的理論內(nèi)容，并考慮中國本土情境特點(diǎn)，公共領(lǐng)導(dǎo)力應(yīng)包含四個構(gòu)成維度，即變革型領(lǐng)導(dǎo)力、倫理型領(lǐng)導(dǎo)力、協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力和法治型領(lǐng)導(dǎo)力。

〔關(guān)鍵詞〕公共領(lǐng)導(dǎo)力;領(lǐng)導(dǎo)力理論;中國情境

〔中圖分類號〕D25 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）05-0101-09

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

進(jìn)入21世紀(jì)以來，時代飛速發(fā)展，環(huán)境復(fù)雜多變，公共領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者需要面對更多的新挑戰(zhàn)與新問題。例如，貧富差距和老齡化現(xiàn)象的發(fā)展壓力、生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、地區(qū)沖突下的和平危機(jī)，以及當(dāng)下席卷全球眾多地區(qū)的新型冠狀病毒疫情等這些事關(guān)全人類發(fā)展與安全的重大問題，對各國政府與公共領(lǐng)導(dǎo)者提出了更高的能力要求。在此大環(huán)境下，我國也面臨同樣的挑戰(zhàn)和壓力。習(xí)近平總書記在中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上的講話強(qiáng)調(diào)，提高解決實(shí)際問題能力是應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜形勢、完成艱巨任務(wù)的迫切需要?！?〕在這樣的時代背景下，公共領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)者必須提高領(lǐng)導(dǎo)力。那么，什么是公共領(lǐng)導(dǎo)力？私人部門的領(lǐng)導(dǎo)力可否直接用于解決公共領(lǐng)域中的問題？

對于公共部門與私人部門之間的差異，學(xué)術(shù)界已從組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、人力資源與采購流程，以及員工的工作態(tài)度和價值觀等多方面進(jìn)行了探討〔2〕，但卻未對二者之間的領(lǐng)導(dǎo)力差別給予足夠關(guān)注。只有少量研究提出過一些零散觀點(diǎn)，例如，相比私人部門的領(lǐng)導(dǎo)者，公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者在動機(jī)上更具有權(quán)力導(dǎo)向〔3〕，對利益相關(guān)者承擔(dān)的責(zé)任更大，所受約束也更多〔4〕。盡管這些研究已經(jīng)提供了一些佐證，但依然沒有充分正視領(lǐng)導(dǎo)力的公私差異。從公共管理的研究視角來看，類似問題也存在，雖然多國政府認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)力能夠提升公共組織績效、服務(wù)責(zé)任意識和服務(wù)對象的滿意度 〔5〕，領(lǐng)導(dǎo)者被認(rèn)為是影響公共組織成功、下屬幸福和組織成員滿意度的重要因素〔6〕，但無論學(xué)術(shù)界還是業(yè)界，都未從公共視角對領(lǐng)導(dǎo)力給予特別關(guān)注，基本是將私人部門的領(lǐng)導(dǎo)力理論直接用于公共部門。分析其原因在于兩個方面：一是領(lǐng)導(dǎo)力的研究一般以西方情境為主導(dǎo)，在西方政治與行政的二元體制下，側(cè)重執(zhí)行的行政領(lǐng)導(dǎo)屬于高度工具性的領(lǐng)導(dǎo)方式，在很多方面與私人部門的差別并不明顯;二是受新公共管理理念的影響，西方公共行政實(shí)踐也開始引入以客戶為中心、授權(quán)下屬、靈活管理以及競爭性問責(zé)等管理理念，這使得公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力與私人部門的領(lǐng)導(dǎo)力更具共性。

但是新公共管理在后期發(fā)展中也受到質(zhì)疑，公共領(lǐng)域出現(xiàn)了新公共服務(wù)、新公共治理等一些新興理念，同期的領(lǐng)導(dǎo)力研究也開始以整合性思路探究“一體化”新模式，出現(xiàn)集特質(zhì)、行為和情境于一體的領(lǐng)導(dǎo)力綜合分析框架〔7〕。在公共領(lǐng)域的新興理念和領(lǐng)導(dǎo)力研究新發(fā)展的雙重影響下，西方學(xué)術(shù)界也開始思考適用于公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力究竟是什么，但并不是獨(dú)立提出一種新的理論，而是呈現(xiàn)出整合性發(fā)展的趨勢。有學(xué)者認(rèn)為變革型領(lǐng)導(dǎo)力也適用于公共部門，但需要附加“公民能力”予以補(bǔ)充;〔8〕還有學(xué)者提出公共領(lǐng)導(dǎo)力應(yīng)以變革型領(lǐng)導(dǎo)力為主，在與下屬的關(guān)系中融入交易領(lǐng)導(dǎo)力風(fēng)格，在任務(wù)完成中強(qiáng)調(diào)廉政與對道德風(fēng)范的遵守，并考慮公共組織運(yùn)行的文化與社會環(huán)境等情境因素?！?〕但目前為止，西方學(xué)術(shù)界并未出現(xiàn)具有重大影響力的公共領(lǐng)導(dǎo)力理論。

