洪雨寧 周艷 唐璐瑤

摘? 要：航空應(yīng)急救援涵蓋消防滅火、醫(yī)療救護(hù)、緊急運(yùn)輸、搜尋救助、偵察預(yù)警、指揮調(diào)度、應(yīng)急通信、特殊吊載等多種救援任務(wù)，是世界航空發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件采取的最常見(jiàn)、最有效的應(yīng)急救援手段。通用航空產(chǎn)業(yè)是以通用航空飛行活動(dòng)為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、綜合保障以及延伸服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。航空應(yīng)急救援與通用航空基本作業(yè)的多項(xiàng)內(nèi)容有交互，是通用航空領(lǐng)域的重要業(yè)態(tài)，處理好兩者的關(guān)系，有利于創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：通用航空? 航空器? 應(yīng)急救援? 航空應(yīng)急救援

中圖分類號(hào)：F562? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3791（2021）05（b）-0111-05

Abstract： Aviation emergency rescue is the most common and the most effective response emergency rescues method of emergencies in developed countries in aviation. It covers a variety of rescue tasks， such as firefight， medical rescue， emergency transportation， search and rescue， information reconnaissance & early-warning， command scheduling， emergency communications， special suspended load， etc. The general aviation industry is a strategic new industry that focuses on the development and manufacture of general aviation aircraft， market operations， comprehensive security and extended services. Aviation emergency rescue and basic operation of general aviation are important business formats in this field， a well handled relationship is conducive to the innovation and collaborative development.

Key Words： General aviation; Aircraft; Emergency rescue; Aviation emergency rescue

1? 國(guó)外航空應(yīng)急救援發(fā)展現(xiàn)狀

從全球范圍來(lái)看，航空應(yīng)急救援工作開(kāi)展得相對(duì)比較好的國(guó)家和地區(qū)均已建立較為完備的航空救援體系及比較健全的緊急救援保障制度，配備了較為齊全的救援裝備，同時(shí)擁有全方位的航空應(yīng)急救援預(yù)案、救援模式和能力。目前，美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)、日本等國(guó)均走在其他國(guó)家的前列，其中以美國(guó)最為發(fā)達(dá)[1]。

1.1 美國(guó)航空應(yīng)急救援力量強(qiáng)大

美國(guó)航空工業(yè)及通用航空起步時(shí)間早，發(fā)展時(shí)間長(zhǎng)，航空器裝備發(fā)達(dá)、數(shù)量大，可用于應(yīng)急救援的飛機(jī)有1.47萬(wàn)架。其主要航空救援力量包括美國(guó)空軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)、民用航空巡邏隊(duì)、各州航空救援力量及其他社會(huì)力量等，近50萬(wàn)人。美國(guó)已自上而下建立了一整套比較完善的國(guó)家公共危機(jī)管理體系，各層級(jí)的公共危機(jī)處置計(jì)劃由緊急情況管理機(jī)關(guān)、警察、消防等27個(gè)部門共同制訂[2]。美國(guó)航空醫(yī)療救援覆蓋全美60%洲際公路網(wǎng)絡(luò)，能夠?yàn)榫硟?nèi)84.5%人口提供20 min抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的服務(wù)保障[3]。

1.2 俄羅斯航空應(yīng)急救援漸趨完善

俄羅斯航空應(yīng)急救援主管部門為“緊急情況部”。1994年，俄羅斯聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)通過(guò)了聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案，以抵御聯(lián)邦共同體領(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)生的自然災(zāi)害和技術(shù)性災(zāi)害（或者災(zāi)難）[2]。

俄羅斯航空部門配合解決重大緊急災(zāi)害，緊急情況部下屬的空中機(jī)動(dòng)救援中心是專門配合救災(zāi)工作的航空部門，該中心設(shè)有搜救大隊(duì)、運(yùn)輸大隊(duì)和物資保障大隊(duì)，共計(jì)400余人。同時(shí)，還可調(diào)配軍隊(duì)和民航等方面的力量[2]。他們反應(yīng)迅速，機(jī)構(gòu)龐大，可以做到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

