孫逸昊 王國(guó)銀 盧建貌

摘 要：預(yù)算管理是高校內(nèi)部控制的主要環(huán)節(jié)，高校應(yīng)發(fā)揮預(yù)算管理對(duì)高校建設(shè)的作用，提升治理效果，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。隨著高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)日益增加，其財(cái)務(wù)預(yù)算日漸復(fù)雜化。以COSO內(nèi)控五要素為界定標(biāo)準(zhǔn)，高校在各內(nèi)部控制環(huán)節(jié)存在不少問(wèn)題。因此，解決預(yù)算管理問(wèn)題迫在眉睫。通過(guò)優(yōu)化整體校內(nèi)控制環(huán)境、完善預(yù)算編制與審核、提升預(yù)算執(zhí)行效率、加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整過(guò)程控制與改進(jìn)預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)，可以有效提升高校預(yù)算活動(dòng)的效率與效益，推進(jìn)高校內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：高等院校;內(nèi)部控制;預(yù)算管理

中圖分類號(hào)：G647.5? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）25-0100-03

引言

隨著我國(guó)教育體制的不斷深化改革，財(cái)政投入不斷增加，高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和資金來(lái)源也日漸多元化。高等教育的迅速發(fā)展，對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，強(qiáng)化高校的內(nèi)部控制就顯得更為重要，有效實(shí)施預(yù)算內(nèi)部控制更是成為了亟須解決的問(wèn)題。

近年來(lái)，財(cái)政部頻頻出臺(tái)政府會(huì)計(jì)制度的相關(guān)政策，一系列積極的舉措對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制給予了深化和推進(jìn)，提供了全面且專業(yè)的指導(dǎo)。從總體上看，我國(guó)高校內(nèi)部控制體制在不斷地發(fā)展完善，但現(xiàn)有的高校預(yù)算管理情況仍然滯后于辦學(xué)水平，不僅在預(yù)算管理理念上存在著較為落后的問(wèn)題，預(yù)算編制與審核不嚴(yán)、預(yù)算執(zhí)行力度不夠的問(wèn)題也始終存在。因此，高等院校迫切需要在其管理體系中改進(jìn)預(yù)算控制機(jī)制，進(jìn)一步完善預(yù)算調(diào)整與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，以適應(yīng)當(dāng)前的管理發(fā)展需要。

并且，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)融合不斷，高校信息化建設(shè)水平的不斷提升，給預(yù)算內(nèi)部控制增加了新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與要求。因此，研究高校預(yù)算內(nèi)部控制的問(wèn)題、產(chǎn)生原因及對(duì)應(yīng)措施，對(duì)高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展及提升總體管理水平具有重要的意義。

一、文獻(xiàn)綜述

1992年，COSO委員會(huì)發(fā)布了報(bào)告，表明內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督等五要素組成。Chow et al.（1988）認(rèn)為，預(yù)算活動(dòng)往往具有預(yù)算松弛與預(yù)算剛性兩種分類，前者不考慮資金節(jié)流的問(wèn)題，盡可能地花完經(jīng)審批的預(yù)算，預(yù)算松弛的情況在編制與執(zhí)行過(guò)程中均存在，是預(yù)算管理活動(dòng)中的利己活動(dòng)[1]。Camelia（2015）研究表明，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督流程有利于提高公共機(jī)構(gòu)的管理水平[2]。

國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者對(duì)高等院校預(yù)算管理的流程與環(huán)節(jié)進(jìn)行了深入的研究。趙紅衛(wèi)（2015）從內(nèi)部控制四維范疇出發(fā)，認(rèn)為總體觀念是內(nèi)部控制的核心基礎(chǔ)，信息化則是可以作為內(nèi)部控制有效運(yùn)行的保障，高等學(xué)校內(nèi)部控制活動(dòng)的運(yùn)行更是離不開切合學(xué)校實(shí)際的內(nèi)部控制體系[3]。劉罡（2018）從預(yù)算審批、審核、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等多角度出發(fā)，采用內(nèi)部控制流程的視角，重新審視各個(gè)預(yù)算流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)并提出了應(yīng)對(duì)措施，從內(nèi)部控制視角解決高校內(nèi)部預(yù)算管理問(wèn)題非常具有針對(duì)性[4]。劉永澤和唐大鵬（2013）揭示了內(nèi)部控制環(huán)境對(duì)于事業(yè)單位的重要性，干部作風(fēng)與廉政建設(shè)是基石，管理層人員與普通員工應(yīng)當(dāng)共同參與單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)，相互協(xié)調(diào)，提升總體辦事效率，對(duì)單位的管理問(wèn)題齊抓共管[5]。