我國的公共領(lǐng)導(dǎo)力研究起步較晚，成果有限。一些學(xué)者主要對國外研究做引入性介紹，例如馬佳錚〔10〕 、曾建國和王迦南〔11〕 ;也有一些學(xué)者對特定群體的領(lǐng)導(dǎo)力素質(zhì)進(jìn)行描述，例如陳小平和蕭鳴政〔12〕、吳江和張敏〔13〕以及李秀峰等〔14〕;還有一些學(xué)者關(guān)注管理實(shí)踐和MPA教學(xué)中的公共領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)問題，例如蕭鳴政和龍鳳釗〔15〕、彭宗超等〔16〕。雖然公共領(lǐng)導(dǎo)力已受到國內(nèi)學(xué)術(shù)界的關(guān)注，但相比私人部門的領(lǐng)導(dǎo)力研究明顯滯后，僅有王樂夫〔17〕和應(yīng)國良〔18〕、王學(xué)軍〔19〕等人的論文對公共領(lǐng)導(dǎo)的概念與趨勢進(jìn)行了一定的探討，我國尚未出現(xiàn)認(rèn)可度高、解釋力強(qiáng)的公共領(lǐng)導(dǎo)力理論。

基于國內(nèi)外研究回顧，本文發(fā)現(xiàn)私人部門的領(lǐng)導(dǎo)力在公共領(lǐng)域中的解釋力有限，公共領(lǐng)導(dǎo)力不能等同于私人部門的領(lǐng)導(dǎo)力，但目前已有研究對公共領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)注不夠?；诖?，本文意在通過對西方學(xué)者的研究和觀點(diǎn)進(jìn)行梳理總結(jié)，厘清公共領(lǐng)導(dǎo)力的基本概念，并結(jié)合中國本土情境特點(diǎn)，探索性提出公共領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成維度，希望能夠回應(yīng)我國公共管理的實(shí)踐訴求，為形成具有中國特色的公共領(lǐng)導(dǎo)力理論提供一定的研究基礎(chǔ)。

二、公共領(lǐng)導(dǎo)力的概念界定

領(lǐng)導(dǎo)力的研究眾多，目前并沒有一個統(tǒng)一的、被廣為接受的領(lǐng)導(dǎo)力定義。在已有研究中，領(lǐng)導(dǎo)力的界定多從兩個層面入手：一是領(lǐng)導(dǎo)者與追隨者之間的相互影響過程及其產(chǎn)生的結(jié)果;二是從領(lǐng)導(dǎo)者的性格特征與行為、追隨者的認(rèn)知與特質(zhì)以及情境因素等方面來解釋上述影響過程。而公共領(lǐng)域中領(lǐng)導(dǎo)力的界定多偏向組織層面，側(cè)重非人格化的集體領(lǐng)導(dǎo)，在表述上除了“公共領(lǐng)導(dǎo)力”之外，也常出現(xiàn)“公共領(lǐng)導(dǎo)”或“公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力”等說法。例如，有學(xué)者將公共領(lǐng)導(dǎo)力解釋為一個領(lǐng)導(dǎo)過程，包含三部分內(nèi)容：（1）以高效和合法的方式取得工作成果;（2）支持并培育下屬;（3）使公共組織發(fā)展適應(yīng)外部環(huán)境的要求。〔20〕還有學(xué)者提出公共領(lǐng)導(dǎo)是指社會公共組織協(xié)調(diào)統(tǒng)一地在公共領(lǐng)域，為實(shí)現(xiàn)社會共享性利益的有效維護(hù)、合理分享和可持續(xù)增長，組織提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，并且為此進(jìn)行戰(zhàn)略、規(guī)范的確定，以及相應(yīng)的資源配置和調(diào)控的領(lǐng)導(dǎo)活動?！?1〕