1.3 德國(guó)應(yīng)急救援力量由軍、警和民間力量共同組成

德國(guó)建立了覆蓋全國(guó)的航空救援體系，由聯(lián)邦政府國(guó)防部、空軍、邊防警察、紅十字會(huì)、汽車俱樂(lè)部、空中救援中心（DRF）共同擔(dān)負(fù)航空應(yīng)急救援工作。本土28個(gè)基地，在意大利、澳大利亞有14個(gè)基地。DRF有直升機(jī)50多架，噴氣式飛機(jī)4架，醫(yī)護(hù)、飛行、技術(shù)人員共計(jì)約700多名，德國(guó)本土任何一點(diǎn)可在15 min內(nèi)得到救援服務(wù)[1]。

1.4 其他發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急救援現(xiàn)狀

除美國(guó)、俄羅斯、德國(guó)外，澳大利亞、加拿大、意大利、瑞士等國(guó)均建立了較為完善的航空救援力量，見(jiàn)表1。

2? 我國(guó)航空應(yīng)急救援發(fā)展的現(xiàn)狀

與航空產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)航空應(yīng)急救援起步較晚，體系建設(shè)與制度建立相對(duì)滯后，早期主要依靠軍用航空進(jìn)行重大自然災(zāi)害應(yīng)急救援。在各級(jí)政府的大力支持以及社會(huì)力量的積極參與下，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期投入與不斷發(fā)展，航空救援體系取得良好進(jìn)展。特別是在汶川地震之后，政府和社會(huì)各界更加充分地認(rèn)識(shí)到航空應(yīng)急救援的重要性，逐步加大了相關(guān)資源的投入力度，航空應(yīng)急救援能力得到了快速提升，己初步建立以政府為主導(dǎo)，軍隊(duì)和應(yīng)急、公安、民航等行業(yè)管理部門以及通航單位多種力量共同參與的航空應(yīng)急救援體系[3]。

我國(guó)政府部門所屬航空專業(yè)救援隊(duì)伍包括3類：一是公安部警用航空機(jī)隊(duì)32支，共有50多架直升機(jī);二是交通運(yùn)輸部救助飛行隊(duì)4支，已形成?？找惑w的救助體系;三是森林消防局航空救援隊(duì)2支，2012年被國(guó)家納入航空應(yīng)急救援體系[3]。

3? 我國(guó)航空應(yīng)急救援力量建設(shè)中的不足

近年來(lái)，我國(guó)在突發(fā)事件應(yīng)急管理上不斷加大航空救援力量投入力度，尤其自2019年11月29日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的重要性和要充分發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì)以來(lái)，各地政府在進(jìn)一步加強(qiáng)航空應(yīng)急救援規(guī)劃工作的同時(shí)，不斷加大了應(yīng)急救援的投入力度，空中救援體系建設(shè)取得不少成就。但與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的航空救援力量整體實(shí)力依然處于初級(jí)階段，存在諸多不足之處和問(wèn)題。

3.1 救援體系頂層設(shè)計(jì)制度與機(jī)制建設(shè)缺失

缺乏完備的綜合航空救援體系的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的空中救援力量，使得各方參與救災(zāi)的活動(dòng)往往帶有一定的盲目性[2]。航空救援相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于不同的法律法規(guī)，缺乏整合后的統(tǒng)一法規(guī);救援力量分布于軍隊(duì)、政府、專業(yè)機(jī)構(gòu)、民航內(nèi)部以及外部機(jī)構(gòu)，溝通協(xié)調(diào)、信息共享機(jī)制不健全，既造成了資源浪費(fèi)，又不能保證救援活動(dòng)及時(shí)有效[2]。

