凌勝利　王彥飛

【關(guān)鍵詞】??中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng) ?國(guó)際制度 ?議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán) ?全球治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】?D822 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2021）05-0067-22

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202105004

在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇且長(zhǎng)期化的情況下，中美雙方的競(jìng)爭(zhēng)不僅體現(xiàn)為權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，而且在制度領(lǐng)域也有所顯現(xiàn)。有關(guān)中美制度競(jìng)爭(zhēng)、制度制衡的研究不斷增加，這些研究主要探討中美在國(guó)際制度領(lǐng)域展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)或制衡的原因、內(nèi)涵與影響，但對(duì)雙方在國(guó)際制度領(lǐng)域?yàn)楹尾扇〔煌呗缘姆治鰟t較少。當(dāng)前全球治理的問(wèn)題日益凸顯，現(xiàn)有國(guó)際制度的短板逐漸暴露，多邊主義面臨的困境前所未有。?在此背景下，無(wú)論西方大國(guó)還是新興國(guó)家都期待國(guó)際制度有所變革，能夠更加契合各自的利益，國(guó)際制度領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也成為大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要組成部分。中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)也不可避免地會(huì)涉及國(guó)際制度領(lǐng)域。

總體來(lái)看，中國(guó)更多地采取多邊主義方式，不斷推動(dòng)國(guó)際制度改革，推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“亞投行”）等新國(guó)際機(jī)制。與之形成鮮明對(duì)照的是，美國(guó)近幾任政府對(duì)待國(guó)際制度的態(tài)度搖擺不定，具體體現(xiàn)為特朗普政府奉行單邊主義，奧巴馬和拜登政府則采取排他性多邊主義策略。在國(guó)際制度策略上，中國(guó)更加傾向于“建群”“改群”，而美國(guó)則在“建群”和“退群”之間搖擺，也不乏“改群”舉措。這說(shuō)明，中美在許多議題上的國(guó)際制度策略取向差異明顯。

中美兩國(guó)的國(guó)際制度策略取向?yàn)楹谓厝徊煌@是本文要探討的核心問(wèn)題。顯然，中美雙方的國(guó)際制度策略取向與兩國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)不無(wú)關(guān)系。兩國(guó)在國(guó)際制度領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)何種態(tài)勢(shì)，對(duì)中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)將產(chǎn)生何種影響，國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)能否左右兩國(guó)之間的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，這一系列問(wèn)題值得關(guān)注。本文將主要基于議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)視角來(lái)分析相關(guān)問(wèn)題。

一、既有研究及其不足

國(guó)際制度策略取向體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)于多邊主義國(guó)際制度的態(tài)度，是否有能力和意愿為國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品，對(duì)國(guó)際制度所采取的退出、改革、創(chuàng)建等不同策略。對(duì)于中美兩國(guó)為何持不同的國(guó)際制度策略取向，既有研究主要從權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)、制度競(jìng)爭(zhēng)和地位競(jìng)爭(zhēng)三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)視角