以上關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)過程和領(lǐng)導(dǎo)活動的公共領(lǐng)導(dǎo)力概念，只體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)力界定的第一個層面，即描述了公共領(lǐng)導(dǎo)力的影響過程及其結(jié)果，卻未深入到第二個層面，缺乏從領(lǐng)導(dǎo)者、追隨者或情境角度對這個影響過程給出解釋。基于此，本文在現(xiàn)有界定的基礎(chǔ)上，嘗試從領(lǐng)導(dǎo)者的影響角度進(jìn)一步深入解釋公共領(lǐng)導(dǎo)力，即在本研究中，公共領(lǐng)導(dǎo)力是一個公共管理范疇中的概念，指在公共管理領(lǐng)域中，為了有效面對和解決新時代多變環(huán)境中更為復(fù)雜的公共問題，為了更好地維護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)公共價值，公共部門領(lǐng)導(dǎo)者所需具備的能力。從理論體系而言，公共領(lǐng)導(dǎo)力是公共領(lǐng)域中領(lǐng)導(dǎo)力研究的重要組成部分;從實(shí)踐指向而言，公共領(lǐng)導(dǎo)力是幫助公共領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)者面對新環(huán)境、解決新問題和實(shí)現(xiàn)公共價值的重要手段之一。

三、公共領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成維度

本研究借鑒整合性發(fā)展趨勢下公共領(lǐng)導(dǎo)力的建構(gòu)邏輯，以變革型領(lǐng)導(dǎo)力為基礎(chǔ)，補(bǔ)充倫理型領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力這兩個重要維度。與此同時，由于我國與世界其他國家在歷史文化、國家形成和社會發(fā)展階段等方面既有共性也有差異，公共領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成維度需要在遵循理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，考慮我國所處發(fā)展階段的特點(diǎn)與管理實(shí)踐需求，因此法治型領(lǐng)導(dǎo)力也是不可或缺的構(gòu)成維度之一?；诖?，本文提出既尊重理論發(fā)展趨勢，又適應(yīng)中國本土情境的公共領(lǐng)導(dǎo)力的四個構(gòu)成維度（見圖1）。

（一）變革型領(lǐng)導(dǎo)力

學(xué)者Burns于1978年就領(lǐng)導(dǎo)力的理論發(fā)展提出一個劃時代意義的認(rèn)知，他認(rèn)為傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力模式屬于交易型領(lǐng)導(dǎo)力，即領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)下屬的不同目標(biāo)來提供對應(yīng)所需，并做交換，注重雙方交易義務(wù)的履行。但隨著時代的發(fā)展和外部環(huán)境的變化，下屬的目標(biāo)變得越來越多樣，交易型領(lǐng)導(dǎo)難以滿足其相應(yīng)所需，外部世界的復(fù)雜化也使得領(lǐng)導(dǎo)者有效決策的壓力變大，人與人之間信任水平的下降也強(qiáng)化了組織內(nèi)部共同使命和價值觀的重要性。面對這樣的新情況，他提出一種不同于以往的新型領(lǐng)導(dǎo)力模式，稱為變革型領(lǐng)導(dǎo)力，即領(lǐng)導(dǎo)者與下屬之間不再是利益交換的關(guān)系，而是下屬受組織使命的感召去自發(fā)行動和獲得成就?！?2〕有學(xué)者使用元分析方法研究得出，變革型領(lǐng)導(dǎo)力在公共組織中是一種常見且有效的行為〔23〕，變革型領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)見、創(chuàng)造力與變革精神，對于面對新問題和新挑戰(zhàn)的公共部門領(lǐng)導(dǎo)者有很重要的現(xiàn)實(shí)意義，變革型領(lǐng)導(dǎo)可以作為公共領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)構(gòu)成維度。

1.構(gòu)成要素

變革型領(lǐng)導(dǎo)力理論由Burns提出之后，經(jīng)學(xué)者Bass的進(jìn)一步研究總結(jié)為四個維度，包括：（1）領(lǐng)導(dǎo)者魅力：領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出自信和自尊，為下屬樹立良好榜樣;（2）感召力：領(lǐng)導(dǎo)者規(guī)劃出偉大的愿景，并通過描繪和溝通愿景，激勵下屬共同努力;（3）智力激發(fā)：領(lǐng)導(dǎo)者提出問題和建構(gòu)問題，以激發(fā)下屬的創(chuàng)新意識和提高其創(chuàng)新能力;（4）個性化關(guān)懷：領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)心下屬的個人需求，支持下屬的自我實(shí)現(xiàn)?！?4〕

