鄭燁 姜蘊(yùn)珊

摘 要：實(shí)踐中“放管服”改革的全面推進(jìn)使其成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，但當(dāng)前研究成果呈分散化、碎片化狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)性梳理。以CNKI收錄的1000余篇“放管服”改革研究文獻(xiàn)為樣本，采用系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述和共詞分析法，對(duì)國內(nèi)“放管服”改革研究的演進(jìn)歷程與趨勢(shì)、熱點(diǎn)主題等進(jìn)行挖掘和梳理。結(jié)果表明：“放管服”改革的研究經(jīng)歷了探索、深化和爆發(fā)三個(gè)階段，演進(jìn)趨勢(shì)則體現(xiàn)出四條發(fā)展軌跡。研究熱點(diǎn)主題包括改革的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)、實(shí)踐模式、實(shí)施效果及優(yōu)化路徑三個(gè)方面，具體而言，改革內(nèi)涵主要是從“放管服”單一維度及其組合視角進(jìn)行界定，研究的理論基礎(chǔ)主要源自整體性治理等多個(gè)理論;當(dāng)前各省模式既有共性，又顯特色，研究省份以東部居多，中西部較少;改革的正面效果主要包括政府內(nèi)部和外部兩個(gè)方面，負(fù)面效果及優(yōu)化路徑是從民眾獲得感等四個(gè)方面提出并改進(jìn)的。同時(shí)，歸納了當(dāng)前研究存在的不足及未來研究方向，指出了本文的研究局限。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;發(fā)展演進(jìn);熱點(diǎn)主題;系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述;共詞分析

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2021）04-0087-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2021.04.009

一、引 言

“放管服”①改革是當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府管理創(chuàng)新的“先手棋”和“重頭戲”。在2015年5月2日國務(wù)院召開的全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，國家領(lǐng)導(dǎo)人首次提出了“放管服”改革一詞。隨后，在黨的十九大以及十九屆四中全會(huì)上，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人明確強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，著力打造服務(wù)型政府[1]。從中央層面來看，“放管服”改革全面開展以來，國務(wù)院清理規(guī)范了74%的行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)，減少了87%的工商登記前置審批事項(xiàng)，且政府性基金減少數(shù)量高達(dá)30%[2]。國家相關(guān)部委正全面落實(shí)“放管服”改革，持續(xù)釋放更多改革紅利。就各級(jí)地方政府而言，地方政府積極響應(yīng)中央號(hào)召著推進(jìn)“放管服”改革，在清理規(guī)范行政職權(quán)、建立責(zé)任清單制度、優(yōu)化行政審批流程等方面取得了一些創(chuàng)新性、階段性成果。

當(dāng)前“放管服”改革的深入推進(jìn)激發(fā)了學(xué)者們廣泛的研究熱情。從理論研究視角來看，自2015年“放管服”改革提出以來，國內(nèi)學(xué)者圍繞“放管服”改革的各個(gè)層面開展了積極的研究探索，并取得了豐富的研究成果。然而感到遺憾的是，當(dāng)前研究成果呈現(xiàn)分散化、碎片化狀態(tài)，缺乏對(duì)階段性成果的系統(tǒng)梳理。基于當(dāng)前“放管服”改革研究面臨的不足和挑戰(zhàn)，亟須從理論層面上作出積極回應(yīng)。鑒于此，本文在對(duì)近年來國內(nèi)“放管服”改革研究的1004篇期刊文獻(xiàn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡釋當(dāng)前“放管服”改革研究的發(fā)展演進(jìn)及趨勢(shì)，并重點(diǎn)探討和論述“放管服”改革研究的幾類熱點(diǎn)主題，進(jìn)而在總結(jié)現(xiàn)有研究不足的基礎(chǔ)上指出未來研究的具體方向。本文可為當(dāng)前國家深入推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化改革目標(biāo)和思路等提供重要的理論參考。

二、研究設(shè)計(jì)

為了全面梳理當(dāng)前國內(nèi)“放管服”改革的已有研究成果，本文主要采用系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述（Systematic Literature Review，SLR）的方法。較之傳統(tǒng)的文獻(xiàn)綜述而言，系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述的特色和優(yōu)勢(shì)在于能夠促使研究人員用科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)及可復(fù)制的方式對(duì)某一類特定研究問題的文獻(xiàn)成果加以收集、整合及評(píng)價(jià)，在界定研究文獻(xiàn)的同時(shí)，評(píng)價(jià)研究的質(zhì)量并總結(jié)研究的成果[3-4]。從系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述法的操作流程來看，主要包括：研究問題的提出、文獻(xiàn)檢索與篩選、數(shù)據(jù)分析、結(jié)論的整理與報(bào)告等關(guān)鍵步驟。

（一）研究問題的提出

學(xué)界對(duì)某一研究主題的全面探索，通常包括對(duì)該主題的發(fā)展歷程及研究內(nèi)容兩大方面進(jìn)行“點(diǎn)線結(jié)合”的分析和梳理。由此，本文將當(dāng)前“放管服”改革研究主題解構(gòu)為兩個(gè)關(guān)鍵研究問題，即：“放管服”改革研究的發(fā)展歷程及演進(jìn)趨勢(shì)是怎樣的？“放管服”改革研究的熱點(diǎn)主題包括哪些內(nèi)容？本文將圍繞這兩個(gè)核心問題進(jìn)行文獻(xiàn)內(nèi)容的層層梳理。

