通訊作者：姚杰，1980年8月，男，漢族，安徽安慶人，現(xiàn)任遼寧天力渤海房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估有限公司工程師，生產(chǎn)總監(jiān)，本科。研究方向：土地房地產(chǎn)評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信用評(píng)估、不動(dòng)產(chǎn)登記代理方面工作。

摘 要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)的土地征收行為也越來越頻繁，但近年來，暴力拆遷以及違法征收的各類事件層出不窮，這表明我國(guó)在土地征收的過程中依然存在著各類問題。土地征收過程中出現(xiàn)的各類糾紛，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙著我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定，也影響著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程。因此，在征收過程中對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估就顯得尤為重要。本文便對(duì)此進(jìn)行了研究和分析。

關(guān)鍵詞：土地征收;社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;風(fēng)險(xiǎn)防控

一、引言

我國(guó)工業(yè)化，城市化的進(jìn)程都離不開土地征收的支撐。土地征收同時(shí)也是我國(guó)土地二元產(chǎn)權(quán)制度的重要表現(xiàn)形式，但不難看出，我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度存在著許多弊端，也由此引發(fā)了許多糾紛，對(duì)我國(guó)的社會(huì)和諧穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。土地征收關(guān)系著人民群眾的切身利益，必須清晰地意識(shí)到土地征收過程中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素的評(píng)估，如此才能提升土地征收決策的科學(xué)化，從而進(jìn)一步防范和解決土地征收過程中的各類糾紛，保障社會(huì)的穩(wěn)定。

二、土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性

土地征收過程中糾紛的產(chǎn)生，其實(shí)這就是農(nóng)民個(gè)人利益與國(guó)家利益之間產(chǎn)生的沖突。一直以來，我國(guó)的土地市場(chǎng)實(shí)行的都是二元產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地想要在一級(jí)市場(chǎng)中進(jìn)行交易，就必須經(jīng)過土地征收程序，將其轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地之后才能夠進(jìn)行。而在這一過程中，不同的利益群體就造成了一個(gè)相互博弈的平臺(tái)。相關(guān)群體之間的不同利益競(jìng)爭(zhēng)及容易導(dǎo)致利益分配不均的情況出現(xiàn)，而這也是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)存在的主要因素[1]。政府部門，開發(fā)商以及被征地群眾三者之間存在著較大的利益角逐，各主體之間都存在博弈關(guān)系。政府部門在這一過程中所扮演的角色決定了政府部門的公共利益主導(dǎo)趨向。但與此同時(shí)，政府部門還會(huì)受到各種因素的影響，導(dǎo)致政府部門在這一過程中出現(xiàn)了角色錯(cuò)位的情況。而開發(fā)商則是市場(chǎng)交易的主體，追求的是利益最大化及在土地征收過程中所扮演的角色也非常多。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在意這一過程中所扮演的角色也是非常多樣的。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于政府部門的下屬部門，代表著公共利益;但另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)也是被征地者，因此也會(huì)產(chǎn)生個(gè)人利益的訴求，當(dāng)這些利益交織在一起，就會(huì)導(dǎo)致糾紛的出現(xiàn)。而除了政府部門，開發(fā)商以及被征地群眾之間的糾紛外，不同層次的農(nóng)民之間也存在著巨大的糾紛，例如村干部、農(nóng)民工以及私營(yíng)業(yè)主等農(nóng)民之間的矛盾，而在不同階級(jí)農(nóng)民之間的利益博弈中，往往處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民群眾利益最無法得到保障[2]。這些利益的糾紛也在一定程度上反映著我國(guó)GDP導(dǎo)向以及政績(jī)觀制度設(shè)計(jì)的不合理。如今，不斷發(fā)生的征地糾紛，已引起了我國(guó)各級(jí)政府的高度重視，各地方政府也紛紛通過出臺(tái)相關(guān)文件和規(guī)定來對(duì)土地征收過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