2.在公共領(lǐng)域的積極作用與局限性

變革型領(lǐng)導(dǎo)力在公共領(lǐng)域中的積極作用體現(xiàn)在三個方面：一是滿足時代發(fā)展的變革需要，當(dāng)下各國發(fā)展的外部環(huán)境出現(xiàn)更多的不穩(wěn)定性和不確定性，變革型領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)見、創(chuàng)造力與變革精神，更加適合動蕩的世界，有助于公共領(lǐng)導(dǎo)者面對時代發(fā)展所帶來的新問題和新挑戰(zhàn);二是通過組織的愿景規(guī)劃與溝通，變革型領(lǐng)導(dǎo)力激勵下屬共同努力、創(chuàng)新問題解決方式，有助于提高對復(fù)雜多樣的公共問題的應(yīng)對速度和解決效率;三是變革型領(lǐng)導(dǎo)力對道德價值的強(qiáng)調(diào)，符合人民群眾對公共部門領(lǐng)導(dǎo)者的形象期待。

變革型領(lǐng)導(dǎo)力在公共領(lǐng)域的局限性在于，側(cè)重組織績效的變革型領(lǐng)導(dǎo)力沒有體現(xiàn)出足夠的“公共性”，無法完全滿足公共領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力需要，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，變革型領(lǐng)導(dǎo)力所倡導(dǎo)的個人道德規(guī)范，沒有上升到公共利益層面的高度。有學(xué)者指出，即使變革型領(lǐng)導(dǎo)者在組織價值觀上與下屬達(dá)成了共識，但當(dāng)在公共領(lǐng)域這樣更廣泛的層面進(jìn)行評判時，其道德共識未必合理?！?5〕這是因?yàn)樽兏镄皖I(lǐng)導(dǎo)者的道德行為是一種“關(guān)懷倫理”而非“正義倫理”，前者是基于對他人的關(guān)注及滿足他人需求而產(chǎn)生的行為，后者才是將個人與組織情境相分離，根據(jù)法律要求或社會價值觀而采取的行為。第二，變革型領(lǐng)導(dǎo)力的行為層面局限于組織內(nèi)部，并未涵蓋社會服務(wù)層面的內(nèi)容。變革型領(lǐng)導(dǎo)者鼓勵下屬主動思考和創(chuàng)新變革，在組織內(nèi)部展現(xiàn)出企業(yè)家精神，但公共領(lǐng)域中的問題具有多元主體的復(fù)雜性，需要領(lǐng)導(dǎo)者意識到自身肩負(fù)的社會責(zé)任使命，具備為公眾服務(wù)的利他主義意識和協(xié)作能力，而變革型領(lǐng)導(dǎo)力的四個維度并未體現(xiàn)出與公共服務(wù)相關(guān)的特征。第三，變革型領(lǐng)導(dǎo)者存在過度以自我為中心的風(fēng)險。變革型領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的個人魅力與作為，對于那些特別自信的，尤其是帶有傲慢作風(fēng)的領(lǐng)導(dǎo)者來說，容易表現(xiàn)得過度以自我為中心，其影響力會走偏為“瘋狂的支配”〔26〕，這對于決策和運(yùn)作方式具有一定強(qiáng)制性和壟斷性的公共部門來說，不僅會影響管理實(shí)效，甚至還有帶領(lǐng)組織誤入歧途的風(fēng)險。

（二）倫理型領(lǐng)導(dǎo)力

涉及公共領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者的道德丑聞是一個世界性的問題，加上變革型領(lǐng)導(dǎo)力在公共領(lǐng)域的局限性，讓人們認(rèn)識到公共領(lǐng)導(dǎo)力需要進(jìn)一步重視公共層面的倫理道德。而且對比私人部門，公共領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者更需具備利他主義精神，關(guān)注公共利益，行事更為透明公開和負(fù)責(zé)任，要具備更高層次的倫理道德水平?！?7〕我國也是一向重視領(lǐng)導(dǎo)干部的倫理道德建設(shè)。習(xí)近平總書記曾指出：“干部要想行得端、走得正，就必須涵養(yǎng)道德操守，明禮誠信，懷德自重。”〔28〕強(qiáng)調(diào)倫理型領(lǐng)導(dǎo)力是防治腐敗的重要手段，有助于公共領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)、以人民利益為中心的公共價值，也有助于提高人民群眾對政府的信任度。綜上，公共領(lǐng)導(dǎo)力的框架中需補(bǔ)充倫理型領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成維度。