（二）文獻(xiàn)檢索與篩選

為了確保文獻(xiàn)檢索的全面性，本文在進(jìn)行文獻(xiàn)檢索過程中，將研究主題設(shè)為“放管服改革”，文獻(xiàn)類型設(shè)為“期刊”文獻(xiàn)，在CNKI數(shù)據(jù)庫中以搜索研究主題為“放管服”并含“改革”或“‘放管服改革”的研究文獻(xiàn)。將檢索年限設(shè)置為2015年5月12日至2019年12月31日，共得到文獻(xiàn)1184篇。隨后，根據(jù)研究目的，剔除與研究主題無關(guān)的文獻(xiàn)，最終得到可用期刊文獻(xiàn)共1004篇（數(shù)據(jù)篩選過程見圖1）。這些文獻(xiàn)主要分布在公共管理學(xué)（38.9%百分比為“放管服”改革主題下，該學(xué)科期刊文獻(xiàn)占全部檢索期刊文獻(xiàn)的比例，數(shù)據(jù)來源參考CNKI數(shù)據(jù)庫根據(jù)本文檢索條件生成的“學(xué)科分類分布”可視化圖表。 ）、教育學(xué)（12.6%）、國民經(jīng)濟(jì)（6.9%）、財(cái)政學(xué)（6%）等不同學(xué)科，從研究方法分類上看，以改革個(gè)案研究為代表的定性研究居多，定量研究成果相對(duì)缺乏。通過對(duì)這些文獻(xiàn)的進(jìn)一步梳理，可以為當(dāng)前國內(nèi)“放管服”改革研究提供有力的數(shù)據(jù)支持。

（三）數(shù)據(jù)分析

本文對(duì)1004篇研究文獻(xiàn)的分析主要采用編碼方式進(jìn)行，主要由兩名公共管理專業(yè)的研究生共同完成。編碼的內(nèi)容一方面涵蓋了樣本文獻(xiàn)的基本信息包括作者、標(biāo)題、刊名及年份等，另一方面重點(diǎn)聚焦本文的核心研究問題。為了確保整個(gè)編碼過程的信效度，編碼由兩人在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之后各自單獨(dú)進(jìn)行，在編碼完成之后對(duì)編碼的一致性進(jìn)行檢驗(yàn)。如果出現(xiàn)編碼不一致的情況，則由兩人進(jìn)行協(xié)商后共同確定一致的編碼。本次編碼的一致性系數(shù)為0.83，超過了Hosti信度系數(shù)的接受標(biāo)準(zhǔn)0.7，表明本文的編碼結(jié)果較為理想，可以進(jìn)行后續(xù)的分析和整理[5]。

需要說明的是，本文的整體研究設(shè)計(jì)和思路采用了系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述的方法，但是為了保證分析結(jié)果和結(jié)論更為可靠，在研究的發(fā)展歷程及演進(jìn)趨勢(shì)方面還結(jié)合了文獻(xiàn)計(jì)量分析中的共詞分析方法。其原理主要是統(tǒng)計(jì)兩個(gè)關(guān)鍵詞在同一文獻(xiàn)中出現(xiàn)的次數(shù)，并以此對(duì)這些詞進(jìn)行聚類分析，反映出關(guān)鍵詞間的親疏關(guān)系，進(jìn)而探索這些關(guān)鍵詞代表的學(xué)科及主題的結(jié)構(gòu)變化等[6]。根據(jù)現(xiàn)有研究中的相關(guān)做法，本文主要運(yùn)用共詞分析方法對(duì)“放管服”改革的發(fā)展歷程及演進(jìn)趨勢(shì)進(jìn)行探索和識(shí)別，用知識(shí)圖譜的形式進(jìn)行結(jié)果展示。

三、“放管服”改革研究演進(jìn)歷程與趨勢(shì)的系統(tǒng)性分析

（一）“放管服”改革研究的演進(jìn)歷程

黨的十八大以來我國“放管服”改革研究經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，分別是研究的探索期、研究的深化期和研究的爆發(fā)期（見圖2）。圖2為以關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次多少為標(biāo)準(zhǔn)生成的科學(xué)知識(shí)圖譜，圖譜中的圓環(huán)及字體的大小代表了該關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次的多少。在此，本文主要以知識(shí)圖譜中關(guān)鍵詞在共詞網(wǎng)絡(luò)中的中心度及詞頻高低，以及關(guān)鍵詞所在的代表性文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)前“放管服”改革研究的三個(gè)演進(jìn)階段展開分析。