而從已有的征地評(píng)估內(nèi)容來看，各級(jí)政府在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的定位依舊不清晰。大多數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估均是在征地項(xiàng)目實(shí)施前，但這樣的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的影響是非常有限的。即使在這一過程中發(fā)現(xiàn)了潛在的矛盾沖突，大多數(shù)也都采取暫緩實(shí)行或暫不實(shí)行的原則，而并不會(huì)對(duì)項(xiàng)目重新進(jìn)行選址和立項(xiàng)。基于此，要真正做到從源頭進(jìn)行防控，就必須改變現(xiàn)階段的土地征收風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提至項(xiàng)目立項(xiàng)前，將其作為項(xiàng)目立項(xiàng)的必備條件。只有通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估才能夠進(jìn)行立項(xiàng)，反之，若沒有通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，則不予以立項(xiàng)。這樣才能從根本上實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，從而有效提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的效率和決策的質(zhì)量。

三、當(dāng)前土地征收過程中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要體現(xiàn)

（一）公共利益定義擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，進(jìn)行土地征收的前提條件必須是在公共利益的需要下進(jìn)行。而這也是判斷土地征收性質(zhì)是否正當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐過程中不難看到，對(duì)于公共利益的標(biāo)準(zhǔn)界定有所擴(kuò)大[3]。關(guān)于公共利益本身就很難以一個(gè)明確地翻出來對(duì)其進(jìn)行界定。當(dāng)今世界，對(duì)于公共利益這一概念的界定通常有兩種形式，一種是以立法列舉的方式來對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，諸如日本、墨西哥、巴西等國(guó)家就通過法律對(duì)公共利益的范疇進(jìn)行了明確的規(guī)定，其中就對(duì)土地征收的權(quán)限進(jìn)行了嚴(yán)格的控制和規(guī)定;而另一種方法便是通過立法來進(jìn)行籠統(tǒng)的規(guī)定，再由司法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行專門的判斷。在我國(guó)，憲法和法律中對(duì)于公共利益已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，但是對(duì)于公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，學(xué)界各學(xué)者的說法依舊無法達(dá)成一致。

這種對(duì)于公共利益界定的缺失，導(dǎo)致各地方政府可以根據(jù)自身需求隨意對(duì)其進(jìn)行更改一次行駛征收土地的權(quán)利。加上我國(guó)缺乏完善的約束制度，導(dǎo)致在實(shí)際的土地征收過程中對(duì)于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的界定擴(kuò)大化。例如在我國(guó)一些地區(qū)，一些政府打著新辦教育的名義建造大學(xué)城，以新辦體育的目的，建造體育公園，但大多都是打著公益的旗號(hào)而開展商業(yè)項(xiàng)目。對(duì)于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)大化，使得我國(guó)許多農(nóng)民的土地面臨著隨時(shí)被征收的風(fēng)險(xiǎn)，但其財(cái)產(chǎn)權(quán)卻無法得到有效保障。這種情況不只擾亂了我國(guó)土地的規(guī)劃和使用秩序，更擾亂了我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）征收程序缺乏正當(dāng)性

土地征收其實(shí)是一個(gè)有序剝奪農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律程序，在這一過程中，對(duì)于被征收者的補(bǔ)償安置行為的正當(dāng)性還有待考量。我國(guó)《土地管理法》中有明確規(guī)定，政府部門在對(duì)公民土地進(jìn)行征收時(shí)必須實(shí)行“兩公告一登記”制度，并實(shí)行有效的公示和聽證，但在具體的實(shí)踐過程中，能夠看到[4]一些地方政府在對(duì)公民土地進(jìn)行征收時(shí)，并未按照相關(guān)程序進(jìn)行，其主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

1.程序違法

這一行為主要體現(xiàn)在許多地方政府為按照有關(guān)程序進(jìn)行征地，并且在未聽取意見的情況下擅自批準(zhǔn)了補(bǔ)償安置協(xié)議。

2.程序虛置

主要表現(xiàn)為政府部門常常無視或是虛置被征收者的意見。土地征收過程中程序正當(dāng)性的缺失容易導(dǎo)致某些地方政府征地行為的任意性，這在某種程度上對(duì)于土地權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定性造成了一定影響;而另一方面，這種情況也會(huì)導(dǎo)致政府部門在公眾心中的形象遭到損壞，導(dǎo)致民眾對(duì)于政府部門缺乏信心，最終使得基層政治缺乏穩(wěn)定性。對(duì)此，必須建立起正當(dāng)?shù)某绦蚧廪r(nóng)民與政府部門之間的矛盾，才能重新建立起政府部門與工作之間的信賴關(guān)系，使得基層政治的穩(wěn)定性得到保障。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性問題