1.構(gòu)成要素

影響最廣的倫理型領(lǐng)導(dǎo)力定義來自Brown等人的研究，他們指出倫理型領(lǐng)導(dǎo)力是通過領(lǐng)導(dǎo)者的個人行動和人際管理來示范什么是正當(dāng)?shù)男袨椋⑼ㄟ^雙向溝通和決策制定強(qiáng)化這種行為。〔29〕考慮到情境對領(lǐng)導(dǎo)力適用性的重要影響，在倫理型領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成要素上，本文引入Eisenbeiss基于東西方文化背景共性所提出的四個方面：一是人道取向，指領(lǐng)導(dǎo)者尊重他人，充分承認(rèn)他人的合法權(quán)利、具有同情心和關(guān)心民眾福祉，在行動上強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者具有利他主義和以人為本的精神;二是公正取向，指領(lǐng)導(dǎo)者所作出的各項(xiàng)決定是公正和公平的，尊重多樣性與差異化，杜絕偏見與歧視;三是責(zé)任與可持續(xù)發(fā)展取向，指領(lǐng)導(dǎo)者對目標(biāo)懷有長遠(yuǎn)看法，關(guān)注社會、公共環(huán)境與后代發(fā)展的需求與利益;四是適度取向，指領(lǐng)導(dǎo)者具有節(jié)制、謙遜和平衡的風(fēng)格與行為方式，防止領(lǐng)導(dǎo)者由于過于高估自我能力而走向自戀?！?0〕

2.在公共領(lǐng)域的積極作用與局限性

倫理型領(lǐng)導(dǎo)力能夠彌補(bǔ)上述變革型領(lǐng)導(dǎo)力在公共領(lǐng)域的短板，體現(xiàn)在三個方面：第一，倫理型領(lǐng)導(dǎo)力對道德的強(qiáng)調(diào)突破了個人與組織的層面，上升到了社會與公共利益的高度，注重社會整體的可持續(xù)發(fā)展，回應(yīng)了民眾對公共領(lǐng)導(dǎo)者道德標(biāo)準(zhǔn)的期待，有助于提高公共領(lǐng)導(dǎo)者的號召力和影響力;第二，倫理型領(lǐng)導(dǎo)力重視長遠(yuǎn)目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展，避免公共領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)者在競爭態(tài)勢下因過于關(guān)注短期業(yè)績，而產(chǎn)生過度使用資源和破壞環(huán)境等行為，傷害公共利益和人類長期福祉;第三，倫理型領(lǐng)導(dǎo)力的公正與適度取向，對變革型領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)者自戀風(fēng)險具有一定的預(yù)防作用，同時更表現(xiàn)為公平和公正的行事風(fēng)格以及對待多樣性和差異化的開放心態(tài)，有助于實(shí)現(xiàn)與多元利益主體的合作。

倫理型領(lǐng)導(dǎo)力在公共領(lǐng)域的局限性主要在于效率方面。公共領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)注焦點(diǎn)有兩個，即關(guān)注績效的“領(lǐng)導(dǎo)活動”和關(guān)注價值的“公共性”〔31〕。雖然倫理型領(lǐng)導(dǎo)力對公共領(lǐng)導(dǎo)力的“公共性”有較好呼應(yīng)，但在關(guān)乎“領(lǐng)導(dǎo)活動”的效率問題上作用較弱，若領(lǐng)導(dǎo)者過分關(guān)注道德要求，在行事上甚至可能走向僵化。除此之外，倫理型領(lǐng)導(dǎo)力的道德約束力過于依賴領(lǐng)導(dǎo)者個人的自覺性，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)的外部管控，存在失控和走偏的不穩(wěn)定風(fēng)險。