3.2 救援裝備和運(yùn)營(yíng)公司欠缺

航空應(yīng)急救援裝備以直升機(jī)為主，大多是Mi-26/171、Ka-32/MAX、EC-130/135、H-125/225、S-76/92、BELL-412/429、AW-109/119/139等進(jìn)口機(jī)型以及直-8、AC-311A/312E/313等少量國(guó)產(chǎn)機(jī)型[3]。截至2020年12月，中國(guó)民用直升機(jī)保有量已達(dá)到907架。但用于航空救援的固定翼飛機(jī)、無(wú)人機(jī)以及浮空器應(yīng)用較少，主要是在發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)承擔(dān)應(yīng)急物資運(yùn)輸、災(zāi)情監(jiān)控預(yù)警等任務(wù)。實(shí)際在運(yùn)營(yíng)通航公司456家，比19年減少126家[4]。救援裝備不夠先進(jìn)，影響救援效果，如部分偵查工作靠空中觀察員完成，少量偵察裝備沒(méi)有形成系統(tǒng)應(yīng)用等。

3.3 通航機(jī)場(chǎng)數(shù)量少，布局尚未考慮應(yīng)急救援

2020年，我國(guó)辦證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)達(dá)到241個(gè)。通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展迅速，通用機(jī)場(chǎng)總量和增長(zhǎng)量均有較大突破，截至12月31日，已發(fā)布通用機(jī)場(chǎng)340個(gè)，已經(jīng)超過(guò)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)[5]。但與美國(guó)近2萬(wàn)個(gè)通航機(jī)場(chǎng)相比，差距仍然很大。盡管國(guó)家相關(guān)部門已經(jīng)從航空應(yīng)急救援基地布局的角度考慮干線、支線、通航機(jī)場(chǎng)的整體協(xié)調(diào)利用，但從通航機(jī)場(chǎng)的建設(shè)現(xiàn)狀而言，目前各地區(qū)主要考量的仍是通航的基本應(yīng)用需要，尚未與航空應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)。

3.4 低空空域開(kāi)放亟待加快

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)低空空域的使用和管理，采取與中高空空域同樣的審批和管制方式，所有低空空域飛行活動(dòng)都必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，在很大程度上制約了通用航空及航空應(yīng)急救援的發(fā)展，存在著“不想改，不能改，不敢改”的問(wèn)題[6]。在需要的時(shí)刻，飛機(jī)能夠飛起來(lái)、落得下，滿足航空應(yīng)急救援快速、及時(shí)開(kāi)展是我國(guó)航空應(yīng)急救援體系建設(shè)所面臨的重要課題。

3.5 應(yīng)急救援主要依賴軍隊(duì)，專業(yè)救援隊(duì)伍人員缺乏

與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在飛行員的數(shù)量、專業(yè)救援人員以及技術(shù)人員的數(shù)量方面都存在比較大的差距，例如：2020年國(guó)內(nèi)飛行員總量7萬(wàn)多，而美國(guó)飛行員約70萬(wàn)名。

4? 借助通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展契機(jī)，加快高質(zhì)量建設(shè)航空救援事業(yè)

4.1 做好頂層設(shè)計(jì)，完善國(guó)家航空應(yīng)急救援體系

2021年初中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱綱要）指出，要完善交通運(yùn)輸應(yīng)急保障體系，統(tǒng)籌陸域、水域和航空應(yīng)急救援能力建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃布局應(yīng)急救援基地、消防救援站等，加強(qiáng)重要通道應(yīng)急裝備、應(yīng)急通信，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力[7]。從綱要中足以看出國(guó)家對(duì)頂層設(shè)計(jì)與體系規(guī)劃的重視。建議在國(guó)家空管委下建立中央、省、市三級(jí)航空應(yīng)急救援指揮中心，以實(shí)現(xiàn)高效及時(shí)的救援指揮，將航空救援作為國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)中的一項(xiàng)重要組成。在體系框架下，明確各方救援力量職責(zé)，形成“大事件以軍為主，警民為輔，一般事件以民為主”的格局，并逐步提升應(yīng)急專業(yè)與通航隊(duì)伍能力，推動(dòng)社會(huì)資源的合理配置與增強(qiáng)，更有利于應(yīng)急救援的長(zhǎng)期可持續(xù)。

