福建省海峽旅游規(guī)劃設計研究院 楊珍珍

一、引言

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和逐步落實，鄉(xiāng)村發(fā)展被提升到一個前所未有的高度。當前，國土空間規(guī)劃體系改革下的村莊規(guī)劃進程正在逐步加快。自2019年國家層面出臺《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出構建“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系后，作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊地區(qū)的法定詳細規(guī)劃，村莊規(guī)劃也受到越來越多的關注。同年，自然資源部發(fā)布《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，對村莊規(guī)劃的主要任務做出了更為明確的要求，即“八個統(tǒng)籌，一個明確”。此后，各省、市縣都在積極出臺指導當?shù)卮迩f規(guī)劃的編制導則和技術指南。福建省于2019年9月發(fā)布《福建省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《指南》），分別對集聚提升中心村、轉型融合城郊村、保護開發(fā)特色村等5類村莊提出了分類編制指引和相關技術導則。據(jù)福建省政府相關文件，截止2021年8月，福建省正在開展（含已批復）的村莊規(guī)劃總數(shù)約3874個，全省的村莊規(guī)劃編制工作總體面臨規(guī)劃任務重、時間緊、多規(guī)協(xié)調等諸多挑戰(zhàn)。在此背景下，本文參照《指南》編制要求，對霞浦縣長春鎮(zhèn)閭峽村——地處東沖半島省級風景名勝區(qū)內的保護開發(fā)特色村，進行了實用性村莊規(guī)劃編制探索研究，探討當前“多規(guī)合一”下，具有顯著自然資源稟賦與特色傳統(tǒng)文化的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊如何進行整體規(guī)劃下的保護與開發(fā)。

二、村莊概況

（1）區(qū)位交通：閭峽村位于霞浦縣長春鎮(zhèn)南部，為閭峽港所在地，位于省級風景名勝區(qū)東沖半島的東部，東面瀕臨東海，擁有較長的海岸線和海洋資源?？h道985南北貫穿閭峽村，村莊距離長春鎮(zhèn)區(qū)約19公里車程，交通較為便利。（2）產業(yè)方面：現(xiàn)狀產業(yè)中，閭峽村第一產業(yè)為近海捕撈和水產養(yǎng)殖。第二產業(yè)分布較少，為海產品粗加工。得益于霞浦“四灘”之一的閭峽沙灘，近年來第三產業(yè)發(fā)展較快，村莊發(fā)展了若干鄉(xiāng)村民宿和餐飲等服務業(yè)態(tài)。但總體而言，旅游服務業(yè)未形成完整的產業(yè)鏈條，且旅游配套設施仍較為基礎，以民宿、餐飲、小型商超為主，無法滿足日益增長且日益多樣化的游客需求。（3）人口與用地：閭峽村是長春鎮(zhèn)第二大村，現(xiàn)戶籍戶數(shù)為1221戶，戶籍總人口3807人。但是近年來部分村民遷移戶口至長春鎮(zhèn)或霞浦縣城，使得五年來人口持續(xù)呈現(xiàn)負增長態(tài)勢。根據(jù)第三次全國國土調查節(jié)點更新成果，2020年，閭峽村村域總面積為986.99公頃，其中農村居民點建設用地為30.44公頃，占村域面積的比例為3.13%，現(xiàn)狀人均居民點建設用地指標為79.96㎡/人。（4）經研究分析，閭峽村目前主要存在兩個方面的問題。一是村莊建設長久以來缺乏有效指引。上版村規(guī)因為種種原因尚未得到落實，整體布局較為混亂，村內建筑風貌不統(tǒng)一，新舊建筑摻雜，村莊居民點整體風貌缺乏鄉(xiāng)村本土特色，公服設施也不夠完善等；二是現(xiàn)階段產業(yè)發(fā)展粗放，近海捕撈為漁民的傳統(tǒng)產業(yè)，屬采集性業(yè)態(tài)，易受自然環(huán)境、捕撈政策以及水產供需市場影響，同時過度的捕撈也會對海洋生態(tài)系統(tǒng)產生影響?；诖迩f豐富的自然風光資源基礎，可以預計未來旅游產業(yè)將是主導，但現(xiàn)狀旅游項目單調，僅僅依托沙灘和海蝕景觀資源開發(fā)低水平的旅游觀光和少量沙灘游樂項目，村莊其他優(yōu)質資源尚未轉化為旅游體驗產品、未得到充分開發(fā)利用，且對餐飲民宿產業(yè)監(jiān)督管理不足，服務良莠不齊，距離優(yōu)質鄉(xiāng)村旅游目的地的差距仍比較大。