（三）協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力

21世紀(jì)以來，我國外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，許多困擾現(xiàn)代社會的公共問題無法依靠一個單獨(dú)的組織來解決，例如環(huán)境的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展、人類的安全與健康等問題，都需要納入更多的相關(guān)利益者，集合政府組織、非營利組織、企業(yè)和社會團(tuán)體等多個機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行跨部門協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)單一機(jī)構(gòu)無法完成的目標(biāo)。面對外部環(huán)境的發(fā)展變化及其對政府管理的新要求，黨的十八屆三中全會正式提出推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，開始關(guān)注國家治理、政府治理和社會治理三方面問題〔32〕，逐步將自上而下的傳統(tǒng)行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下的多元協(xié)商合作主體共同治理，政府不再是公共管理的唯一主體，政府、市場與社會“平等協(xié)商、良性互動、各司其職、各盡其能” 〔33〕。在現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)面前，學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)力與協(xié)作治理之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力理論不足以解釋涉及多部門協(xié)作的公共環(huán)境中的領(lǐng)導(dǎo)過程與行為〔34〕，公共領(lǐng)導(dǎo)力的框架體系中需要協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力。

1.構(gòu)成要素

協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力以半永久的方式跨越部門邊界，將不同的群體和機(jī)構(gòu)組織在一起，以解決復(fù)雜的公共問題并實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)?！?5〕協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力的主要特征是不強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)理論中的領(lǐng)導(dǎo)者與追隨者關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、環(huán)境或社區(qū)之間的合作模式，通過多部門合作共同解決復(fù)雜的公共問題。

協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成要素聚焦于三個方面：一是促進(jìn)合作的機(jī)構(gòu)和組織，二者發(fā)揮中介作用，通過提供合作內(nèi)容與過程方面的信息和所需要的資源支持，將不同部門的參與者聚集一起，關(guān)注能力建設(shè)和長遠(yuǎn)價值，促進(jìn)跨部門的溝通與合作;二是促進(jìn)合作的活動過程，通過觀念溝通，使來自不同部門的合作者在目標(biāo)上達(dá)成共識，進(jìn)而基于可行性研究，分析合作者的各自需求與合作的現(xiàn)實(shí)可能，最后通過協(xié)議簽署，明確合作者各自所應(yīng)負(fù)的責(zé)任;三是促進(jìn)合作的個體，協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)者需具有社會企業(yè)家精神和建立信任關(guān)系的能力，擁有堅(jiān)定的信念和勇氣，充滿激情與活力，愿意承擔(dān)創(chuàng)造公共價值的社會責(zé)任，同時面對合作中相互沖突的利益、觀點(diǎn)、文化和價值觀，領(lǐng)導(dǎo)者能夠通過信息共享與凝聚力建設(shè)等方法，建立和維護(hù)合作者之間的信任與承諾關(guān)系?！?6〕

2.在公共領(lǐng)域的積極作用與局限性

在公共領(lǐng)域中，協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力的積極作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力比變革型領(lǐng)導(dǎo)力的作用范圍更廣。協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力著眼于一個系統(tǒng)的構(gòu)建，在這個系統(tǒng)中，領(lǐng)導(dǎo)者基于公共價值，通過跨部門合作的系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)，突破單一組織的信息與資源邊界，實(shí)現(xiàn)多方利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，推動公共問題的解決。二是協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力有助于公共領(lǐng)導(dǎo)者扮演好跨越邊界的合作角色。變革型領(lǐng)導(dǎo)者與下屬之間的互動是組織范圍內(nèi)的，但當(dāng)合作者們來自多個組織，彼此之間不存在傳統(tǒng)的等級權(quán)力和愿景激勵關(guān)系的時候，變革型領(lǐng)導(dǎo)力就需要協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力的補(bǔ)充，借助相關(guān)機(jī)構(gòu)與組織的力量，促進(jìn)多元利益體合作的實(shí)現(xiàn)。

協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力的局限在于組織內(nèi)部的效率問題與合作過程中的責(zé)任不明風(fēng)險，盡管現(xiàn)實(shí)中的跨部門合作與網(wǎng)絡(luò)化虛擬組織越來越受關(guān)注，但不能完全取代傳統(tǒng)組織，組織自身內(nèi)部管理的缺失還是會導(dǎo)致合作的低生產(chǎn)力與低效率〔37〕。同時，協(xié)作過程中職責(zé)權(quán)限的模糊容易帶來責(zé)任虛化，在基本的行事原則與準(zhǔn)則上無人做出承諾，缺乏可依據(jù)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