第一階段：研究的探索期。2015年5月全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議召開之后，學(xué)界對(duì)“放管服”改革研究關(guān)注度逐漸提高，此時(shí)圍繞改革的相關(guān)研究成果陸續(xù)出現(xiàn)。從圖2中可以看出，這一時(shí)期的關(guān)鍵詞數(shù)量較少并且詞頻數(shù)較低，關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)性也較小，這說明該階段的整體發(fā)文數(shù)量較少，改革研究處于摸索期。這一時(shí)期的高頻關(guān)鍵詞主要有：簡政放權(quán)（5次，中心度0.01）、政府職能轉(zhuǎn)變（3次，中心度0.16）等。高頻關(guān)鍵詞反映出該時(shí)期學(xué)界重點(diǎn)圍繞推進(jìn)簡政放權(quán)、加快轉(zhuǎn)變政府職能等議題對(duì)“放管服”改革展開研究。如馬寶成[7]提出更好地發(fā)揮政府作用需要將簡政放權(quán)作為“先手棋”，把深化行政審批制度改革作為“突破點(diǎn)”，協(xié)調(diào)推進(jìn)放、管、服;簡政放權(quán)要以深化行政審批改革為“重頭戲”，突出其在“放管服”改革中的關(guān)鍵作用。

第二階段：研究的深化期。從2016年初開始至2017年10月黨的十九大召開之前，“放管服”改革研究進(jìn)入了深入推進(jìn)階段，這一時(shí)期涌現(xiàn)出一批具有實(shí)踐價(jià)值的代表性成果。從圖2中可以看出，這一時(shí)期的關(guān)鍵詞數(shù)量及連線較探索期有明顯增多，頻次顯著提升，這說明這一時(shí)期“放管服”改革的研究成果開始增多，但從圖2中可以看出，研究議題仍相對(duì)分散。這一時(shí)期的代表性高頻關(guān)鍵詞有：簡政放權(quán)（78次，中心度0.34）、事后監(jiān)管（15次，中心度0.04）等，這些高頻關(guān)鍵詞反映了這一時(shí)期學(xué)界主要圍繞持續(xù)簡政放權(quán)、加強(qiáng)事后監(jiān)管、構(gòu)建權(quán)責(zé)清單等主題展開研究。如沈榮華[8]指出簡政放權(quán)在某些重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)節(jié)上實(shí)施力度不足，需要在改革破解難點(diǎn)上取得新突破。從加強(qiáng)事后監(jiān)督的角度，有學(xué)者提出了構(gòu)建有效的監(jiān)管權(quán)責(zé)體系、明確監(jiān)管職能邊界、探索中央及地方權(quán)責(zé)劃分等提升事中事后監(jiān)管能力的具體建議[9]。

第三階段：研究的爆發(fā)期。黨的十九大的召開標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，其中深化“放管服”改革是貫徹黨的十九大精神的重要舉措。在此背景下，學(xué)界對(duì)“放管服”改革的研究也趨向白熱化，研究成果呈井噴式增長。圖2反映出高頻關(guān)鍵詞數(shù)量與關(guān)鍵詞之間的連線明顯增多，各關(guān)鍵詞的頻次也出現(xiàn)了大幅增加，并出現(xiàn)了如營商環(huán)境（71次，中心度0.27）、政務(wù)服務(wù)（56次，中心度0.25）、高校（47次，中心度0.12）等體現(xiàn)這一時(shí)期發(fā)展特色的關(guān)鍵詞。這一時(shí)期“放管服”研究的議題明顯增多，“放管服”改革實(shí)踐研究拓展到了稅收、教育等多個(gè)領(lǐng)域，視角更加多元化。研究的爆發(fā)期主要體現(xiàn)出學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注“放管服”改革的實(shí)施效果、手段等方面，具體體現(xiàn)在優(yōu)化營商環(huán)境、打造服務(wù)型政府、推進(jìn)高等教育領(lǐng)域放管服、繼續(xù)深化行政審批制度改革等方面。如何代欣[10]基于營商環(huán)境與稅收服務(wù)間關(guān)系視角，提出了目前我國從稅收服務(wù)角度出發(fā)優(yōu)化營商環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略。針對(duì)如何打造服務(wù)型政府，陳彥倉[11]提出了以構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)為抓手提升政府服務(wù)的相關(guān)路徑。黃振勝等[12]則以某高校科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的現(xiàn)狀為例，提出了高校科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革優(yōu)化之道。

總之，從2015年以來我國“放管服”改革研究的三個(gè)演進(jìn)階段可以看出：在研究的探索階段，學(xué)界主要關(guān)注簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能等方面的問題，而在研究的深化階段與爆發(fā)階段，研究視域不斷拓寬，在對(duì)前期簡政放權(quán)等熱點(diǎn)議題進(jìn)行深化研究的基礎(chǔ)上，學(xué)者們將目光轉(zhuǎn)向了強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、提升營商環(huán)境、著力建設(shè)服務(wù)型政府等方面。與此同時(shí)，在中央提出推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”改革的背景下，一批有關(guān)高?！胺殴芊备母镆约案咝？蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革的研究成果也不斷涌現(xiàn)，成為學(xué)術(shù)研究焦點(diǎn)。

（二） “放管服”改革研究的演進(jìn)趨勢(shì)

在對(duì)國內(nèi)“放管服”改革研究的三個(gè)演進(jìn)階段進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，為了更為清晰地展示近年來我國“放管服”改革研究的演進(jìn)趨勢(shì)及發(fā)展?fàn)顩r，本文運(yùn)用Citespace軟件中的時(shí)區(qū)視圖功能，繪制出2015—2019年國內(nèi)“放管服”改革研究的時(shí)區(qū)圖，通過比較不同年份出現(xiàn)的關(guān)鍵詞及其詞頻高低狀況，識(shí)別出國內(nèi)“放管服”改革研究的總體演進(jìn)趨勢(shì)，如圖3所示。圖3顯示了在2015—2019年，國內(nèi)“放管服”改革研究的主要突變?cè)~包括簡政放權(quán)、放管服、行政審批、政務(wù)服務(wù)、高校等。

