羅擁華 劉桂玉

摘 要：后疫情時(shí)代，我國糧食安全之弦需要繃得更緊，更加注重“逆境安全”。目前，由于糧食種植比較收益低，耕地流轉(zhuǎn)存在多重障礙以及青壯年勞動(dòng)力不斷抽離等原因，我國耕地拋荒仍未得到根治。在復(fù)雜多變的后疫情時(shí)代，如果繼續(xù)讓大量耕地拋荒，將會(huì)威脅到國家糧食安全。為此，要注重耕地拋荒的長效治理：一是“化零為整”，強(qiáng)化拋荒耕地的統(tǒng)一經(jīng)營;二是推進(jìn)“一戶一田”政策，突破耕地細(xì)碎化的權(quán)屬障礙;三是降低信息搜尋成本，促進(jìn)拋荒耕地進(jìn)入流轉(zhuǎn);四是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展拋荒耕地的“接盤者”;五是充實(shí)農(nóng)業(yè)“工人”隊(duì)伍，壯大耕地“守望者”力量。

關(guān)鍵詞：耕地拋荒;后疫情時(shí)代;糧食安全

中圖分類號(hào) F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2021）16-0124-05

2020年初，一場突如其來的新冠疫情暴發(fā)，肆虐全球。一時(shí)之間，全球糧食危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)也隨之驟然上升，引發(fā)了國際社會(huì)的深切擔(dān)憂。中國作為擁有14億人口的發(fā)展中大國，糧食安全歷來是治國理政的頭等大事。雖然目前我國疫情已得到有效控制，進(jìn)入到后疫情時(shí)代，但是有一個(gè)值得警惕的事實(shí)是，我國原本稀缺的耕地資源因?yàn)橹饾u蔓延的拋荒現(xiàn)象而得不到有效利用，給日益吃緊的糧食安全形勢帶來了不利影響。在這個(gè)糧食安全得到萬眾矚目的后疫情時(shí)代，再度審視我國耕地拋荒的成因與后果，探索更有效的治理措施，對(duì)于我國穩(wěn)定農(nóng)業(yè)根基、提高糧食供給的保險(xiǎn)系數(shù)具有顯著的意義。

1 后疫情時(shí)代的糧食安全

毋庸置疑，新冠疫情的肆虐到目前為止已經(jīng)給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了不可估量的沖擊。糧食生產(chǎn)、加工、貿(mào)易、物流等糧食供應(yīng)秩序因此受到擾亂，一部分國家的糧食出口大幅度減少，還有一部分國家則為了保障自身糧食安全而直接禁止糧食出口。2020年7月，聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署與糧農(nóng)組織就發(fā)布預(yù)警：“全年將新增1.3億饑餓人口，全世界將有6.9億人處于饑餓狀態(tài)，至少25個(gè)國家今年將面臨嚴(yán)重饑荒風(fēng)險(xiǎn)，全球?yàn)l臨50年來最嚴(yán)重的糧食危機(jī)?！盵1]2020年下半年，我國新冠疫情基本得到了控制，2021年進(jìn)入后疫情時(shí)代，糧食安全問題也被黨和政府提升到了前所未有的高度。這充分說明，后疫情時(shí)代的糧食安全與平常時(shí)期的糧食安全有所不同，后疫情時(shí)代糧食安全之弦需要繃得更緊，更加注重“逆境安全”。2020年《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》顯示，全球糧食安全狀況正在惡化。到目前為止，疫情已經(jīng)持續(xù)1年多，除了少數(shù)國家得到有效控制之外，世界上大多數(shù)國家尤其是美國、印度、巴西等國的形勢依然嚴(yán)峻。疫情當(dāng)前，不少國家意識(shí)到糧食才是最珍貴的戰(zhàn)略資源。展望未來，全球新冠疫情的發(fā)展依然存在很大的不確定性，無人確切知道何時(shí)能徹底畫上句號(hào)。因此，由于新冠疫情的出現(xiàn)與持續(xù)的可能，世界各國很可能會(huì)重新架構(gòu)糧食安全，“力求自保”必將成為許多國家面對(duì)不確定性的最佳選擇。也就是說，后疫情時(shí)代由于國際糧食供應(yīng)鏈仍舊處于一個(gè)相對(duì)脆弱的階段，若是國際疫情再度失控、出現(xiàn)貿(mào)易摩擦升級(jí)或者大范圍的自然災(zāi)害，出口縮減、限額與禁令是隨時(shí)有可能形成的“逆境”。然而，我國目前與將來仍然需要大量進(jìn)口糧食。2020年，我國進(jìn)口糧食1.43億噸，進(jìn)口量占國內(nèi)產(chǎn)量的比例達(dá)到21.3%[2]。中國社科院發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2020）》預(yù)計(jì)到“十四五”期末，我國仍然有1.3億t左右的糧食缺口[3]。在這種情勢下，我國雖處于后疫情時(shí)代，但是面對(duì)具有不可預(yù)見性的國際“逆境”，我國糧食安全仍然面臨著前所未有的壓力和考驗(yàn)，必須調(diào)整糧食安全的底層架構(gòu)。