權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)視角認(rèn)為國(guó)際制度策略取向由國(guó)家權(quán)力的分配和互動(dòng)決定?，F(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為國(guó)際制度反映了國(guó)際體系中的權(quán)力配置，是擁有足夠權(quán)力的國(guó)家創(chuàng)造的結(jié)果。?如米爾斯海默（John Mearsheimer）明確指出，國(guó)際制度是權(quán)力的附庸，由最強(qiáng)大的國(guó)家創(chuàng)制和塑造，對(duì)國(guó)家行為的影響微乎其微，國(guó)際制度充其量只能充當(dāng)干預(yù)變量。?國(guó)際制度策略是權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的衍生品。約瑟夫·奈（Joseph S.?Nye， Jr.）認(rèn)為，作為崛起國(guó)，中國(guó)可能對(duì)現(xiàn)有國(guó)際秩序存在不滿，會(huì)使用新增實(shí)力來(lái)拓展更為廣泛的目標(biāo)。?隨著中國(guó)的崛起，美國(guó)主導(dǎo)的自由主義國(guó)際秩序?qū)⒉坏貌桓淖?，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)需要分享。?而當(dāng)美國(guó)意識(shí)到國(guó)際制度收益下降時(shí)，其單邊主義舉措的目的是尋求國(guó)際體系的變革以維護(hù)自身的霸權(quán)。?美國(guó)作為霸權(quán)國(guó)，由于自身實(shí)力相對(duì)下降，提供國(guó)際公共產(chǎn)品的意愿有所下降，?使得美國(guó)對(duì)于國(guó)際制度的單邊主義或小多邊主義增加，更多采取“退群”和“改群”。對(duì)于崛起國(guó)中國(guó)而言，隨著實(shí)力增強(qiáng)，則會(huì)逐漸增強(qiáng)提供國(guó)際公共產(chǎn)品的能力和意愿，進(jìn)而更加積極地參與國(guó)際制度改革或創(chuàng)建。這實(shí)際上反映了兩國(guó)基于各自的權(quán)力興衰態(tài)勢(shì)，對(duì)國(guó)際制度采取不同取向的狀況?；跈?quán)力競(jìng)爭(zhēng)視角來(lái)分析中美兩國(guó)的國(guó)際制度策略取向，顯然重視國(guó)際制度的權(quán)力屬性。不過(guò)對(duì)于美國(guó)而言，相對(duì)于其權(quán)力的變動(dòng)幅度而言，近三屆美國(guó)政府的國(guó)際制度策略的變動(dòng)性更大，權(quán)力和制度并不總是同步變動(dòng)。隨著國(guó)際社會(huì)的權(quán)力流散，主導(dǎo)國(guó)對(duì)于國(guó)際制度的影響也會(huì)有所下降，基于國(guó)際制度的創(chuàng)建、改革等來(lái)增強(qiáng)權(quán)力優(yōu)勢(shì)日益困難。中美兩國(guó)基于國(guó)際制度來(lái)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)有其局限性，權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)視角并不能完全解釋中美當(dāng)前的國(guó)際制度策略取向。

（二）制度競(jìng)爭(zhēng)視角

制度競(jìng)爭(zhēng)視角認(rèn)為國(guó)際制度策略取向取決于國(guó)家間的制度互動(dòng)。中美國(guó)際制度策略體現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義”的興起，?主要是指國(guó)際行為體利用既有或新建立的多邊制度來(lái)挑戰(zhàn)現(xiàn)有多邊制度的戰(zhàn)略，具體手段包括威脅退出、發(fā)聲和建立替代制度等。?賀凱等學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)提出的“一帶一路”倡議和推動(dòng)成立亞投行、特朗普?qǐng)?zhí)政后單邊主義凸顯，都體現(xiàn)出了制度層面的競(jìng)爭(zhēng)傾向。?“制度制衡”是指國(guó)家利用多邊機(jī)制來(lái)對(duì)抗壓力和追求安全的平衡戰(zhàn)略，國(guó)家可以利用不同的制度戰(zhàn)略在國(guó)際體系中追求權(quán)力和影響力等現(xiàn)實(shí)利益。?如《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）是美國(guó)針對(duì)中國(guó)的排他性制度制衡，中國(guó)支持東盟創(chuàng)建《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）則是為了應(yīng)對(duì)TPP的制度間制衡，而亞投行則是包容性制度制衡戰(zhàn)略的體現(xiàn)。?制度制衡與各國(guó)的角色認(rèn)知密切相關(guān)，美國(guó)采取單邊主義，體現(xiàn)了其國(guó)家角色認(rèn)知從“秩序捍衛(wèi)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸刃蛱魬?zhàn)者”。?制度紅利也會(huì)影響國(guó)家的國(guó)際制度策略，制度紅利的高低會(huì)影響國(guó)家維護(hù)或改變國(guó)際秩序的意愿。?因此，基于制度競(jìng)爭(zhēng)視角的分析，美國(guó)的國(guó)際制度策略變化和中國(guó)的多邊主義行徑都是“競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義”或“制度制衡”的體現(xiàn)。

