南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 金珊

一、引言與文獻(xiàn)綜述

庫區(qū)移民一直以來都是我國一項(xiàng)重大的民生工程，移民外遷不僅意味著離開世世代代生活的家鄉(xiāng)，更是要經(jīng)歷遷入地新的經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗的變遷，移民動(dòng)員工作無疑困難重重，移民干部面臨著巨大挑戰(zhàn)。

目前學(xué)術(shù)界對于庫區(qū)移民的研究集中于以下幾點(diǎn)：一是以移民安置模式為切入點(diǎn)進(jìn)行研究，如林博等（2020）通過對河南省黃河灘區(qū)29個(gè)安置區(qū)試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其采取的差異化安置模式不僅降低了搬遷戶對原有資源的稟賦效應(yīng)，還提高了搬遷戶對搬遷后資源的稟賦效應(yīng)[1]。二是以移民主體為切入點(diǎn)進(jìn)行探討，主要關(guān)注移民的文化適應(yīng)、社會(huì)融入等問題，如王清華等（2012）通過案例研究發(fā)現(xiàn)移民的文化適應(yīng)性的確存在，需要盡快制定相關(guān)政策[2]。胡成等（2021）通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)移民適應(yīng)的狀況是多因素影響的結(jié)果，移民適應(yīng)政策的制定需要綜合考慮，實(shí)現(xiàn)政策效益最大化[3]。

總的來說，現(xiàn)有的研究成果對庫區(qū)移民工作的不斷進(jìn)步都起到了持續(xù)性的指導(dǎo)作用，然而都局限在單一維度里，鮮有學(xué)者對移民工作進(jìn)行過程研究。移民動(dòng)員過程之所以困難重重，很大程度上也是移民政策執(zhí)行過程出現(xiàn)了問題。因此，本文以史密斯政策執(zhí)行過程模型為視角，分析Z村移民政策執(zhí)行遇到的各種制約因素，總結(jié)Z村政策執(zhí)行困境的破解路徑，為今后移民工作的順利推進(jìn)提供有益借鑒。

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)及理論框架

政策執(zhí)行，是指制定政策后由有關(guān)組織運(yùn)用多種政策資源和手段，以最有效地方式達(dá)到預(yù)定政策目標(biāo)的過程。托馬斯·史密斯(T.B.Smith)在“The Policy Implementation Process”一文中提出政策執(zhí)行過程模型，他認(rèn)為政策執(zhí)行效果受以下四個(gè)部分的影響：第一，理想化的政策，即合理、正確、科學(xué)的政策；第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行；第三，目標(biāo)群體，即受政策影響最大的組織或組織內(nèi)的人；第四，環(huán)境因素，即那些可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素[4]?？梢酝ㄟ^對這四個(gè)部分之間互動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的理想狀態(tài)。

基于政策執(zhí)行過程模型，本文的理論框架如圖1所示。

圖1 Z村移民政策執(zhí)行分析框架

三、基于政策執(zhí)行過程模型看Z村移民政策執(zhí)行之困

國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)從移民安置規(guī)劃、征地補(bǔ)償、實(shí)施管理、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了全方位的政策安排，但是這些政策在Z村實(shí)際執(zhí)行過程中受到諸多制約，具體表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：

（一）理想化的政策：逐級發(fā)包制的政策執(zhí)行阻礙

政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過程，中國“職責(zé)同構(gòu)”的政府間關(guān)系形成了一種特色的政策執(zhí)行過程，即中央政府負(fù)責(zé)制定宏觀的政策方針，并把政策目標(biāo)發(fā)包給省級政府，省級政府進(jìn)行政策分解后發(fā)包給市級政府，直至最基層政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施[5]。在Z村的移民政策執(zhí)行過程中，所有移民安置任務(wù)都需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一樞紐進(jìn)行整合，對接上級水利局、國土局、移民局等相關(guān)部門，將國家移民安置優(yōu)惠政策的“頂層設(shè)計(jì)”進(jìn)行實(shí)踐轉(zhuǎn)化。但文本形態(tài)的政策制度和實(shí)踐形態(tài)的政策執(zhí)行存在很大的差異，在實(shí)踐過程中，由于行政層級的層層分割和基層治理內(nèi)卷化等狀況，加之信息的不對稱，會(huì)出現(xiàn)各種執(zhí)行梗阻與偏差，其最終的實(shí)踐結(jié)果往往也與政策文本的目標(biāo)大相徑庭。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：壓力型體制下的基層政府執(zhí)行變通

基層政府作為政策執(zhí)行的神經(jīng)末梢，直接面對廣大人民群眾，是移民政策執(zhí)行的重要主體。在自上而下的政策執(zhí)行體系下，上級政府經(jīng)常通過績效考核、目標(biāo)責(zé)任制、巡視、督辦等形式加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)控力度。當(dāng)中央政策與地方利益產(chǎn)生沖突時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性會(huì)驅(qū)使其象征性地執(zhí)行政策，符合地方利益的政策就“用足用活”，勞神費(fèi)力又無好處的政策就隨意“變通”執(zhí)行或軟拖硬抗。從2004年開始，國務(wù)院先后出臺(tái)了一系列移民安置和優(yōu)惠政策，要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成全部的移民搬遷和安置工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨巨大壓力。在這種情況下，一旦遇到態(tài)度強(qiáng)硬、堅(jiān)決拒絕搬遷的移民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能會(huì)采取恐嚇威懾、威逼利誘的方式來完成上級任務(wù)。這些舉動(dòng)雖然能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成搬遷的任務(wù)，但是對移民產(chǎn)生的心理壓力和生活影響是無法磨滅的，從本質(zhì)上違背了上級政府讓人民群眾放心搬遷、滿意搬遷的政策目標(biāo)。