根據(jù)突變?cè)~的分布特征及出現(xiàn)頻次，本文歸納出當(dāng)前國內(nèi)“放管服”改革研究的發(fā)展脈絡(luò)與軌跡：一是“放管服”改革思路從最初強(qiáng)調(diào)“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”向“放管服”三管齊下“組合拳”轉(zhuǎn)變;二是“放管服”改革領(lǐng)域從最初的行政審批制度改革逐漸向教育科研、企業(yè)管理、稅收領(lǐng)域拓展;三是“放管服”改革重點(diǎn)由簡政放權(quán)向優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、推進(jìn)高校改革、優(yōu)化營商環(huán)境等多方面延伸，充分體現(xiàn)出“放管服”改革內(nèi)容的深化與升華;四是“放管服”改革突出理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合，即從以基礎(chǔ)理論研究為主向側(cè)重個(gè)案研究、實(shí)踐模式及多領(lǐng)域應(yīng)用研究的方向推進(jìn)。當(dāng)前“放管服”改革研究的發(fā)展演進(jìn)趨勢(shì)與中央提出的“放管服”改革會(huì)議精神高度契合。

四、“放管服”改革研究熱點(diǎn)主題的系統(tǒng)性分析

結(jié)合國內(nèi)“放管服”改革研究的發(fā)展演進(jìn)脈絡(luò)知識(shí)圖譜以及高頻關(guān)鍵詞，在對(duì)現(xiàn)有期刊文獻(xiàn)中的標(biāo)題等編碼信息進(jìn)一步歸納提煉的基礎(chǔ)上，總結(jié)出當(dāng)前“放管服”改革研究包含三類熱點(diǎn)主題，分別是“放管服”改革的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)、“放管服”改革的實(shí)踐模式、“放管服”改革的實(shí)施效果與優(yōu)化路徑。

（一） “放管服”改革的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

目前，學(xué)界圍繞“放管服”改革的內(nèi)涵已進(jìn)行了一系列有益的探討。通過梳理現(xiàn)有研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究主要從兩個(gè)視角對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了歸納與概括：首先，有學(xué)者以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的“組合拳”為核心，對(duì)“放管服”改革的內(nèi)涵進(jìn)行界定。如沈榮華[13]指出“放管服”改革是指簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三者共同推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，營商環(huán)境優(yōu)化與激發(fā)市場主體活力及社會(huì)創(chuàng)造力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。其次，現(xiàn)有研究還對(duì)“放”“管”“服”的各自內(nèi)涵分別進(jìn)行了闡釋。馬寶成[7]指出“放”要深化行政審批制度改革;“管”要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管;“服”要優(yōu)化政府服務(wù)。類似的，李明征[14]指出“簡政”指精簡政府職能及削減行政管理程序，“放權(quán)”指將權(quán)力下放給下級(jí)機(jī)關(guān)或市場、社會(huì)， “放管結(jié)合”指“放權(quán)”，同時(shí)要注重“監(jiān)管”，“優(yōu)化服務(wù)”指政府要提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。此外，還有學(xué)者著重對(duì)“放”“管”“服”三者間的關(guān)系進(jìn)行了探討，如武建春[15]提出“放”是“放管服”改革的基礎(chǔ)和前提，“管”是“放管服”改革的手段和措施，“服”是“放管服”改革的目的和目標(biāo)，是管理的發(fā)起源和起跑線。盡管國內(nèi)學(xué)者對(duì)“放管服”改革內(nèi)涵認(rèn)知的視角不同，但對(duì)“放管服”改革的核心內(nèi)容即“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”已達(dá)成了共識(shí)。

梳理現(xiàn)有“放管服”改革研究文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)“放管服”改革理論基礎(chǔ)的研究主要基于兩個(gè)維度，即“放管服”改革整體視角和“放”“管”“服”單一維度視角?！胺殴芊备母锏睦碚摶A(chǔ)及主要觀點(diǎn)如表1所示。

首先，從整體性視角出發(fā)，“放管服”改革的研究主要借鑒了整體性治理理論與政府流程再造理論。當(dāng)前我國“放管服”改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期，但仍存在部門分割、條塊分割等問題，亟須改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的改革方式，重新構(gòu)建政府政務(wù)服務(wù)流程，這與整體性治理理論的理念相吻合。此外，李水金等[25]指出我國可以借鑒西方政府流程再造理論推動(dòng)“放管服”改革深入發(fā)展，政府流程再造理論與我國當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府公信力與執(zhí)行力，建設(shè)服務(wù)型政府的“放管服”改革目標(biāo)相契合。