在進(jìn)行土地征收的過程中，補(bǔ)償必然是群眾最為關(guān)心的一個(gè)問題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否公平，直接影響著社會(huì)矛盾是否會(huì)得到激化。在具體的征地過程中，許多的征地糾紛都是源于補(bǔ)償存在一定的偏差所導(dǎo)致。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，政府部門在征地時(shí)必須對(duì)被征地者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，對(duì)于政府征地行為，個(gè)人利益受到損害的群眾，還應(yīng)給予一定的安置和補(bǔ)助。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)被征地的原用途價(jià)值來進(jìn)行補(bǔ)償。在這一過程中，政府部門充當(dāng)著公共管理者的角色，政府部門以極其低廉的價(jià)格從民眾手中獲得土地，再將其轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。

四、土地征收過程中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的解決措施

（一）程序民主化

在進(jìn)行土地征收的過程中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，其實(shí)是源于多元化價(jià)值觀的利益之爭(zhēng)。因此，要想化解土地征收過程中的各類糾紛，必須進(jìn)一步深化征收程序，使其上升為一種民主的程序。要讓多元價(jià)值主體能在一個(gè)公開透明的空間中進(jìn)行對(duì)話，以正當(dāng)?shù)某绦蚝推降亟鉀Q各類法律問題。在征收過程中，程序是否正當(dāng)化的關(guān)鍵在于聽證程序的制度化以及聽證程序是否能夠落到實(shí)處。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大聽證事項(xiàng)的范圍和參與主體，如此才能保證聽證程序能夠真正落到實(shí)處，從而保障公民的合法權(quán)益。

（二）強(qiáng)調(diào)公眾參與

我國(guó)土地征收過程中，糾紛案件數(shù)量的頻頻激增，其原因就在于公眾這一被征地主體在土地征收過程中的“缺場(chǎng)”和失聲[5]。想要從源頭上化解土地征收過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，就必須建立起合理的公眾參與制度，保障公眾有機(jī)會(huì)能夠參與到政府的決策當(dāng)中。并且，在土地征收階段，政府部門還應(yīng)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，只有將這些權(quán)利真正落到實(shí)處，才能夠?qū)崿F(xiàn)土地征收過程中的民主化及理性化。讓公眾參與到土地征收過程中能夠進(jìn)一步提升政府部門決策的科學(xué)化和理性化，能夠平衡公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，在保障民眾財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)，又能夠促進(jìn)地方的發(fā)展。

（三）司法救濟(jì)

土地征收過程中，司法機(jī)構(gòu)一般扮演著重要的角色，土地征收過程中的各類糾紛都可以通過訴訟制度來進(jìn)行有效解決。而行政訴訟更應(yīng)在土地征收過程中起到相應(yīng)的作用，無論是對(duì)于政府部門的征收決策還是征收補(bǔ)償，司法機(jī)構(gòu)對(duì)此都應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這也是司法的職責(zé)與功能所在。讓司法機(jī)構(gòu)介入土地征收的過程中，能夠?yàn)橥恋卣魇占m紛提供一種公平公正的解決途徑，這對(duì)于促進(jìn)司法的獨(dú)立，建立司法的權(quán)威也有著重要作用，也能夠培養(yǎng)公眾通過法律途徑解決問題的觀念，從源頭降低社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地征收過程中，公共利益定義的擴(kuò)大，不正當(dāng)?shù)恼魇粘绦蛞约安还降难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都有可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，要是這些風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效解決，就需要政府部門進(jìn)一步優(yōu)化征收程序，使征收程序民主化。同時(shí)要給予公民參與土地征收的權(quán)利，保障公民在征收過程中的知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，同時(shí)通過司法救濟(jì)，為公民的糾紛訴訟提供合法途徑，從而有效解決各類糾紛，保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

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