（三）目標(biāo)群體：奧爾森困境下的政策認(rèn)同迷失

奧爾森困境表達(dá)的是這樣一種集體行動(dòng)的悖論：由理性個(gè)體組成的大集團(tuán)，卻不會(huì)為集體利益行事[6]。個(gè)人往往都是從自己的私利出發(fā)，常常不是致力于集體的公共利益。在Z村的移民搬遷過程中，大部分移民最關(guān)心的往往是移民安置優(yōu)惠政策是否有利，一旦發(fā)現(xiàn)政策并不像移民干部說的那樣“優(yōu)惠”，移民就會(huì)產(chǎn)生“被欺騙感”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任感就會(huì)大大降低。而且，移民個(gè)體的這種心態(tài)還會(huì)影響到村里的其他移民，如果一個(gè)人的利益受到損害，其他人就會(huì)因?yàn)閾?dān)心自己利益受損而產(chǎn)生同樣的抗拒行為。移民群體對移民政策認(rèn)同迷失，政策得不到移民的認(rèn)同，也就失去了制定政策的價(jià)值理念。

（四）環(huán)境因素：信息不對稱下的差序信任

政策制定得再好，如果社會(huì)公眾不理解，也就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，因此政策執(zhí)行環(huán)境非常重要。大部門村民只是從新聞上聽說關(guān)于移民搬遷有很多的優(yōu)惠政策，但是具體有什么政策，有哪些補(bǔ)貼，該怎么申請，卻并不清楚。且村子里大多是老人和兒童，受文化水平制約，即使村子里張貼有相關(guān)政策安排，他們也不甚了解。村民心中沒有“明白帳”，就會(huì)認(rèn)為政策執(zhí)行過程不夠公開透明，一旦出現(xiàn)實(shí)際情況與政策安排不相符合的情況，就會(huì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的移民干部產(chǎn)生不信任感，進(jìn)而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威。在Z村的移民試點(diǎn)搬遷中，由于村民們發(fā)現(xiàn)安置地的土地質(zhì)量、房屋設(shè)施、地理交通等方面不盡如人意，在回到村里之后，就立馬召集一大批人到政府進(jìn)行抗議活動(dòng)，使移民政策執(zhí)行進(jìn)程嚴(yán)重受阻，移民對政府的信任感大大降低。

四、Z村政策執(zhí)行困境的破解路徑

（一）政策執(zhí)行理解力是政策正確執(zhí)行的邏輯起點(diǎn)

政策執(zhí)行理解力是指政策執(zhí)行者即執(zhí)行主體對于下達(dá)的政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策精神的學(xué)習(xí)、理解、掌握能力。移民干部對村民進(jìn)行移民動(dòng)員的前提在于自身對國家移民工作安排以及移民政策有著深入的理解和認(rèn)同，只有這樣才能準(zhǔn)確、科學(xué)地把政策意志轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。在Z村移民動(dòng)員工作出現(xiàn)停滯，村民集眾鬧事、反對移民時(shí)，省、縣、村政府相繼召開移民動(dòng)員安置大會(huì)，全面深入介紹移民政策，深化各移民干部對移民政策的了解程度，以便更好地傳達(dá)給移民群眾。

（二）政策執(zhí)行組織力是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的必要條件

政策執(zhí)行組織力是指政策執(zhí)行主體為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)對人、財(cái)、物的協(xié)調(diào)整合能力。為了高效率、高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)“安全、和諧、全部、按時(shí)搬遷”的政策目標(biāo)，縣政府成立了由縣級領(lǐng)導(dǎo)任組長的六個(gè)工作組，包括綜合協(xié)調(diào)組、宣傳報(bào)道組、安全穩(wěn)定組等，各工作組既分工明確又相互協(xié)作，深入Z村現(xiàn)場辦公，實(shí)地掌握移民工作情況，就地解決各種問題。此外，Z村實(shí)行了移民干部分包制度，把每位移民干部的職責(zé)細(xì)化到一戶村民身上，堅(jiān)持“不搬遷，不撤退”原則，最大限度保證移民任務(wù)按時(shí)高質(zhì)完成。

（三）政策目標(biāo)群體是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵一環(huán)

政策目標(biāo)群體就是受政策影響最大、最直接的群體，政策執(zhí)行力度不可避免會(huì)受到目標(biāo)群體對政策目標(biāo)的認(rèn)可程度以及目標(biāo)群體對政策執(zhí)行配合力度的影響。在移民動(dòng)員受滯時(shí)，Z村及時(shí)對村民廣泛開展宣傳教育，對移民政策的優(yōu)惠補(bǔ)貼、安置方案、后續(xù)補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行詳盡講解，增強(qiáng)村民對移民政策的認(rèn)同感和接受度，使移民政策得以順利推進(jìn)。