基于制度競(jìng)爭(zhēng)視角的分析，“競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義”主要基于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的視角分析大國(guó)之間的制度互動(dòng)行為，對(duì)于中美為何采取不同的國(guó)際制度策略取向則缺少分析。制度制衡則無(wú)法解釋美國(guó)為何由“建群”轉(zhuǎn)向“退群”再轉(zhuǎn)向“重新入群”或“改群”，制度制衡依然具有強(qiáng)烈的權(quán)力政治思維。此外，還有必要考慮制度制衡對(duì)于戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)影響的限度。

（三）地位競(jìng)爭(zhēng)視角

基于地位競(jìng)爭(zhēng)視角的分析認(rèn)為，國(guó)際制度策略取向根源于國(guó)家對(duì)國(guó)際地位的追求。在地位政治理論看來(lái)，無(wú)論單邊主義還是多邊主義行為，都受到地位動(dòng)機(jī)的支配。采取何種國(guó)際制度策略取向也是獲取或鞏固國(guó)際地位的體現(xiàn)。新興大國(guó)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)通過(guò)國(guó)際制度提升國(guó)際地位。拉森（Deborah Welch Larson）發(fā)現(xiàn)，對(duì)更高地位的渴望可能會(huì)促使中國(guó)等新興大國(guó)更多地承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，因此建議作為主導(dǎo)大國(guó)的美國(guó)必須承認(rèn)中國(guó)的身份和地位，激勵(lì)中國(guó)更多地參與全球治理。?勒博（Richard Ned Lebow）認(rèn)為，中國(guó)可以通過(guò)變革現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)范等和平方式獲得國(guó)際地位。?在國(guó)際秩序中占據(jù)主導(dǎo)地位的國(guó)家維護(hù)其既有地位的動(dòng)機(jī)同樣強(qiáng)烈。主導(dǎo)國(guó)可能會(huì)因?yàn)閾?dān)心失去地位而感到焦慮，進(jìn)而抵制崛起國(guó)提升地位的努力。?美國(guó)作為主導(dǎo)國(guó)，對(duì)中國(guó)崛起已經(jīng)產(chǎn)生了地位焦慮。奧巴馬政府“重返亞太”就是為了維護(hù)美國(guó)的世界領(lǐng)導(dǎo)地位，而TPP更是通過(guò)對(duì)會(huì)員資格的限制傳達(dá)了地位信號(hào)。?特朗普政府“退出外交”的動(dòng)因在于美國(guó)制度地位優(yōu)勢(shì)的變化，其推行單邊主義是因?yàn)槊绹?guó)在國(guó)際制度中地位優(yōu)勢(shì)下降。?拜登則聲稱(chēng)將通過(guò)國(guó)際參與和多邊主義方式讓美國(guó)重新贏得領(lǐng)導(dǎo)地位，?其執(zhí)政以后也在多邊層面更加積極地參與國(guó)際事務(wù)。由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)于國(guó)際地位的訴求會(huì)影響其對(duì)國(guó)際制度的態(tài)度，中美兩國(guó)對(duì)于國(guó)際制度的不同策略與雙方的政治地位密切相關(guān)。該視角的不足在于國(guó)家的地位動(dòng)機(jī)相對(duì)穩(wěn)定，其難以解釋奧巴馬、特朗普和拜登政府對(duì)待國(guó)際制度態(tài)度的顯著差異。對(duì)于通過(guò)國(guó)際制度來(lái)追求國(guó)際地位的效果的判斷也存在分歧，如特朗普政府更加看重美國(guó)的國(guó)家實(shí)力而非其在國(guó)際制度中的“地位”。對(duì)于中國(guó)而言，能否通過(guò)國(guó)際制度來(lái)提升其國(guó)際地位也存在不確定性。