2 耕地拋荒成因的再度審視

學(xué)術(shù)界與新聞媒介對(duì)耕地拋荒問題已進(jìn)行了持續(xù)關(guān)注，大部分研究文獻(xiàn)和報(bào)道都對(duì)耕地拋荒的成因有比較一致的闡述，所以在這一問題上的探討余地并不多。此外，耕地拋荒的現(xiàn)象由來已久，目前并沒有形成新的驅(qū)動(dòng)耕地拋荒的因素。接下來主要是基于后疫情時(shí)代的糧食安全，對(duì)耕地拋荒的三大關(guān)鍵成因進(jìn)行再度審視。

2.1 糧食種植比較收益低，農(nóng)戶利用耕地的動(dòng)力不足 “種田不如打工賺錢”是農(nóng)戶拋荒耕地最樸素的底層邏輯，而許多研究者認(rèn)為其根本原因是糧食價(jià)格低與投入成本高。以湖南水稻為例，目前一季水稻的單產(chǎn)在7500kg/hm2左右，收購價(jià)大體維持在2.5元/kg，總產(chǎn)值為18750元/hm2，加上1575元/hm2的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，再扣除種子、化肥、農(nóng)藥以及用工方面的成本支出，平均凈收益大概在6000元/hm2左右;與此相比，外出務(wù)工收入在200～300/d。因此，種667m2田的凈收益不如外出打1～2天工，為農(nóng)戶成員放棄“種田”選擇“打工”提供了最直觀的理由。然而在筆者看來，糧食種植的比較收益低的根本原因并不是糧食價(jià)格與投入成本的雙向擠壓，而是農(nóng)戶家庭的小規(guī)模經(jīng)營限制了糧食種植收益總量。首先，從價(jià)值規(guī)律來說，糧食與農(nóng)業(yè)投入要素價(jià)格都由各自的價(jià)值決定，同時(shí)受市場供求關(guān)系的影響，難以通過人為拔高糧食價(jià)格和壓低農(nóng)業(yè)投入要素價(jià)格的方式來增加糧食種植的凈收益，進(jìn)而激勵(lì)農(nóng)戶利用耕地種糧，解決耕地拋荒問題。況且隨著現(xiàn)代糧食品種性能提升與種植技術(shù)發(fā)展，糧食平均產(chǎn)能還存在進(jìn)一步提升的空間，加之受商品全球化的影響，進(jìn)口糧食價(jià)格整體低于國內(nèi)，因此國內(nèi)糧食價(jià)格上升空間有限。假如能人為提高糧食收購價(jià)格，使其翻番甚至翻兩番，即使不考慮提價(jià)與農(nóng)業(yè)投入要素價(jià)格之間的連鎖反應(yīng)，以戶均不足0.53hm2的規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營，年收益仍然過不了萬元。其實(shí)，農(nóng)戶在選擇“種田”還是“打工”時(shí)，主要考慮的是兩者1年總收益的比較。按照國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的消息，2020年農(nóng)民工月均收入水平4000余元，農(nóng)戶單個(gè)成員打工的年收入就接近50000元，農(nóng)戶家庭小規(guī)模經(jīng)營的年收益不論糧食價(jià)格能高到何種程度，都與打工的年收益不在一個(gè)數(shù)量級(jí)上。如果能夠擴(kuò)大種植規(guī)模，讓種地的農(nóng)民達(dá)到戶均3.33hm2左右，種田就變得比較劃算，務(wù)農(nóng)收入與務(wù)工收入就相差不大，就會(huì)有更多農(nóng)民愿意種田[4]。