三、發(fā)展思路

按福建省村莊規(guī)劃編制指南的分類，閭峽村屬于保護開發(fā)特色村，屬于具備優(yōu)質的景觀要素、人文及自然特色資源豐富的村莊。同時，閭峽村位于省級風景名勝區(qū)內，此類村莊往往面臨村莊發(fā)展與風景資源保護的雙重挑戰(zhàn)，因此規(guī)劃需注重引導性和管控性，在不影響風景區(qū)風景環(huán)境和不破壞海洋生態(tài)的前提下，以旅游為驅動力，推動村莊的有序發(fā)展與更新，實現(xiàn)保護和利用的合理存續(xù)?；陂倣{村的現(xiàn)狀問題，規(guī)劃認為閭峽村未來發(fā)展方向和重點為：一是要以旅游為導向激發(fā)村莊發(fā)展的內生動力，主要通過深入挖掘資源轉化為旅游體驗產品，優(yōu)化產業(yè)結構，完善產品和服務供給類型，同時要梳理村莊用地，保障各方面發(fā)展的空間基礎；二是需要補足各項短板，完善各項設施，建設宜居宜游的村莊，奠定未來可持續(xù)發(fā)展的基礎。在總體定位上，閭峽村應以海洋生態(tài)為依托、以在地文化為底蘊，著力發(fā)展濱海游憩度假、民俗觀光與體驗，建設成一個村容整潔、文化底蘊深厚、各項設施完善的宜居趣玩的濱海休閑文化漁村，構建“碧海銀灘，文化漁村”的村莊品牌，將自身打造成為福建省金牌旅游村、東沖半島風景區(qū)的核心組成部分和代表性區(qū)域。

四、空間規(guī)劃

（一）村莊建設邊界劃定

由于當前村莊規(guī)劃普遍缺少上位鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃任務指標指導，故規(guī)劃應通過入戶調查等方式了解村民建設需求，結合人口增長趨勢，合理預測村莊建設規(guī)模，待上位國土空間規(guī)劃編制時再進行銜接。

建設用地規(guī)模一般基于人口規(guī)模預測。經研究可知，閭峽村現(xiàn)狀雖有較大一部分青壯年外出求學、務工，造成戶籍人口呈負增長態(tài)勢，但這主要屬于機械性減少，且在國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農村發(fā)展越來越受重視的大背景下，并結合閭峽村是長春鎮(zhèn)第二大村的重要地位角度考慮，通過一定政策傾斜與閭峽村優(yōu)越的資源條件，將有效帶動閭峽村鄉(xiāng)村旅游、特色漁業(yè)的發(fā)展，促進就業(yè)崗位與創(chuàng)業(yè)機會增加，由此預計，在未來一段時期內村莊將有一定程度上的人口增長回流。故規(guī)劃預測綜合增長率為千分之3，至2035年，閭峽村人口規(guī)模為3982人?；诖巳丝谝?guī)模，依據(jù)《指南》中的第二種計算方法，即基于戶籍計算宅基地面積，基于常住人口計算除宅基地外的建設用地面積，可得閭峽村可較現(xiàn)狀增加1.14至8.67公頃，即用地規(guī)模可新增為31.49至39.02公頃。

本著土地節(jié)約、集約的原則和當前建設用地“減量化”的趨勢背景，本次規(guī)劃結合實際和村莊產業(yè)發(fā)展情況，判定建設用地規(guī)模的合理區(qū)間，將村莊現(xiàn)狀未與上位規(guī)劃沖突的建設用地和近遠期發(fā)展所需的住宅用地、公共服務設施用地、商業(yè)用地、公用設施用地、道路交通用地、公園綠地等建設用地劃入村莊建設邊界，最終劃定村莊居民點建設用地為33.1公頃。

（二）村莊居民點空間優(yōu)化

建設空間主要是為村民提供生產生活服務功能、進行住宅建設和發(fā)展產業(yè)的國土空間，但在遵從發(fā)展要義的基礎上仍需要強調土地集約和生態(tài)保護。因此，一方面，規(guī)劃合理新增各項建設用地，滿足各方面建設需求。如通過新設集中建設點滿足村民建房的需求（增加宅基地用地面積0.65公頃）；增加公服、公用設施用地（新增3.59公頃）和公園綠地面積（0.71公頃），提高宜居性；梳理產業(yè)發(fā)展用地，滿足產業(yè)發(fā)展需求等。同時，規(guī)劃強調提高土地使用強度，嚴格控制建設用地面積。另一方面，規(guī)劃盤活存量建設用地，改造提升內部的低效建設用地，利用廢棄宅基地、廢棄工業(yè)用地、廢棄豬圈用地、廢棄村集體建設用地等，促進村莊有機更新。