總之，上述研究從不同視角分析了中美國(guó)際制度策略取向，對(duì)于理解當(dāng)前的中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)具有一定的價(jià)值，但也存在一定的局限性。一是無(wú)論權(quán)力、制度還是地位的視角，都是從相對(duì)整體的角度進(jìn)行分析。對(duì)于議題多元化和權(quán)力相對(duì)流散的世界而言，基于整體視角來(lái)分析中美國(guó)際制度策略取向有所不足。二是這些視角都是從較為靜態(tài)的因素入手分析，對(duì)中美國(guó)際制度策略的動(dòng)態(tài)變化分析不足。中美兩國(guó)乃至美國(guó)不同政府，對(duì)不同議題的國(guó)際制度的策略有所不同，呈現(xiàn)復(fù)雜多變態(tài)勢(shì)。三是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的更為根本的動(dòng)因是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)、制度競(jìng)爭(zhēng)和地位競(jìng)爭(zhēng)都和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，但對(duì)于不同議題的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間的關(guān)系分析有待加強(qiáng)。本文將基于議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的視角，嘗試對(duì)中美國(guó)際制度策略取向做出更為清晰的解釋。

二、議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)涵與運(yùn)行機(jī)制

隨著多元復(fù)合世界的到來(lái)，議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)日益重要。相對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)和霸權(quán)等概念而言，議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有其獨(dú)特性，對(duì)于理解當(dāng)前的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)可以提供有益視角。

（一）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)相關(guān)概念辨析

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（Leadership）一詞的釋義大致包括領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)力和領(lǐng)導(dǎo)者三種，?與之相近的兩個(gè)概念是霸權(quán)（hegemony）和主導(dǎo)權(quán)（dominance）。其中hegemony指一個(gè)國(guó)家對(duì)其他國(guó)家的控制，?dominance指取得支配或優(yōu)勢(shì)地位。?關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念學(xué)界不乏爭(zhēng)議。?本文認(rèn)為這些概念雖然內(nèi)涵相似但也存在差異。其中最為顯著的差異在于，國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有非零和性和分散性，而霸權(quán)和主導(dǎo)權(quán)則包含更多的零和性和整體性。隨著多元復(fù)合世界的來(lái)臨，對(duì)于國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的研究也更有必要。?國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)涉及眾多全球或地區(qū)議題，無(wú)論霸權(quán)國(guó)還是崛起國(guó)，都有擔(dān)當(dāng)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)的可能性。與此同時(shí)，國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也具有分散性。不同國(guó)家可以在不同議題領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，甚至是一些非國(guó)家行為體也可以擁有議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

（二）議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)涵

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)可以進(jìn)一步細(xì)分，如羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈劃分的霸權(quán)（hegemony）、單邊主義（unilateralism）和多邊主義（multilateralism）領(lǐng)導(dǎo)，?奧蘭·揚(yáng)（Oran R. Young）界定的結(jié)構(gòu)型（structural）、創(chuàng)業(yè)型（entrepreneurial）和智力型（intellectual）領(lǐng)導(dǎo)，?伊肯伯里（G. John Ikenberry）所述的結(jié)構(gòu)型（structural）、制度型（institutional）和情境型（situational）領(lǐng)導(dǎo)，?閻學(xué)通則區(qū)分了王權(quán)國(guó)家、強(qiáng)權(quán)國(guó)家和霸權(quán)國(guó)家。?當(dāng)然，對(duì)于某個(gè)國(guó)家而言，基于不同的領(lǐng)導(dǎo)類(lèi)型劃分，其可能同時(shí)具備多種領(lǐng)導(dǎo)屬性，這也在一定程度上體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)際上可以分屬不同議題領(lǐng)域。