（四）法治型領(lǐng)導(dǎo)力

組織越正式、發(fā)展規(guī)模越大、體系越龐雜，組織中的領(lǐng)導(dǎo)者越依賴法定職權(quán)所形成的權(quán)威，所以相比私人部門的領(lǐng)導(dǎo)力，公共領(lǐng)導(dǎo)力本身就面臨應(yīng)對公共服務(wù)制度約束和價值觀念的挑戰(zhàn)〔38〕。同時，隨著人類社會走向法理型社會，公共組織愈加呈現(xiàn)出制度化和法制化的趨勢，領(lǐng)導(dǎo)力的權(quán)威類型也朝理性合法的權(quán)威架構(gòu)發(fā)展〔39〕，在公共部門中的領(lǐng)導(dǎo)者必須更加具有合法意識，嚴(yán)格遵守制度履行職責(zé)，行事必須符合法律規(guī)范的要求。除此之外，不同于西方已形成較為成熟的法治傳統(tǒng)，我國一直處于社會主義法治國家的建設(shè)過程中，取得了一定成就的同時，也面臨不斷完善法治體系的繁重任務(wù)。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國;黨的十九大召開后，黨中央組建中央全面依法治國委員會，從全局和戰(zhàn)略高度對全面依法治國又做出一系列重大決策部署;黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系;在2020年的中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記繼續(xù)強(qiáng)調(diào)法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。所以，基于我國階段性發(fā)展特點(diǎn)和法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)訴求，法治型領(lǐng)導(dǎo)力是中國情境下公共領(lǐng)導(dǎo)力的重要維度之一，有助于在公共領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)中將依法治國落到實(shí)處。

1.構(gòu)成要素

法治型領(lǐng)導(dǎo)力堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定原則，公共部門領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力來源于法律，行使任何權(quán)力都需要有憲法和法律的明確授權(quán)，任何公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者都不能以權(quán)代法、以權(quán)壓法，以個人意志代替法律。這是政府管理中的“無法律無行政”法律原則，構(gòu)成現(xiàn)代政府依法行政根本原則和法治政府的價值目標(biāo)，只有建立在正式法律關(guān)系上的領(lǐng)導(dǎo)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，才能最大化地實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)績效和領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)〔40〕。

法治型領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成要素有兩個方面，通過領(lǐng)導(dǎo)者的行為特征來體現(xiàn)：一是遵守法律規(guī)范和相關(guān)規(guī)章制度的要求，并接受制約和監(jiān)督，“權(quán)力不受約束，必然產(chǎn)生腐敗”〔41〕，最終影響領(lǐng)導(dǎo)力效果。在管理實(shí)踐中，公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者要具有法治意識，帶頭維護(hù)法律和制度規(guī)范的權(quán)威，將遵紀(jì)守法作為自己領(lǐng)導(dǎo)行為的最根本原則，成為依法行政的表率。二是做好法治建設(shè)，黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。從公共領(lǐng)導(dǎo)力的角度來落地，就是公共部門領(lǐng)導(dǎo)者要有完善法治與發(fā)展法治的意識，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，使公共權(quán)力運(yùn)行實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化?！?2〕

2.在公共領(lǐng)域的積極作用與局限性

作為公共領(lǐng)導(dǎo)力的重要組成部分，法治型領(lǐng)導(dǎo)力在公共領(lǐng)域中的積極作用體現(xiàn)在三個方面：一是控制領(lǐng)導(dǎo)者的個人私欲、約束個體行為，進(jìn)一步降低變革型領(lǐng)導(dǎo)力可能帶來的領(lǐng)導(dǎo)者“自戀”危害，是公共領(lǐng)域中的權(quán)力“安全閥”。二是與倫理型領(lǐng)導(dǎo)力相得益彰，倫理道德對公共領(lǐng)導(dǎo)者的約束是一種“軟約束”，其約束性來自于領(lǐng)導(dǎo)者的個人修養(yǎng)或社會輿論的監(jiān)督，具有一定的模糊性與可變性，而法治型領(lǐng)導(dǎo)力則是一種來自外部的硬約束，更為明確和穩(wěn)定，能夠彌補(bǔ)倫理型領(lǐng)導(dǎo)力的管控短板。三是為協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力的落地提供保障，在多方合作解決公共問題的過程中，法治型領(lǐng)導(dǎo)力對法律制度等規(guī)范要求的遵守和維護(hù)，有助于領(lǐng)導(dǎo)者獲取多方參與主體的基本信任，控制無序風(fēng)險，推動協(xié)作事宜的落地與公共價值的實(shí)現(xiàn)。