其次，從單一性視角出發(fā)，“放管服”改革的理論基礎(chǔ)主要包括西方繁文縟節(jié)理論、政府與市場關(guān)系理論、政府規(guī)制理論及新公共服務(wù)理論。具體而言，第一，從簡政放權(quán)層面來看，“簡政”要求精簡行政審批流程，提升企業(yè)及群眾辦事效率，這與國外公共行政組織的經(jīng)典繁文縟節(jié)理論思想相契合，并且國內(nèi)有學(xué)者借鑒了該理論探索簡政放權(quán)的實(shí)施效果[26]。而“放權(quán)”則能通過政府與市場關(guān)系理論進(jìn)行闡釋，馬寶成[7]指出“放管服”改革要更好地發(fā)揮政府作用，為發(fā)揮市場決定性作用提供重要保障。當(dāng)前西方政府與市場關(guān)系理論強(qiáng)調(diào)政府與市場之間要發(fā)揮各自作用，這為政府合理放權(quán)提供了理論依據(jù)。第二，從放管結(jié)合層面來看，林閩鋼等[27]指出，基于修正政府機(jī)制缺陷的政府規(guī)制理論為當(dāng)前加強(qiáng)政府監(jiān)管建立制度化監(jiān)管規(guī)制提供了理論基石。第三，從優(yōu)化服務(wù)層面來看，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公民權(quán)的中心地位與當(dāng)前我國政府優(yōu)化公共服務(wù)，建立服務(wù)型政府的目標(biāo)相吻合。

（二）“放管服”改革的實(shí)踐模式

近年來伴隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，各級(jí)地方政府基于當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色提出了種類繁多的改革實(shí)施模式。通過對(duì)“放管服”改革實(shí)踐模式的相關(guān)研究文獻(xiàn)梳理后發(fā)現(xiàn)，目前各地改革模式雖各具特色，但也存在許多共通之處，具體如表2所示。

結(jié)合表2可以看出：

首先，就各地實(shí)踐模式而言，各省的改革模式具明顯的共通之處，即絕大多數(shù)省份都是以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用及信息平臺(tái)的搭建為抓手，打造一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，著力為民眾提供便捷高效的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)。如江蘇省以江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為依托構(gòu)建“不見面審批”體系、浙江省通過浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)“一窗受理、集成服務(wù)”、廣東省建立網(wǎng)上辦事大廳提供全覆蓋的網(wǎng)上服務(wù)等。各地都通過“互聯(lián)網(wǎng)+放管服”模式，力求破除“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的互通共享。同時(shí)，各省的改革模式又兼具自身特色，比如：貴州省貴安新區(qū)推行“一網(wǎng)審管”，搭建審批服務(wù)云平臺(tái)，包括“監(jiān)管云”“監(jiān)督云”等，各類數(shù)據(jù)信息可以通過云平臺(tái)與監(jiān)管部門共享，解決審管分離后審批與監(jiān)管脫離的困境;山東省公布“一次辦好”清單，清單項(xiàng)目明確要求“一窗受理”“異地可辦”，提升服務(wù)效能等。

其次，從改革實(shí)踐模式的區(qū)域分布來看，當(dāng)前“放管服”改革實(shí)踐的代表性省份以東部居多，中西部省份相對(duì)較少，這說明東部地區(qū)相較于中西部而言，可能更關(guān)注對(duì)“放管服”改革實(shí)踐模式的提煉與歸納，因此學(xué)界對(duì)東部地區(qū)“放管服”改革模式的關(guān)注度更高。此外，將表2中7個(gè)代表性省份所對(duì)應(yīng)的來源期刊文獻(xiàn)按被引次數(shù)和下載數(shù)量從高到低依次排序后發(fā)現(xiàn)，浙江省和江蘇省最高，被引次數(shù)分別為67次（下載數(shù)4585）和14次（下載數(shù)2240），這表明浙江省及江蘇省的“最多跑一次”及“不見面審批（服務(wù)）”改革實(shí)踐模式在學(xué)界關(guān)注度最高，而且在實(shí)踐中也得到了其他一些省份的模仿和采納。綜上，各地在“放管服”改革實(shí)踐中都是依據(jù)中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署并結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，以優(yōu)化政務(wù)服務(wù)為目標(biāo)，極力打造具有地方特色的“放管服”改革實(shí)踐模式。

（三） “放管服”改革的實(shí)施效果與優(yōu)化路徑

除了改革內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐模式之外，當(dāng)前針對(duì)“放管服”改革實(shí)施效果及優(yōu)化路徑的探討，也是學(xué)者們關(guān)注較多的主題之一。本文基于對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理，主要從改革實(shí)施的正面效果（改革成效）、負(fù)面效果（現(xiàn)存問題）及政策建議三個(gè)方面梳理該部分研究內(nèi)容，如圖4所示。

第一，從正向效果（改革成效）來看，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從政府內(nèi)部即政府自身職能轉(zhuǎn)變的角度和政府外部即公眾滿意度及營商環(huán)境兩個(gè)角度出發(fā)進(jìn)行研究。

政府自身職能轉(zhuǎn)變方面的成效體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是簡政放權(quán)。國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)減少超40%， 非行政許可審批已被全部叫停， 企業(yè)投資項(xiàng)目在中央層面的核準(zhǔn)減少90%， 行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)減少74%[36]。這說明改革以“精簡”為首任，通過減少審批項(xiàng)目為政府“瘦身”，努力打造精干政府。二是放管結(jié)合。監(jiān)管重點(diǎn)從以往事前審批制度向簡化事前審批、更加注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。此外，監(jiān)管方式上更加重視創(chuàng)新，如結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)等為監(jiān)管提供技術(shù)支撐，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方式等。三是優(yōu)化服務(wù)。政府政務(wù)服務(wù)大廳不斷升級(jí)，如貴州省在14個(gè)市區(qū)開展了相對(duì)集中的行政許可權(quán)試點(diǎn)，解決了企業(yè)和群眾辦事過程中多個(gè)部門間“跑斷腿”的困境[14]?！胺殴芊备母镆苑奖闳罕娂捌髽I(yè)辦事為出發(fā)點(diǎn)，不斷優(yōu)化公共服務(wù)，提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建以為人民服務(wù)為宗旨的服務(wù)型政府。