4.2 加快通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為航空應(yīng)急救援提供更多支撐

航空應(yīng)急救援是通用航空的一項(xiàng)重要應(yīng)用，航空應(yīng)急救援必須依托航空（通用）產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)航空應(yīng)急救援能力的發(fā)展與提升，反之又為航空制造、運(yùn)營(yíng)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提供了重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。通航產(chǎn)業(yè)，作為國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的拉動(dòng)作用。其中水陸兩用飛機(jī)、特種固定翼飛機(jī)、中大型長(zhǎng)航時(shí)無(wú)人機(jī)、中型和重型直升機(jī)，在國(guó)內(nèi)屬于亟待加快發(fā)展的弱項(xiàng)，但卻在航空應(yīng)急救援中扮演著較為重要的角色，應(yīng)優(yōu)先解決。應(yīng)以“國(guó)家隊(duì)”為依托，整合全國(guó)科技和工業(yè)資源，盡快攻克技術(shù)難關(guān)，提升相關(guān)通航飛機(jī)及運(yùn)輸類飛機(jī)的性能水平，以我為主、自主可控，防止“卡脖子”。截至2020年6月，我國(guó)有32家航空器制造企業(yè)取得中國(guó)生產(chǎn)許可證（PC）[8]，展現(xiàn)了我國(guó)努力追趕國(guó)際水平的決心。

4.3 通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展、航空應(yīng)急救援實(shí)施的關(guān)鍵是高效的低空開(kāi)放與空管體系

2019年11月29日下午，中共中央政治局舉行我國(guó)應(yīng)急救援體系和能力建設(shè)進(jìn)行第19次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。要加強(qiáng)航空應(yīng)急救援能力建設(shè)，完善應(yīng)急救援區(qū)域空域保障機(jī)制。由以上可以看出應(yīng)急救援工作的急迫性和重要性，以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)應(yīng)急救援的重視程度。有了高層領(lǐng)導(dǎo)的支持，應(yīng)當(dāng)緊扣航空應(yīng)急救援對(duì)空域管制的快速反應(yīng)要旨，以之為突破口，再密切結(jié)合通航發(fā)展的需求，加速低空開(kāi)放、空管改革的進(jìn)程，進(jìn)而繁榮通航產(chǎn)業(yè)，更好地服務(wù)于航空應(yīng)急救援。自四川省成為低空空域管理改革開(kāi)放試點(diǎn)以來(lái)，湖南、安徽等省也相繼獲批加入了試點(diǎn)，將加快促進(jìn)全國(guó)低空開(kāi)放的步伐，推動(dòng)空管體系更加高效、便捷，快速響應(yīng)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

4.4 進(jìn)一步加大通航機(jī)場(chǎng)的建設(shè)力度，合理布局更多的航空應(yīng)急救援基地

近些年，我國(guó)通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)步伐明顯加快，2020年凈增通用機(jī)場(chǎng)93個(gè)，相比2019年的247個(gè)增長(zhǎng)了37.65%，增長(zhǎng)量及增長(zhǎng)率均再創(chuàng)新高[5]。全國(guó)各省“十四五”發(fā)展規(guī)劃中，通航機(jī)場(chǎng)的建設(shè)均在其中。從民航局最近召開(kāi)的通用航空領(lǐng)導(dǎo)小組第六次全體會(huì)議內(nèi)容得知，已經(jīng)有36個(gè)通航機(jī)場(chǎng)建立了航空應(yīng)急救援基地。因此，航空應(yīng)急救援基地建設(shè)與通航機(jī)場(chǎng)建設(shè)統(tǒng)籌考慮為后續(xù)工作的重點(diǎn)，不斷增加、最大限度地利用與合理配置通航機(jī)場(chǎng)資源，通過(guò)通航機(jī)場(chǎng)這個(gè)“觸角”，讓救援力量抵達(dá)各個(gè)救援點(diǎn)。