也許有人要問，為什么不通過耕地流轉(zhuǎn)來擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，例如種上6.67hm2地，年收益就可以達(dá)到40000元左右。其中有2個(gè)關(guān)鍵因素：一是一般農(nóng)戶不具備掌控大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人力資本;二是一般農(nóng)戶是風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，打工的收益風(fēng)險(xiǎn)顯著低于大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營中所蘊(yùn)含的自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)。因此，一般農(nóng)戶很難突破家庭小規(guī)模經(jīng)營，糧食種植比較收益低，農(nóng)戶利用耕地的動(dòng)力不足，從而導(dǎo)致耕地拋荒。

2.2 耕地流轉(zhuǎn)存在多重障礙，難以完全實(shí)現(xiàn)集中連片經(jīng)營 土地流轉(zhuǎn)是解決耕地拋荒的重要途徑之一。近些年來，我國各級(jí)政府在推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)，促進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面取得了一定的成效，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)模式趨向多樣化，但是仍然存在多重障礙，使得很多耕地難以進(jìn)入大規(guī)模集中連片經(jīng)營體系。一是耕地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善，缺少一個(gè)真正貼近“三農(nóng)”的流轉(zhuǎn)市場。例如，目前較為成熟的平臺(tái)有土流網(wǎng)、土地資源網(wǎng)、聚土網(wǎng)等等，但這些平臺(tái)更側(cè)重于大面積的土地租賃業(yè)務(wù)，農(nóng)戶小規(guī)模的耕地流轉(zhuǎn)需求在其中難以得到滿足。二是政府對(duì)流轉(zhuǎn)中介的監(jiān)管不夠到位。我國現(xiàn)有固定的耕地流轉(zhuǎn)中介場所少，市場上也缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，很多土地流轉(zhuǎn)處于一種自發(fā)無序私下交易狀態(tài)。如果農(nóng)戶要想通過當(dāng)?shù)刂薪闄C(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)就得需要事先交納一筆中介費(fèi)，由于流轉(zhuǎn)所得的受益并不高，還要提前墊付中介費(fèi)，這讓絕大多數(shù)農(nóng)戶不能接受。此外，大多數(shù)中介機(jī)構(gòu)都是自發(fā)組織的，制度并不健全，缺乏監(jiān)管，在土地流轉(zhuǎn)出去以后，對(duì)于后續(xù)可能發(fā)生土地使用歸屬等問題無法進(jìn)行有效的監(jiān)管，農(nóng)戶的土地權(quán)益得不到保障。出于以上種種原因的考慮，農(nóng)戶往往不信任中介機(jī)構(gòu)，因而不愿將耕地通過中介機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)出去。三是農(nóng)村耕地細(xì)碎化嚴(yán)重，耕地流轉(zhuǎn)的交易成本高。受原來家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制平均分配、肥瘦搭配模式的影響，我國農(nóng)村普遍存在耕地細(xì)碎化的現(xiàn)象，而耕地細(xì)碎化是導(dǎo)致高昂信息搜尋成本、談判成本高的主要原因。一方面，不具備信息優(yōu)勢的農(nóng)戶要想出租耕地需要尋找合適的承租者，同時(shí)還需尋找其他出租者，并與他們進(jìn)行共同出租的協(xié)商。另一方面，農(nóng)戶擁有的耕地面積往往不大，承租者為了達(dá)到集中連片利用耕地，提高經(jīng)營規(guī)模的目的，往往需要與多家農(nóng)戶洽談，一旦出現(xiàn)意見不合就有可能使得租入耕地過程前功盡棄。由此可見，耕地細(xì)碎化導(dǎo)致了高昂的交易成本，進(jìn)而弱化了農(nóng)戶流出耕地的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，同時(shí)壓抑承租者租入土地的需求。如果耕地不能順利流轉(zhuǎn)，就很容易被承包者拋荒。