公眾對(duì)政府滿意度提升及營商環(huán)境優(yōu)化方面的成效主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公眾滿意度?，F(xiàn)有研究表明“放管服”改革的各項(xiàng)舉措有力推動(dòng)了政府服務(wù)質(zhì)量及效率的提高。如姚玫玫[37]

通過對(duì)安徽省的實(shí)地調(diào)查得出，安徽省行政審批改革狀況的民眾滿意程度達(dá)到97.62%。馬寶成等[38]的研究結(jié)果顯示，84%的群眾認(rèn)為便民服務(wù)相較“放管服”改革前更加有效。二是營商環(huán)境優(yōu)化。許多學(xué)者都提出“放管服”改革在營商環(huán)境優(yōu)化的過程中發(fā)揮了積極作用。如廖福崇[39-40]基于6144家民營企業(yè)的調(diào)查數(shù)據(jù)得出，“放管服”改革過程中政務(wù)中心的建立為企業(yè)提供了穩(wěn)定可預(yù)測的制度化政企聯(lián)系，從而有力地提升了民營企業(yè)對(duì)于營商環(huán)境的評(píng)價(jià)。類似的，鄭燁等[41]基于國內(nèi)35個(gè)城市2015—2018年的面板數(shù)據(jù)，提出“放管服”改革的實(shí)施能夠顯著地優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。

第二，從改革負(fù)向效果（現(xiàn)存問題）來看，學(xué)者們從“放管服”改革實(shí)施過程及改革后績效管理兩個(gè)方面出發(fā)對(duì)“放管服”改革存在的問題展開了深入的探討。

在“放管服”改革實(shí)施過程中：一是簡政放權(quán)方面，放權(quán)不到位的問題較為突出，主要表現(xiàn)在保留的行政審批事項(xiàng)仍然較多、放權(quán)有效性較低及審批過程中不作為現(xiàn)象頻發(fā)等方面[42]。陳朋[43]還指出行政審批制度改革中存在著多頭多層審批的問題，這不僅使一些部門利用審批擴(kuò)權(quán)擴(kuò)力，而且造成了行政審批制度改革整體進(jìn)展緩慢。二是放管結(jié)合方面，監(jiān)管“短板”仍然存在，主要表現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)制不健全、依法依規(guī)監(jiān)管能力參差不齊、監(jiān)管方式方法創(chuàng)新不足等方面，使得市場監(jiān)管效能難以得到有效發(fā)揮[44]。三是優(yōu)化服務(wù)方面，雖然當(dāng)前民眾對(duì)政府的滿意度不斷提高，但目前政務(wù)服務(wù)的水平與質(zhì)量仍有待提升。具體來看，李坤軒[45]指出當(dāng)前政務(wù)服務(wù)中存在信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通不到位的問題，“信息孤島”“信息煙囪”等問題尚未破解，依靠信息共享實(shí)現(xiàn)的“零跑腿”“只跑一次”事項(xiàng)無法真正落實(shí)。此外，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，仍存在線上線下審批不融合，基層政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)水平參差不齊等問題，極大地降低了民眾和企業(yè)的“獲得感”[46]。

在“放管服”改革實(shí)施后的績效管理的過程中：一是在績效管理體系方面，“放管服”改革績效管理體系有待完善。高小平等[47]指出“放管服”改革績效管理缺少制度持續(xù)性，有些地方和部門仍習(xí)慣于應(yīng)急式監(jiān)管及運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管，缺乏現(xiàn)代化常態(tài)的績效考核手段和方式，導(dǎo)致績效評(píng)估操作經(jīng)驗(yàn)化、運(yùn)行碎片化等問題凸顯。二是在績效評(píng)估指標(biāo)體系方面，績效評(píng)估指標(biāo)體系建設(shè)仍不健全。如王琛偉[48]指出，當(dāng)前部分學(xué)者將“放管服”改革成效評(píng)估與營商環(huán)境優(yōu)化評(píng)價(jià)相混淆，但二者間存在本質(zhì)區(qū)別，完善的“放管服”改革績效量化評(píng)估指標(biāo)體系還有待構(gòu)建。