議題（issue）和領(lǐng)域（area）有類(lèi)似之處，在相對(duì)于總體（overall）而言時(shí)，其指代某個(gè)話題或某個(gè)方面。?在國(guó)際關(guān)系當(dāng)中，存在政治、安全、經(jīng)濟(jì)、科技等不同議題。在不同議題中又有許多細(xì)分議題，如安全議題中可以細(xì)分為核安全議題、反恐議題、網(wǎng)絡(luò)安全議題等。議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的細(xì)分，指一國(guó)在具體議題中擁有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。阿米塔·阿查亞（Amitav Acharya）認(rèn)為，世界正在向復(fù)合世界演變，新秩序可以比作多廳影院，更加多樣化和去中心化，國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)也更加多元化。?阿查亞基于多元復(fù)合世界理念提出了協(xié)作型領(lǐng)導(dǎo)（collaborative leadership）的概念，相對(duì)應(yīng)的是霸權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)（hegemonic leadership）一詞，此概念的核心要義是“G+領(lǐng)導(dǎo)”（G-plus leadership），具體指代國(guó)家和國(guó)際組織等不同國(guó)際行為體，在全球和區(qū)域等多個(gè)層面所發(fā)揮的對(duì)一般性和具體議題（issue-specific）的領(lǐng)導(dǎo)作用。?“G+領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”和議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的思路不謀而合，體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)主體的多元性。

議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要是指國(guó)際行為體在國(guó)際關(guān)系某一議題中擁有的相對(duì)優(yōu)勢(shì)和較強(qiáng)影響，能夠決定該議題的相關(guān)重要決策。議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)意味著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)將由多個(gè)國(guó)際行為體在不同議題中分享。從議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的屬性上看，各個(gè)議題領(lǐng)域之間沒(méi)有等級(jí)之分，安全議題并不比其他議題更加重要。?美國(guó)作為霸權(quán)國(guó)，可能在多個(gè)議題擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因而總體上也居于領(lǐng)導(dǎo)地位。但是這并不意味著美國(guó)擁有所有議題的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。東亞地區(qū)的“二元格局”事實(shí)上也體現(xiàn)了議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美國(guó)在安全議題上擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)議題上擁有一定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。?國(guó)家在哪些議題領(lǐng)域擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)取決于國(guó)家的戰(zhàn)略能力和戰(zhàn)略利益，即客觀上是否有領(lǐng)導(dǎo)能力和主觀上是否有領(lǐng)導(dǎo)意愿。

（三）議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的運(yùn)行方式

當(dāng)今世界的議題分化使得國(guó)家之間議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)日益顯現(xiàn)。議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)一般采取話語(yǔ)塑造、議程設(shè)置、制度改革和制度創(chuàng)建四種方式進(jìn)行。

話語(yǔ)塑造主要是通過(guò)提出理念、媒體宣傳等方式來(lái)增強(qiáng)在某些議題上的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。較強(qiáng)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)意味著對(duì)某些國(guó)際事務(wù)的話語(yǔ)框定、規(guī)則制定和決策運(yùn)行具有一定的優(yōu)勢(shì)。由于國(guó)際話語(yǔ)權(quán)日益重要，圍繞國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)已成為國(guó)家戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容。通過(guò)話語(yǔ)塑造，國(guó)家可以在某些議題中增強(qiáng)理念共識(shí)、加強(qiáng)國(guó)際動(dòng)員、為自身行為辯護(hù)，進(jìn)而在議題設(shè)置中增加行動(dòng)的合法性和國(guó)家的影響力。在全球治理中，話語(yǔ)權(quán)的重要性與日俱增?！叭蛑卫碓捳Z(yǔ)權(quán)既體現(xiàn)為參與治理的權(quán)利，也體現(xiàn)為貫穿治理過(guò)程的權(quán)力?！?話語(yǔ)塑造是議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要運(yùn)行方式。一方面，話語(yǔ)塑造能力的增強(qiáng)有助于提升議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使得相關(guān)國(guó)家在某些議題中的國(guó)際動(dòng)員能力、行為合法性增強(qiáng)。另一方面，議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也通過(guò)話語(yǔ)塑造的方式來(lái)行使，使其言行獲得更多的國(guó)際支持。