2.3 青壯年勞動(dòng)力不斷抽離，農(nóng)村出現(xiàn)“空心化” 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程的快速推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年我國定居城市的農(nóng)村戶口已經(jīng)達(dá)到了2.8億。雖然目前我國農(nóng)業(yè)人口從總量上來看仍然過剩，但是很多農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動(dòng)力不斷抽離，只剩下所謂的“386199部隊(duì)”。農(nóng)村青壯勞動(dòng)力大量流失，導(dǎo)致耕地?zé)o人耕種。一方面，一些不能及時(shí)流出承包耕地的農(nóng)戶，因?yàn)榧抑腥狈η鄩涯陝趧?dòng)力，剩下的老齡勞動(dòng)者只能少量耕種口糧田或者干脆全部拋荒。筆者于2021年組織了一次隨機(jī)問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)受訪者中有51%的人認(rèn)為自家選擇耕地拋荒的原因是要外出務(wù)工創(chuàng)收，家里缺少勞動(dòng)力耕種。另一方面，由于農(nóng)村空心化，一些打算租入耕地進(jìn)行規(guī)?；r(nóng)場經(jīng)營的農(nóng)戶，也因難以找到合適的“農(nóng)場工人”或者不得不支付更高的用工成本而不得不放棄。當(dāng)然，青壯年勞動(dòng)力不斷抽離的主要原因還是農(nóng)戶成員普遍認(rèn)為種糧不劃算，而向城市中的第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以便獲取更高收入。其次，農(nóng)村教育、醫(yī)療以及精神文化生活等方面的配套設(shè)施相對(duì)較差，為了能夠擁有更好的生活條件，越來越多的農(nóng)戶成員選擇在城市定居。大量農(nóng)二代、農(nóng)三代通過知識(shí)改變命運(yùn)，也不愿繼續(xù)留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。青壯年勞動(dòng)力紛紛擁進(jìn)城市，留在農(nóng)村的越來越少，家中耕地因?yàn)闊o人耕種只能荒棄。

3 后疫情時(shí)代耕地拋荒對(duì)糧食安全的影響

2020年新冠疫情暴發(fā)，加之極端天氣與蟲害等災(zāi)害的疊加，世界糧食市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)顯著上升。實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)顯示，目前國際疫情仍未得到有效控制，尤其是印度等國每天新增感染病例數(shù)還在攀升，“糧食危機(jī)”可能是未來世界局勢揮之不去的陰影。我國剛進(jìn)入后疫情時(shí)代不久，雖然糧食供需之間基本能維持平衡，口糧能基本實(shí)現(xiàn)自給，但由于仍然需要大量進(jìn)口大豆、玉米等，所以這種平衡屬于緊平衡。在后疫情時(shí)代，任何可能破壞緊平衡狀態(tài)的因素都值得重視，其中耕地拋荒這一因素更是值得警惕。目前我國缺乏全面的耕地拋荒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是從諸多研究者的調(diào)查與新聞報(bào)道可以看出，耕地拋荒對(duì)國家糧食安全帶來的負(fù)面影響已經(jīng)不可輕言。