第三，針對(duì)目前“放管服”改革中存在的問題，學(xué)者們也相應(yīng)提出了針對(duì)性的優(yōu)化路徑：一是加大向社會(huì)放權(quán)力度。要擴(kuò)大簡政放權(quán)范圍，積極向社會(huì)放權(quán)，才能有力地激發(fā)市場主體活力，提高民眾獲得感[46]。二是健全監(jiān)管機(jī)制。一方面要大力創(chuàng)新事中事后監(jiān)管體系，完善覆蓋多部門多領(lǐng)域的綜合執(zhí)法及監(jiān)管體制機(jī)制;另一方面要提高監(jiān)察效力，提高對(duì)違法違規(guī)行為的懲戒力度，同時(shí)著眼于提高基層政府部門的監(jiān)管水平及能力[14]。三是完善政務(wù)服務(wù)體系。應(yīng)大力整合政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、手機(jī)應(yīng)用及自助服務(wù)系統(tǒng)集成的智慧化政務(wù)服務(wù)體系平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等信息資源的互聯(lián)互通[49]。四是構(gòu)建協(xié)同化績效管理體系。一方面應(yīng)以政府戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)， 將政府部門業(yè)務(wù)工作考核與“放管服”改革考核相結(jié)合， 將績效目標(biāo)與清晰的部門職能、崗位職責(zé)相結(jié)合， 促使各部門和各崗位“權(quán)、責(zé)、利”的一致;另一方面，應(yīng)增加民眾評(píng)議環(huán)節(jié)以提升政府績效管理的回應(yīng)性[47]。五是設(shè)置綜合性績效評(píng)估指標(biāo)?！胺殴芊备母锟冃гu(píng)估指標(biāo)設(shè)置不僅要評(píng)價(jià)民眾及企業(yè)的“獲得感”，還應(yīng)評(píng)估政府推進(jìn)改革的工作效率與區(qū)域發(fā)展情況等方面，在結(jié)合“放管服”改革特色及我國國情的基礎(chǔ)上形成綜合性、可量化的“放管服”改革績效評(píng)估指標(biāo)[48]。

五、研究總結(jié)與未來展望

（一）研究總結(jié)

通過系統(tǒng)梳理和深入分析近年來國內(nèi)“放管服”改革的研究文獻(xiàn)，對(duì)當(dāng)前我國“放管服”改革研究的發(fā)展演進(jìn)歷程、趨勢(shì)及幾類研究熱點(diǎn)主題進(jìn)行了準(zhǔn)確把握。本文的主要研究發(fā)現(xiàn)可以概括為：第一，國內(nèi)“放管服”改革的研究演進(jìn)經(jīng)歷了探索期、深化期和爆發(fā)期三個(gè)階段，在此期間，研究文獻(xiàn)數(shù)量和研究議題逐漸增多，對(duì)不同議題的討論持續(xù)深入，研究視角也日益多元。第二，研究的演進(jìn)趨勢(shì)主要包括四條發(fā)展軌跡：一是改革思路從最初的強(qiáng)調(diào)“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”向“放管服”三管齊下“組合拳”轉(zhuǎn)變;二是改革領(lǐng)域從最初圍繞行政審批制度改革逐漸向教育科研、企業(yè)管理、稅收領(lǐng)域拓展;三是改革重點(diǎn)由簡政放權(quán)向優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、推進(jìn)高?！胺殴芊备母?、優(yōu)化營商環(huán)境等方面延伸，這充分體現(xiàn)出“放管服”改革內(nèi)容的深化與升華;四是改革突出理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合，即從以基礎(chǔ)理論研究為主不斷向側(cè)重個(gè)案研究、實(shí)踐模式及多領(lǐng)域應(yīng)用研究的方向推進(jìn)。第三，近年來“放管服”改革研究熱點(diǎn)主要體現(xiàn)在改革的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)、改革的實(shí)踐模式、改革的實(shí)施效果及優(yōu)化路徑三個(gè)方面。具體而言，“放管服”內(nèi)涵主要是從“放”“管”“服”單一維度及其組合拳視角進(jìn)行了界定和認(rèn)知，其研究的理論基礎(chǔ)主要源自整體性治理、政府流程再造、繁文縟節(jié)、政府與市場關(guān)系等六個(gè)理論;當(dāng)前各省“放管服”改革的實(shí)踐模式既有明顯的共通之處，也存在各自的特色化差異，并且代表性省份以東部居多，中西部較少;“放管服”改革的正面效果主要體現(xiàn)在政府內(nèi)部和政府外部兩個(gè)方面，負(fù)面效果及優(yōu)化路徑主要是從“放管服”改革實(shí)施過程中及改革實(shí)施后績效管理兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