議程設(shè)置決定著將哪些議題列為會(huì)議討論范圍、視為優(yōu)先選項(xiàng)，也就意味著其更有可能被關(guān)注和解決?！皣?guó)際議程設(shè)置并非是大國(guó)‘通吃的過(guò)程，而是一個(gè)具有諸多博弈者參與的‘非集中、多層次的博弈過(guò)程?！?議程設(shè)置是議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)運(yùn)行的重要方式，如何在國(guó)際制度的運(yùn)行中將自身關(guān)注的議題或議題伙伴的議題列為重要議程并推動(dòng)其優(yōu)先解決，是議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要體現(xiàn)?；鶜W漢和奈認(rèn)為，議程的形成就是問(wèn)題能夠得到高層官員的持續(xù)關(guān)注的過(guò)程。?因此，議程設(shè)置并非霸權(quán)國(guó)或單個(gè)國(guó)家的力量可以決定，議程設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)就是能否吸引大量行為體或者有能力解決它們關(guān)心的問(wèn)題。

制度改革是基于對(duì)現(xiàn)有國(guó)際制度的不滿，尋求制度變革以更大程度地滿足成員國(guó)的需求。國(guó)際制度具有雙重屬性，不同的利益主體在同一國(guó)際制度中的獲益并不對(duì)等。?國(guó)際制度內(nèi)權(quán)力的實(shí)際分配與其威望（或權(quán)力聲譽(yù)）的分配之間出現(xiàn)了差距，致使國(guó)家間陷入不平衡，并導(dǎo)致國(guó)際制度持續(xù)不穩(wěn)定，?這也促使制度改革更有必要。一般認(rèn)為，議題內(nèi)的制度主導(dǎo)國(guó)與制度變革國(guó)之間權(quán)力平衡的變化與制度運(yùn)行過(guò)程中變革方策略性地重新詮釋與執(zhí)行制度規(guī)則是引起制度變革的主要變量。?當(dāng)一些國(guó)家的訴求在現(xiàn)有國(guó)際制度當(dāng)中得不到滿足時(shí)，推動(dòng)制度改革就是重要路徑。當(dāng)然，制度改革也面臨著競(jìng)爭(zhēng)，也存在一定程度的不確定性。

制度創(chuàng)建是提升議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要方式。相對(duì)于制度改革而言，制度創(chuàng)建的變革程度更深。由于原有國(guó)際制度的包容性有限，為了獲取議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，制度創(chuàng)建不失為一種重要方式，即在原有制度之外，創(chuàng)建功能相似或功能拓展的國(guó)際制度，并謀求更大的制度主導(dǎo)權(quán)。制度創(chuàng)建可以分為包容性創(chuàng)制和排他性創(chuàng)制兩種。?包容性制度創(chuàng)建保持一定的開(kāi)放性，議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度相對(duì)較弱一些。而排他性制度競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)建具有封閉性，也更容易導(dǎo)致制度競(jìng)爭(zhēng)和陣營(yíng)分化，使得議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

三、中美國(guó)際制度策略取向的差異

中美國(guó)際制度策略涉及不同議題，雙方都在不斷加強(qiáng)自身優(yōu)勢(shì)，提升自身地位。美國(guó)始終沒(méi)有放棄維持國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，盡管最近的幾屆美國(guó)政府有所不同，這種不同主要是特朗普政府有單邊主義的傾向，而奧巴馬和拜登政府則更加注重多邊主義。不過(guò)即便是民主黨執(zhí)政，美國(guó)的多邊主義也是排他性的，并非真正開(kāi)放、普惠、包容的多邊主義。?而中國(guó)堅(jiān)持多邊主義的原則，借助國(guó)際制度來(lái)維護(hù)發(fā)展權(quán)和提升國(guó)際地位。中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇也體現(xiàn)為兩國(guó)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競(jìng)逐，而各自的國(guó)際制度策略則服務(wù)于議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。

（一）多元復(fù)合世界和中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)