首先，后疫情時(shí)代為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的國際糧食安全局勢，我國需要增加糧食自主供應(yīng)與儲(chǔ)備，耕地拋荒則是阻礙這一戰(zhàn)略實(shí)施最為直接的因素。在“人多地少”的背景下，拋荒導(dǎo)致有限耕地資源的極大浪費(fèi)，所損失的糧食產(chǎn)能也不可估量。其次，耕地拋荒必然增加我國對(duì)糧食進(jìn)口的依賴程度。糧食的生產(chǎn)總量主要取決于耕地?cái)?shù)量、播種面積與復(fù)種指數(shù)等，而這些關(guān)鍵因素都直接受到拋荒的影響，如果不能及時(shí)治理耕地拋荒，國內(nèi)糧食缺口隨之?dāng)U大，結(jié)果必然導(dǎo)致對(duì)糧食進(jìn)口的依賴程度加深。后疫情時(shí)代如果國際疫情進(jìn)一步蔓延，各國關(guān)閉糧食出口通道，我國目前所需要大量進(jìn)口的大豆、玉米等飼料用糧就難以得到滿足，國內(nèi)很容易形成“人畜爭糧”局面，從而沖擊谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的底線，威脅國家糧食安全。再次，如果國內(nèi)糧食安全形勢趨緊，糧食生產(chǎn)主體未必能迅速歸位，拋荒耕地未必能立刻復(fù)耕。有不少人認(rèn)為，糧食供應(yīng)緊張必然導(dǎo)致糧價(jià)上漲，這會(huì)刺激拋荒耕地進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶“回鄉(xiāng)種田”。這種帶有浪漫主義色彩的觀點(diǎn)恐怕忽略了2個(gè)關(guān)鍵：一是單純的糧價(jià)上漲刺激難以奏效。如前所述，即使糧價(jià)翻幾番，現(xiàn)行農(nóng)戶家庭小規(guī)模經(jīng)營的年收益也無法與城市務(wù)工相抗衡。二是存在“回鄉(xiāng)種田”的遷移成本。在城市穩(wěn)定務(wù)工所享受的教育、醫(yī)療等城市便利以及所適應(yīng)的城市生活方式具有“棘輪效應(yīng)”，上去容易下來難，因此“回鄉(xiāng)種田”除了放棄務(wù)工收入的機(jī)會(huì)成本，還面臨著高昂的遷移成本?？上攵?，已經(jīng)半市民化的農(nóng)戶又怎能因?yàn)樯蠞q的糧價(jià)輕易“回鄉(xiāng)種田”呢？此外，還有一個(gè)關(guān)鍵的問題，即使農(nóng)戶愿意“回鄉(xiāng)種田”，拋荒的耕地也不是能立刻復(fù)耕。有常識(shí)的人都知道，“拋荒”并不等于“休耕”，拋荒耕地沒有墑情管護(hù)，“熟地”變成“生地”，即使復(fù)墾也不可能馬上達(dá)到原有產(chǎn)能。尤其是長期拋荒的耕地，雜草灌木叢生，灌溉系統(tǒng)損毀，產(chǎn)能恢復(fù)不可能在短期之內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

疫情可能導(dǎo)致的糧食危機(jī)是一個(gè)深淵，不能跳進(jìn)這個(gè)深淵，去測試這個(gè)深淵有多深。基于上述耕地拋荒對(duì)糧食安全的負(fù)面影響，在復(fù)雜多變的后疫情時(shí)代，難以想象，如果繼續(xù)讓大量耕地拋荒，另一方面又依賴國際市場大量進(jìn)口糧食，將會(huì)使國內(nèi)糧食供給暴露在怎樣的風(fēng)險(xiǎn)敞口之上，所以在這個(gè)時(shí)代更需要未雨綢繆，積極治理耕地拋荒。

4 后疫情時(shí)代治理耕地拋荒的長效措施

2004—2017年，我國耕地拋荒面積在15～20萬km2，約占中國耕地總面積的15%左右，這一數(shù)據(jù)也說明，中國在一定程度上存在耕地拋荒現(xiàn)象，如果納入“半拋荒”耕地?cái)?shù)量，實(shí)際拋荒面積將遠(yuǎn)高于此[5]。2021年開春之后，黨和政府高度重視后疫情時(shí)代的糧食安全問題。國家出臺(tái)的《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出要治理耕地拋荒，提高耕地利用率。有關(guān)新聞報(bào)道也顯示，很多地方已經(jīng)啟動(dòng)耕地拋荒專項(xiàng)整治行動(dòng)，把恢復(fù)拋荒耕地生產(chǎn)作為當(dāng)前春耕生產(chǎn)和鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓，試圖喚醒沉睡的耕地，確保應(yīng)播盡播、應(yīng)種盡種，為保障國家糧食安全貢獻(xiàn)地方力量。這種依靠政府動(dòng)員能力方式可以在特殊時(shí)期穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，在一定程度上促進(jìn)拋荒耕地的復(fù)墾復(fù)耕。但是后疫情時(shí)代保障國家糧食安全的根本戰(zhàn)略仍是“藏糧于地”與“藏糧于技”，而找到治理耕地拋荒的長效措施才是貫徹這一戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