（二）現(xiàn)有研究不足及未來展望

在對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)目前我國“放管服”改革研究還存在以下四個(gè)方面的不足：第一，“放管服”改革研究的理論深度與體系有待強(qiáng)化。當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者有關(guān)“放管服”改革研究的理論基礎(chǔ)主要借鑒和整合了國外公共行政學(xué)的組織理論和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度理論等經(jīng)典理論，而缺乏本土化的理論建構(gòu)，因此難免會(huì)存在概念生搬硬套、理論誤用、理解偏差等問題，此外現(xiàn)有研究中缺乏一套較具普適性的，能夠全面闡釋中國特色的“放管服”改革實(shí)施的理論框架。第二，“放管服”改革實(shí)踐模式的提煉需要加強(qiáng)?，F(xiàn)有研究成果更多是從國內(nèi)某地區(qū)的個(gè)案角度出發(fā)，結(jié)合區(qū)域發(fā)展特色提煉地區(qū)“放管服”改革實(shí)踐模式，但是這些模式可能缺乏更大范圍的普適性，單一模式可能很難在其他同類地區(qū)進(jìn)行推廣和復(fù)制。此外，結(jié)合前文研究可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)國內(nèi)中西部省份改革實(shí)踐模式的關(guān)注度明顯低于東部省份，對(duì)中西部省份“放管服”改革實(shí)踐模式的歸納也較為缺乏。第三，“放管服”改革研究的視角亟待拓寬。雖然“放管服”改革研究成果從涉及的學(xué)科分類上來看數(shù)量眾多，但現(xiàn)有研究更多是從公共管理的視角展開，而從教育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等視域展開的研究相對(duì)較少，尤其是跨學(xué)科的研究成果更是稀缺。事實(shí)上，“放管服”改革議題本身并不僅僅是公共管理學(xué)的研究熱點(diǎn)，也會(huì)涉及其他相關(guān)學(xué)科的理論背景和知識(shí)，比如前文提及的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“放管服”改革、稅收領(lǐng)域的“放管服”改革等問題，都涉及其他學(xué)科知識(shí)。第四，“放管服”改革研究的量化成果有待加強(qiáng)?，F(xiàn)有研究更多是圍繞改革內(nèi)涵、實(shí)踐模式、現(xiàn)存問題等內(nèi)容展開思辨性研究，而通過收集主客觀數(shù)據(jù)，探索“放管服”改革實(shí)施的“前因后果”等方面的量化研究成果則相對(duì)缺乏。

針對(duì)當(dāng)前我國“放管服”改革研究存在的不足，結(jié)合黨的十九屆四中全會(huì)精神，未來研究需要重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)方面：第一，推進(jìn)具有中國特色的“放管服”改革基礎(chǔ)理論研究。現(xiàn)實(shí)中要加快構(gòu)建“放管服”改革理論體系，要盡可能避免照搬照抄現(xiàn)有的國外理論，因地制宜地結(jié)合中國“放管服”改革實(shí)踐特色，提出一套符合中國國情的改革理論，并指導(dǎo)于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。“放管服”改革作為當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化有序推進(jìn)的重要抓手，與國家治理現(xiàn)代化之間存在較強(qiáng)的耦合性，為此學(xué)界應(yīng)該積極探索國家治理體系，通過“放管服”改革去轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府、市場與社會(huì)三者間的關(guān)系，激發(fā)市場及社會(huì)活力，同時(shí)立足于“放管服”改革的整體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)及治理方式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。第二，加強(qiáng)對(duì)“放管服”改革模式的提煉歸納，均衡關(guān)注各地改革實(shí)踐。深入調(diào)研各地“放管服”改革實(shí)踐現(xiàn)狀及其特色差異，通過縱橫比較和多案例研究，提煉出適用于更多地區(qū)的改革實(shí)踐模式，并進(jìn)行宣傳推廣。此外，學(xué)界要提高對(duì)中西部省份“放管服”改革實(shí)踐的關(guān)注度，未來研究應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)改革實(shí)踐的歸納及改革模式的提煉。第三，積極嘗試跨學(xué)科研究視角。盡可能吸收除公共管理學(xué)以外的其他學(xué)科，如社會(huì)學(xué)、教育學(xué)等的理論知識(shí)，從學(xué)科多元化角度對(duì)現(xiàn)有理論進(jìn)行整合和創(chuàng)新，以更好地應(yīng)用于不同領(lǐng)域的“放管服”改革實(shí)踐。第四，著力推進(jìn)定量研究。在未來“放管服”改革研究過程中，應(yīng)基于現(xiàn)有的成熟理論和先進(jìn)方法，在構(gòu)建和闡釋理論框架的同時(shí)，輔以量化數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，以更好地揭示影響“放管服”改革實(shí)施效果的因素及作用機(jī)制等內(nèi)容，并對(duì)現(xiàn)有“放管服”改革理論進(jìn)行完善和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)定量研究與定性研究的有機(jī)結(jié)合，為未來改革發(fā)展提供更具針對(duì)性的政策建議。

（三）本文存在的研究局限

本文研究也存在一定的局限性：首先，在數(shù)據(jù)收集過程中，本文選取的檢索范圍是中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中以“放管服”改革為主題的全部期刊文獻(xiàn)，雖然這一數(shù)據(jù)選取方式能夠較為系統(tǒng)全面地反映當(dāng)前我國“放管服”改革研究領(lǐng)域的研究內(nèi)容，但缺乏對(duì)部分重要核心期刊文獻(xiàn)的深度梳理和解讀，未來研究可以嘗試對(duì)“放管服”改革的CSSCI核心期刊文獻(xiàn)進(jìn)行重點(diǎn)梳理，以更好地揭示“放管服”改革的熱點(diǎn)主題及理論前沿。其次，本文僅是基于文獻(xiàn)層面的數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)前“放管服”改革研究演進(jìn)、主題及研究展望等內(nèi)容進(jìn)行了總結(jié)與闡釋，雖然運(yùn)用了系統(tǒng)文獻(xiàn)綜述和文獻(xiàn)計(jì)量分析等研究方法提升了研究結(jié)果的準(zhǔn)確性及科學(xué)性，但仍缺乏與實(shí)踐層面“放管服”改革政策的有效結(jié)合，因此未來研究應(yīng)在文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上結(jié)合“放管服”改革的實(shí)踐案例文本，以便能更準(zhǔn)確、全面挖掘改革實(shí)施現(xiàn)狀及發(fā)展方向。

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