也有學(xué)者采用研究理論與分析方法對(duì)預(yù)算管理活動(dòng)進(jìn)行剖析，奚桂前（2018）引用PDCA循環(huán)理論，結(jié)合高校內(nèi)部控制預(yù)算問(wèn)題，對(duì)預(yù)算活動(dòng)各個(gè)階段節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了優(yōu)化，證實(shí)了PDCA理論運(yùn)用于提升預(yù)算管理的實(shí)用性[6]。唐大鵬與吳佳美（2019）用運(yùn)用層次分析法對(duì)D高校進(jìn)行探析，結(jié)果表明，預(yù)算編制部門應(yīng)單獨(dú)設(shè)立，并且該部門應(yīng)具有清晰合規(guī)的編制程序，對(duì)于預(yù)算所需材料可以通過(guò)信息化系統(tǒng)進(jìn)行采集，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)公開透明等[7]。

綜上所述，國(guó)外的研究一般以企業(yè)內(nèi)控為準(zhǔn)，較少介入行政事業(yè)單位。而國(guó)內(nèi)的研究一般從內(nèi)部控制流程的角度，采用先進(jìn)的研究方法對(duì)高校預(yù)算控制活動(dòng)的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分階段、分層次探討，并提出相應(yīng)的解決方式，提高高校運(yùn)營(yíng)效率和管理水平。將內(nèi)部控制要素與預(yù)算管理活動(dòng)步驟相結(jié)合，有利于提升高校預(yù)算管理水平。

二、高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境繁雜，管理機(jī)構(gòu)不健全

預(yù)算工作貫穿于整個(gè)學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)工作的始終。完整的預(yù)算活動(dòng)包括編制審核、執(zhí)行分析、監(jiān)督調(diào)整、績(jī)效管理等，多數(shù)高校的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)并不完整，并缺乏統(tǒng)籌管理機(jī)制，加之學(xué)院沒有參與編制預(yù)算的積極性，導(dǎo)致編制的預(yù)算報(bào)告的可行性不足，無(wú)法為日常業(yè)務(wù)活動(dòng)提供有效保障，降低了預(yù)算活動(dòng)的成效，造成惡性循環(huán)。此外，高校管理層面的預(yù)算分析與監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往流于形式，沒有科學(xué)的工作流程，對(duì)預(yù)算調(diào)整“只增不減”，并沒有實(shí)質(zhì)參與決策活動(dòng)，更無(wú)法將預(yù)算校內(nèi)控制環(huán)境提升到日常化的水平，其預(yù)算調(diào)整過(guò)程更是缺乏實(shí)質(zhì)改進(jìn)，降低了學(xué)校預(yù)算管理的成效。

（二）預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式

多數(shù)高校在進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在預(yù)算活動(dòng)各大職能的管理與分工上出現(xiàn)不分離與不制衡的情況，不關(guān)心在預(yù)算活動(dòng)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中如何降低各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)預(yù)算活動(dòng)缺乏積極性，將其認(rèn)作為數(shù)字游戲。基于消極的預(yù)算管理態(tài)度，學(xué)校無(wú)法保障在最大的范圍內(nèi)識(shí)別出其戰(zhàn)略規(guī)劃和日常業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致編制的預(yù)算無(wú)法完成或?qū)W(xué)校造成實(shí)質(zhì)損失。預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估停留在人腦意識(shí)當(dāng)中，并沒有發(fā)揮出事前控制的有效性。

（三）預(yù)算執(zhí)行效果欠佳，控制活動(dòng)不規(guī)范

在預(yù)算審批之后，學(xué)校的預(yù)算執(zhí)行與控制效果不佳。首先，預(yù)算下達(dá)時(shí)間與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)脫節(jié)，存在活動(dòng)已發(fā)生款項(xiàng)未達(dá)的情況，導(dǎo)致資金使用的混亂，事后控制預(yù)算降低了預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性。其次，調(diào)整預(yù)算控制程序籠統(tǒng)，沒有詳細(xì)的、不同情況下的調(diào)整程序，標(biāo)準(zhǔn)不清晰，或是自行討論確定，沒有經(jīng)過(guò)管理層會(huì)議進(jìn)行集體決策。且學(xué)校對(duì)產(chǎn)生的差異往往沒有進(jìn)行原因分析，傾向于走過(guò)場(chǎng)式地對(duì)資金或項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。這種形式下的預(yù)算執(zhí)行與控制往往會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管漏洞，監(jiān)管主體存在多頭等現(xiàn)象。最后，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺乏對(duì)預(yù)留經(jīng)費(fèi)的約束力，對(duì)年末剩余的資金規(guī)劃不足，可能會(huì)滋生貪污腐敗現(xiàn)象。