4.5 加大應(yīng)急救援裝備開(kāi)發(fā)，全面提升救援的實(shí)際效果與質(zhì)量

隨著社會(huì)發(fā)展不斷進(jìn)步，應(yīng)急救援的內(nèi)涵和外延都有所增加。特別是在災(zāi)情提前偵查、預(yù)警預(yù)防、將災(zāi)情消除在萌芽狀態(tài)、災(zāi)后評(píng)估等方面，更加凸顯應(yīng)急管理設(shè)備的重要性。從汶川地震的經(jīng)驗(yàn)看，空中應(yīng)急通信、生命搜救、應(yīng)急航拍與測(cè)繪尤為關(guān)鍵;從四川涼山2019年、2020年兩次森林大火的救援情況來(lái)看，需要固定翼飛機(jī)、無(wú)人機(jī)等長(zhǎng)航時(shí)航空器的介入，它們可搭載森林防火偵察系統(tǒng)，對(duì)林區(qū)進(jìn)行定期與不定期長(zhǎng)時(shí)間空中偵查，并將偵查到的影像傳輸?shù)街笓]中心，對(duì)著火點(diǎn)（區(qū)域）標(biāo)會(huì)、火場(chǎng)趨勢(shì)圖描繪，為滅火提供通信指揮手段與信息，并在災(zāi)后進(jìn)行余燼勘察，確保火災(zāi)滅早、滅小、滅了。最后還可對(duì)災(zāi)后現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行航拍勘測(cè)評(píng)估，為災(zāi)后恢復(fù)提供信息，實(shí)現(xiàn)救援工作全周期的服務(wù)保障。2021年初，工信部、發(fā)改委、科技部、應(yīng)急管理部共同下文通知，布置安全應(yīng)急裝備應(yīng)用試點(diǎn)示范工程，也印證了發(fā)展應(yīng)急救援裝備的重要性與迫切性。

4.6 充分吸收通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果，建立一支強(qiáng)大的全社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍

盡管我國(guó)已初步建立了航空救援隊(duì)伍，但與國(guó)外先進(jìn)國(guó)家及救援實(shí)際需要相比，還有不少差距，仍主要依賴于軍隊(duì)的航空力量，而軍隊(duì)的主要工作是保家衛(wèi)國(guó)，不可過(guò)多分散其精力。因此，應(yīng)充分利用通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果，鼓勵(lì)更多的通航企業(yè)參與航空救援，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)或購(gòu)買并托管航空器等方式進(jìn)行合作，合理有效把控財(cái)政投入。在政府指導(dǎo)下，通航公司在平時(shí)開(kāi)展日常業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)同時(shí)，定期或不定期開(kāi)展救援演練，使相關(guān)人員成為航空與救援兼修的復(fù)合型人才，逐步打造一支準(zhǔn)專業(yè)化的航空救援隊(duì)伍，確保在突發(fā)情況發(fā)生時(shí)，能夠拉得出，打得贏。平“戰(zhàn)”結(jié)合，政企互補(bǔ)，才能有效利用資源，保證航空應(yīng)急救援長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

5? 結(jié)語(yǔ)

由以上論述可以看出，一個(gè)良好發(fā)展的通航產(chǎn)業(yè)對(duì)航空應(yīng)急救援至關(guān)重要。隨著更多有識(shí)之士加盟通用航空、航空應(yīng)急救援，將有更多的人對(duì)通用航空和航空應(yīng)急救援相互依存的關(guān)系有更加深入的了解。航空應(yīng)急救援應(yīng)借助通航產(chǎn)業(yè)的繁榮，與之協(xié)同并融合發(fā)展、交相輝映，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)航空業(yè)與航空應(yīng)急救援邁入世界前列，不斷促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量高速發(fā)展，不斷提高全國(guó)人民的幸福感。

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[6] 孫衛(wèi)國(guó).低空空域改革要點(diǎn)在于解決“三不”問(wèn)題[EB/OL].通航在線發(fā)布.（2018-04-14）[2021-02-05].https：//mp.weixin.qq.com/s/bdrSEd7IY22E3WRld5_Oyw.

[7] 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要[EB/OL].（2021-02-25）.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593440.html.

[8] 前瞻網(wǎng).2020年中國(guó)通用航空業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)分析[EB/OL].（2021-01-26）.https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/210126-085fd10a.html.