4.1 “化零為整”，強(qiáng)化拋荒耕地的統(tǒng)一經(jīng)營 耕地的零星分散是導(dǎo)致耕地流轉(zhuǎn)困難，形成拋荒的主要原因。因此，要把提高農(nóng)業(yè)種植合作化程度作為解決拋荒的重要舉措。大力培植和鼓勵(lì)農(nóng)民種植合作組織，鼓勵(lì)他們積極吸納農(nóng)戶拋荒的耕地，進(jìn)行規(guī)?；N植，提高耕地產(chǎn)出效益。積極引導(dǎo)外出務(wù)工和無力耕種的農(nóng)戶以土地入股的方式，把拋荒耕地推入合作化經(jīng)營，使其聚合形成合作社資產(chǎn)。在耕地存在連片拋荒的地域，引導(dǎo)農(nóng)戶將拋荒耕地托管給農(nóng)村合作社，由合作社將托管的拋荒耕地進(jìn)行集中規(guī)劃，在明確記錄地塊原有方位和邊界的基礎(chǔ)上，通過破除田埂整合形成大塊土地，再統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)?；N植。當(dāng)然，合作社要與農(nóng)戶簽訂有法律效力的拋荒耕地委托代管合同，確保農(nóng)戶合理的耕地入托收益，以激勵(lì)農(nóng)戶將拋荒耕地入托。還可以成立村級(jí)或者鎮(zhèn)級(jí)的“土地銀行”，探索“零存整貸”模式，把農(nóng)戶分散拋荒的耕地集中起來，由村鎮(zhèn)融資平田整地，重新調(diào)整或者全新規(guī)劃，然后再進(jìn)行統(tǒng)一掛牌流轉(zhuǎn)。

4.2 推進(jìn)“一戶一田”政策，突破耕地細(xì)碎化的權(quán)屬障礙 作為當(dāng)初家庭承包經(jīng)營制的現(xiàn)實(shí)結(jié)果，“一戶多田”在很大程度上是導(dǎo)致談判成本高與耕地流轉(zhuǎn)困難而拋荒的一個(gè)主要原因。那么，探索完善“一戶一田”政策就是“化零為整”，突破耕地細(xì)碎化的權(quán)屬障礙，為拋荒耕地順利進(jìn)入流轉(zhuǎn)通道做的關(guān)鍵鋪墊。該政策是指一個(gè)戶口只能擁有一塊農(nóng)田，通過互換并地、民主協(xié)商調(diào)田的方式實(shí)現(xiàn)“小塊并大塊、多塊變一塊”的土地調(diào)整制度，相對(duì)來說也是一種比較徹底的地塊整合方法。“一戶一田”政策實(shí)施有便于村社農(nóng)戶土地進(jìn)行合并，集中進(jìn)行耕地規(guī)劃利用，是加強(qiáng)零碎耕地整合，降低耕地細(xì)碎化程度的重要舉措。我國已經(jīng)大力倡導(dǎo)和支持“一戶一田”政策：2016年中央一號(hào)文件中提出“依法推進(jìn)土地經(jīng)營有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互關(guān)承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種”;2019年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》明確提出要促進(jìn)農(nóng)田小塊并大塊，逐步形成“一戶一田”。當(dāng)然，“一戶一田”政策實(shí)施還存在諸多困難。后疫情時(shí)代，關(guān)鍵是要在實(shí)際操作中因地制宜地找到平衡各方涉事農(nóng)戶利益的方法。