當(dāng)今世界秩序正在演變，自由主義秩序不再占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，新興國(guó)家崛起挑戰(zhàn)了舊秩序并逐漸塑造新秩序。學(xué)界對(duì)未來(lái)國(guó)際秩序的討論可以歸納為單領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)、雙領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)、無(wú)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)和多元領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)。一是“單領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)”，認(rèn)為當(dāng)今世界仍是由美國(guó)主導(dǎo)的單極世界。?但是這種觀點(diǎn)隨著美國(guó)的相對(duì)衰落和新興國(guó)家的崛起越來(lái)越受到挑戰(zhàn)。二是“雙領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)”，認(rèn)為中美共同主導(dǎo)著亞太地區(qū)秩序，兩國(guó)各自在某些議題領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。?閻學(xué)通則認(rèn)為，在世界范圍內(nèi)最終將形成中美兩極格局。?三是“無(wú)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)”，伊恩·布雷默（Ian Bremmer）一直宣揚(yáng)世界進(jìn)入無(wú)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)代的可能性。?時(shí)殷弘則認(rèn)為，隨著特朗普在推動(dòng)美國(guó)放棄某些方面的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)由于軟實(shí)力、可用資源和經(jīng)驗(yàn)有限導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)世界也有困難性，因此在全球治理方面出現(xiàn)“一個(gè)沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)的世界頗有可能”。?四是“多元領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)”，這個(gè)概念與議題領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵相似。詹姆斯·羅西瑙（James N. Rosenau）曾提出世界政治研究中存在國(guó)家中心（state-centric）的世界和多元中心（diffuse multi-centric）的世界兩種劃分。?阿查亞認(rèn)為復(fù)合世界將是文化和政治上多元、經(jīng)濟(jì)上相互依存、多種行為體并存的狀態(tài)。舊的多邊體系正在解體，新興多邊安排共處的、更加碎片化的體系正在出現(xiàn)。?秦亞青指出：“一個(gè)多元世界的時(shí)代正在開(kāi)始，多極權(quán)力格局、多層制度安排、多維思想理念是其典型特征?！?/p>

總體來(lái)看，當(dāng)今世界秩序越來(lái)越有可能向多元復(fù)合的新秩序演變。一方面美國(guó)的既有地位難以維持，另一方面中國(guó)等新興大國(guó)獲取和實(shí)力相匹配的地位也非常艱難。因此，多元復(fù)合的世界意味著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分配狀況發(fā)生了改變，各國(guó)在各自?xún)?yōu)勢(shì)議題領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，世界將呈現(xiàn)多元領(lǐng)導(dǎo)狀態(tài)，議題領(lǐng)導(dǎo)可以更加準(zhǔn)確地概括多元復(fù)合世界的特征。

在美國(guó)主導(dǎo)的自由主義秩序中，中國(guó)只能選擇是否融入，但受限頗多。在美國(guó)看來(lái)，中國(guó)只能接受美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際制度和國(guó)際秩序。?隨著世界秩序的演變，中國(guó)開(kāi)始謀求某些議題領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。與之相伴而生的是，隨著中國(guó)優(yōu)勢(shì)的凸顯，美國(guó)開(kāi)始對(duì)中國(guó)的崛起越來(lái)越感到焦慮，中美競(jìng)爭(zhēng)因此日漸加劇。美國(guó)推行的戰(zhàn)略表明其已明確要和中國(guó)展開(kāi)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。那么，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的核心是什么？學(xué)界不同流派的觀點(diǎn)包括國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、國(guó)際規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)和對(duì)國(guó)際規(guī)范的塑造權(quán)等，但無(wú)論哪種都與國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)相關(guān)。?2020年《美國(guó)對(duì)中華人民共和國(guó)戰(zhàn)略指針》聲稱(chēng)，接納中國(guó)進(jìn)入其主導(dǎo)的國(guó)際秩序是因?yàn)槊绹?guó)的誤判，該報(bào)告的核心是應(yīng)對(duì)中國(guó)對(duì)現(xiàn)有國(guó)際秩序即美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的挑戰(zhàn)。?美國(guó)不斷推行“印太”戰(zhàn)略也是基于將中國(guó)視為“規(guī)則破壞者”的威脅塑造，不斷聯(lián)合其他國(guó)家對(duì)中國(guó)共同施壓。?由此可見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的核心內(nèi)容，中國(guó)不得不被動(dòng)卷入美國(guó)主動(dòng)發(fā)起的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，呈現(xiàn)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。