法治型領(lǐng)導(dǎo)力的局限在于兩個方面：一是公共領(lǐng)導(dǎo)者若與既有規(guī)則之間形成過度的依附關(guān)系，行事上容易走向等級僵化與程序刻板，不利于創(chuàng)新工作的開展與下屬的有效激勵;二是硬權(quán)力可以使人屈服，但未必使人信服，法治型領(lǐng)導(dǎo)力不能缺少道德屬性。亞里士多德曾提出一個著名論斷：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”〔43〕，這也正符合黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所提出的依法治國和以德治國相結(jié)合的原則，法治和德治不可分離、不可偏廢，國家治理需要法律和道德協(xié)同發(fā)力。

四、結(jié)語

圍繞什么是公共領(lǐng)導(dǎo)力的問題，本文對公共領(lǐng)導(dǎo)力的概念做出界定，并基于領(lǐng)導(dǎo)力的理論，結(jié)合中國情境特點(diǎn)，提出了公共領(lǐng)導(dǎo)力的四個構(gòu)成維度，即變革型領(lǐng)導(dǎo)力、倫理型領(lǐng)導(dǎo)力、協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力和法治型領(lǐng)導(dǎo)力。

本文提出的公共領(lǐng)導(dǎo)力的四個構(gòu)成維度，既滿足外部復(fù)雜多變大環(huán)境對公共領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)展要求，也呼應(yīng)了中國本土化的具體需求，解決了公共領(lǐng)導(dǎo)力的效率與公共性問題，并體現(xiàn)了“情境”特征。具體而言，變革型領(lǐng)導(dǎo)力的創(chuàng)新能力與愿景號召力，增強(qiáng)了公共領(lǐng)域中領(lǐng)導(dǎo)者對外部環(huán)境的適應(yīng)能力和處理問題的反應(yīng)速度，重新建構(gòu)了領(lǐng)導(dǎo)者與追隨者之間的關(guān)系，提升了組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)活動效能;倫理型領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)者個人的倫理道德觀念與公共價值追求，幫助領(lǐng)導(dǎo)者提升公眾信任度并能夠更加長遠(yuǎn)地看待發(fā)展問題;協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)力在行為層面上突破了單一組織邊界的限制，推動領(lǐng)導(dǎo)者完成跨部門的、多元利益體在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)過程，從而更為有效地面對復(fù)雜情況和解決現(xiàn)實(shí)問題;法治型領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)調(diào)了我國公共領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)者要遵循依法治國、依法行政的基本原則，更加尊重法律制度規(guī)范和程序，推動法治建設(shè)落于實(shí)處。

當(dāng)然，本文僅是對公共領(lǐng)導(dǎo)力的初步探索，未來研究還可從三方面拓展：一是在更廣泛領(lǐng)域的概念化與不同情境下的驗(yàn)證研究。比如，在公共領(lǐng)域中的女性領(lǐng)導(dǎo)者、青年領(lǐng)導(dǎo)者等細(xì)分群體中進(jìn)一步挖掘公共領(lǐng)導(dǎo)力的特性，通過更多的實(shí)證研究來取得對公共領(lǐng)導(dǎo)力概念的整體認(rèn)同，豐富公共領(lǐng)導(dǎo)力在不同層級的區(qū)分性研究，對構(gòu)成維度的權(quán)重差異做深入探索。二是公共領(lǐng)導(dǎo)力的測量工具與方法研究。未來研究可通過問卷開發(fā)、深度訪談以及因子分析等方法，進(jìn)一步確定當(dāng)前四個維度的具體構(gòu)成要素及其權(quán)重，形成實(shí)踐中公共領(lǐng)導(dǎo)力的評價工具。三是探尋公共領(lǐng)導(dǎo)力的作用機(jī)制。未來研究可以通過過程研究與因果關(guān)系探索，總結(jié)提煉公共領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)行為與作用模式，探索提升公共領(lǐng)導(dǎo)力績效的方法和路徑。

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【責(zé)任編輯：董史烈】

〔基金項(xiàng)目〕國家社科基金項(xiàng)目“我國廉政建設(shè)中的制度移植有效性及其影響因素研究”（15BZZ064）

〔作者簡介〕白潔，中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院講師、博士，北京 102488;李秀峰，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京 100875。