4.3 降低信息搜尋成本，促進(jìn)拋荒耕地進(jìn)入流轉(zhuǎn) 新冠疫情暴發(fā)后，全球糧食價(jià)格總體上出現(xiàn)了上漲趨勢。如果這種趨勢部分傳導(dǎo)到國內(nèi)，單單對(duì)于耕地拋荒治理而言倒是有利的環(huán)境。所以后疫情時(shí)代可能不需要過多討論如何通過人為提高糧食收購價(jià)格來治理耕地拋荒了。總體而言，治理耕地拋荒的長效措施不是要著手把農(nóng)民趕回農(nóng)村，重新禁錮在耕地之上，還是要想辦法把拋荒耕地順利導(dǎo)入流轉(zhuǎn)渠道，讓閑置的耕地資源能進(jìn)入重?zé)▋r(jià)值的領(lǐng)域。要做到這一點(diǎn)，一些促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)的信息生產(chǎn)、降低信息搜尋成本的工作需要進(jìn)一步夯實(shí)。拋荒耕地能順利通過流轉(zhuǎn)而重新利用的前提是流轉(zhuǎn)雙方可以及時(shí)搜尋到對(duì)方信息。若是外部信息條件不佳，流轉(zhuǎn)雙方實(shí)際上在尋找交易對(duì)象的過程中必然會(huì)產(chǎn)生高昂的信息搜尋成本。所以為了盡可能地降低信息搜尋成本，應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋步伐，大力推進(jìn)信息服務(wù)進(jìn)村入戶，加強(qiáng)農(nóng)村信息平臺(tái)的建設(shè)，對(duì)各種拋荒耕地信息資源進(jìn)行整合，建立起耕地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫，并在平臺(tái)上及時(shí)發(fā)布信息，及時(shí)為拋荒耕地的流轉(zhuǎn)雙方提供各種信息服務(wù)，突破信息不對(duì)稱的障礙，以便流轉(zhuǎn)雙方快速完成信息匹配。與此同時(shí)，可以進(jìn)一步培植耕地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，建立流轉(zhuǎn)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息收集、處理、存儲(chǔ)及傳遞快速化，以及流轉(zhuǎn)雙方提供信息服務(wù)規(guī)范化和服務(wù)操作制度化、流轉(zhuǎn)審批流程網(wǎng)絡(luò)化，讓拋荒耕地能通過信息匹配迅速找到重新利用者。當(dāng)然，為了有效降低信息匹配風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過建立領(lǐng)導(dǎo)、培訓(xùn)與考核機(jī)制，健全拋荒耕地進(jìn)入流轉(zhuǎn)渠道的全程監(jiān)督與服務(wù)體系，規(guī)范耕地流轉(zhuǎn)行為，完善流轉(zhuǎn)管理制度，降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定流轉(zhuǎn)預(yù)期，解開農(nóng)戶“寧可拋荒，也不流轉(zhuǎn)”這一扭結(jié)，大力促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)。