（三）產業(yè)發(fā)展指引

閭峽村擁有豐富的自然與人文景觀資源，如海蝕地貌、碧海銀灘、礁石拍浪、閭峽古堡、古榕公園等，但資源轉化率低，當?shù)芈糜钨Y源開發(fā)現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下不足：一是旅游產品單一，僅為沙灘休閑、休閑海釣等初級產品形態(tài)，品質民宿不足，旅游產業(yè)發(fā)展仍處于較初級的階段；二是受季節(jié)性影響，淡旺季明顯；三是缺乏鮮明個性，整體形象策略不夠突出；四是夜間消費總體匱乏，難以留住游客?？傮w而言，規(guī)劃建議調整現(xiàn)狀產業(yè)結構，構建以濱海休閑旅游業(yè)為主，海洋漁業(yè)為輔的產業(yè)結構，走三產融合道路，現(xiàn)有農業(yè)種植、商貿服務業(yè)應以為旅游業(yè)發(fā)展提供原生態(tài)農產品和配套服務為轉型方向。首先，針對現(xiàn)狀下的傳統(tǒng)漁業(yè)，規(guī)劃建議轉變漁業(yè)經濟的增長方式，為休閑漁業(yè)和濱海旅游業(yè)提供體驗產品和原生態(tài)海產品，倡導生態(tài)捕撈，嚴格遵守休漁期禁漁規(guī)定，達到漁區(qū)保護和漁民增收的目的。同時延長產業(yè)鏈，發(fā)展海產品初加工業(yè)。依托近海資源，發(fā)展休閑漁業(yè)，豐富漁業(yè)內容，拓展?jié)O業(yè)功能，如休閑海釣、海上餐吧、海上攝影等。其次，針對鄉(xiāng)村旅游業(yè)，提升現(xiàn)狀旅游產品品質，完善下尾島、小呂沙灘、閭峽燈塔等地的各項游覽設施，豐富體驗產品。通過深度挖掘村莊特色，以現(xiàn)有安瀾候文化等民俗文化為依托，將資源轉化為文化旅游及研學產品，挖掘“文化閭峽”的特質，將游客從村莊外圍的沙灘引入村莊內部，拓展旅游體驗內容。最后，提升產業(yè)融合水平，如漁旅融合、農旅融合、文旅融合等，提升閭峽整體服務水平，提升產業(yè)發(fā)展水平。聯(lián)動周邊村莊，即北面同有沙灘資源的小京村，南面擁有灘涂景觀的加竹村，形成鄉(xiāng)村旅游片區(qū)，促進旅游產業(yè)經濟縱深發(fā)展，擴大產業(yè)影響力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。除了以上的產業(yè)發(fā)展引導思路，規(guī)劃嘗試在用地上積極響應產業(yè)發(fā)展需求，于村莊主路旁規(guī)劃一處商業(yè)用地，用于建設漁夫集市，發(fā)展閭峽特色商品銷售和海鮮美食體驗等業(yè)態(tài)，進而為旅游產業(yè)發(fā)展提供用地支持和保障。

五、結論

本文以閭峽村為研究對象，分析村莊現(xiàn)狀在產業(yè)發(fā)展、居民點用地布局、公共設施等方面的主要問題，并重點從村莊建設用地規(guī)模劃定、居民點布局優(yōu)化和產業(yè)發(fā)展三個方面闡述該村規(guī)劃策略：一是構建“碧海銀灘，文化漁村”的村莊品牌和定位；二是結合村民實際需求和村莊產業(yè)發(fā)展情況，判定建設用地規(guī)模的合理區(qū)間；三是優(yōu)化村莊用地布局，通過引導居民點適度規(guī)模集中，提高土地利用強度、盤活存量建設用地、改造提升內部的低效建設用地等手段，促進村莊有機更新；四是依托村莊本底資源，構建以濱海休閑旅游業(yè)為主、海洋漁業(yè)為輔的產業(yè)融合發(fā)展結構。作為省級風景名勝區(qū)內的保護開發(fā)特色村，閭峽村面臨著村莊產業(yè)發(fā)展與風景資源保護和海洋生態(tài)環(huán)境保護等諸多挑戰(zhàn)，故規(guī)劃需注重引導性和管控性，在不影響風景區(qū)風景環(huán)境的前提下，以村莊自然生態(tài)格局保護為基礎，以旅游為驅動力，把握村莊主要特點并體現(xiàn)村莊特色，推動村莊的振興發(fā)展，實現(xiàn)保護和利用的合理存續(xù)。