4.4 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展拋荒耕地的“接盤者” 有些農(nóng)戶家拋荒耕地并非自己的最優(yōu)選擇，只是因?yàn)闆]有合適的承租者愿意接手而不得不讓耕地閑置待租。要知道，拋荒的耕地能流轉(zhuǎn)出去還存在一個(gè)關(guān)鍵前提是要有承接的主體。核心的問題就是誰來利用拋荒的耕地？毫無疑問，現(xiàn)在和未來能真正扎根農(nóng)村、潛心農(nóng)業(yè)與深耕土地，并有能力從事集約化經(jīng)營的只有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，包括種植大戶、專業(yè)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等等。在這些主體中擔(dān)綱的是有知識(shí)、有文化、能管理、善經(jīng)營的職業(yè)農(nóng)民，他們將是未來農(nóng)村拋荒耕地最主要的“接盤者”?，F(xiàn)在廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)完成了土地確權(quán)頒證，在很大程度上消除了農(nóng)戶害怕把拋荒耕地流轉(zhuǎn)出后“失地喪權(quán)”的疑慮和擔(dān)憂，加之或多或少還有流轉(zhuǎn)收益，所以只要有人愿意接手，通常農(nóng)戶是愿意把耕地流轉(zhuǎn)出去的。如果情況如此，農(nóng)村的拋荒耕地將大為減少。然而目前的現(xiàn)實(shí)情況是，我國仍然面臨著“誰來種田”的困惑。雖然近些年在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民方面已取得了不少進(jìn)展，但是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還面臨比較大的制約和困難，需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)信貸支持，完善自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制建設(shè)，健全社會(huì)化服務(wù)體系等方面努力，以便新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體盡快成長起來，讓他們?cè)谥卫砀貟伝拈L效機(jī)制建設(shè)中成為真正可以依靠的中堅(jiān)力量。值得特別強(qiáng)調(diào)的是，由于有正規(guī)教育積淀的人力資本優(yōu)勢，未來返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生將是現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民的一個(gè)重要來源。所以應(yīng)當(dāng)盡快把支持大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策細(xì)化并落到實(shí)處，加大對(duì)大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠、資金支持和補(bǔ)貼力度，加強(qiáng)在校大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)教育，發(fā)揮政府對(duì)大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的引導(dǎo)作用。

4.5 充實(shí)農(nóng)業(yè)“工人”隊(duì)伍，壯大耕地“守望者”力量 要治理耕地拋荒，除了需要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體充當(dāng)拋荒耕地的“接盤者”，同樣需要懂操作、有技能、能吃苦的一線農(nóng)業(yè)“工人”。農(nóng)業(yè)“工人”才是耕地最忠誠的“守望者”。但是有些地方由于農(nóng)業(yè)“工人”隊(duì)伍力量薄弱，“接盤者”往往在當(dāng)?shù)仉y以招到青壯年勞動(dòng)力而不得不放棄經(jīng)營，導(dǎo)致大量耕地因?yàn)椤敖颖P者”的放棄而被拋荒。要知道，從事專業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，既需要懂技術(shù)的、善管理的專業(yè)人才，也需要吃苦肯干的農(nóng)業(yè)“工人”。后疫情時(shí)代，我國的勞動(dòng)力城鄉(xiāng)就業(yè)的分布會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)空間格局的調(diào)整發(fā)生相應(yīng)變化，人們的就業(yè)觀念也在悄然發(fā)生變化。受疫情沖擊，城市中某些行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)就業(yè)飽和或者萎縮的情況。后疫情時(shí)代，要抓住機(jī)會(huì)出臺(tái)相應(yīng)政策措施，鼓勵(lì)外出務(wù)工的青壯年農(nóng)民回鄉(xiāng)就業(yè)，為振興種植業(yè)、治理耕地拋荒、保障糧食安全貢獻(xiàn)力量;建立有針對(duì)性的“培訓(xùn)+指導(dǎo)+服務(wù)”三位一體的培育機(jī)制，穩(wěn)定現(xiàn)有留守農(nóng)民隊(duì)伍，提高其就業(yè)素質(zhì)和創(chuàng)收能力;加大義務(wù)職業(yè)教育力度，尤其是要繼續(xù)抓好對(duì)未能繼續(xù)升學(xué)的農(nóng)村初高中畢業(yè)生的“9+2、12+1”培訓(xùn)（即對(duì)農(nóng)村初高中畢業(yè)生轉(zhuǎn)移就業(yè)前的引導(dǎo)性培訓(xùn)），使他們成為掌握一定農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)和職業(yè)技能的新型農(nóng)業(yè)“工人”。當(dāng)然，最重要的是要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方略，促進(jìn)城鄉(xiāng)平等就業(yè)，使農(nóng)業(yè)“工人”在就業(yè)準(zhǔn)入、報(bào)酬福利、工作時(shí)間、社會(huì)保障、子女入學(xué)等等方面享有與城市就業(yè)同等的待遇，解除他們“守望”耕地的后顧之憂。

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（責(zé)編：張宏民）