但需要明確的是，中國(guó)在謀求議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，并無(wú)意顛覆既有國(guó)際秩序。中美對(duì)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)雖然在某些領(lǐng)域不可避免地會(huì)出現(xiàn)摩擦，但其本質(zhì)并不是零和競(jìng)爭(zhēng)，甚至兩國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際制度之間還能相互補(bǔ)充。中國(guó)政府創(chuàng)建的平行機(jī)構(gòu)主要集中在經(jīng)貿(mào)議題，這些機(jī)構(gòu)是對(duì)現(xiàn)有秩序的補(bǔ)充而非取而代之。?在新秩序中，中國(guó)優(yōu)先選擇在經(jīng)濟(jì)議題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，目的是營(yíng)造有利于發(fā)展的環(huán)境。關(guān)于中國(guó)的國(guó)際制度改革路徑，霸權(quán)國(guó)的制度否決能力與既有國(guó)際制度的彈性空間是兩大條件要素。?這也意味著中國(guó)的國(guó)際制度策略不可避免地受到美國(guó)的影響，中美雙方在國(guó)際制度領(lǐng)域存在策略互動(dòng)和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。

（二）中美兩國(guó)的國(guó)際制度策略

在多元復(fù)合世界中，主要大國(guó)難以獨(dú)自擔(dān)當(dāng)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)角色，議題分化和權(quán)力流散使得大國(guó)更多是發(fā)揮議題領(lǐng)導(dǎo)作用。中美兩國(guó)各自?xún)?yōu)勢(shì)不同，重視的關(guān)鍵議題也存在差異，這使得雙方的國(guó)際制度策略有所分化。

第一，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重構(gòu)：從“必須領(lǐng)導(dǎo)”到“美國(guó)優(yōu)先”。二戰(zhàn)后，國(guó)際制度一直是美國(guó)主導(dǎo)國(guó)際秩序和維持“自由主義霸權(quán)”的基礎(chǔ)。事實(shí)上，美國(guó)近幾屆政府也在極力通過(guò)創(chuàng)建或變革國(guó)際制度維護(hù)自身領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)待國(guó)際制度態(tài)度的根本邏輯。總體而言，無(wú)論特朗普政府的單邊主義，還是奧巴馬和拜登政府的排他性多邊主義，其目的都是變革國(guó)際制度體系以平衡中國(guó)等國(guó)家的力量，維持其領(lǐng)導(dǎo)地位。

首先，奧巴馬政府試圖通過(guò)排他性多邊主義來(lái)維護(hù)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在國(guó)際制度領(lǐng)域，奧巴馬政府支持國(guó)際制度主要出于兩方面考慮。一方面，為了借助全球治理維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)地位，堅(jiān)持以多邊主義應(yīng)對(duì)氣候變化和防止核擴(kuò)散等問(wèn)題;另一方面，美國(guó)主導(dǎo)創(chuàng)建的某些國(guó)際制度也是為了對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，比如TPP。其認(rèn)為美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位至關(guān)重要，特別是強(qiáng)大而持久的美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于所謂基于規(guī)則的國(guó)際秩序至關(guān)重要。?國(guó)際制度則是美國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)的重要工具，奧巴馬政府希望通過(guò)TPP等排他性國(guó)際制度打壓中國(guó)，繼續(xù)維持美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

其次，特朗普政府在奉行單邊主義和“美國(guó)優(yōu)先”原則的基礎(chǔ)上繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)世界。特朗普并不是要放棄領(lǐng)導(dǎo)世界，而是要以更小的成本和代價(jià)來(lái)維持，并減少成本和損耗。?這一點(diǎn)在美國(guó)官方文件當(dāng)中也體現(xiàn)得尤為明顯。2017年《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》確定了“在政治和安全機(jī)構(gòu)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，塑造和改革國(guó)際金融和貿(mào)易機(jī)構(gòu)，確保公共區(qū)域自由，保護(hù)自由開(kāi)放的互聯(lián)網(wǎng)”四個(gè)提升美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)作用的優(yōu)先行動(dòng)，?明顯體現(xiàn)了特朗普政府追求的美國(guó)利益優(yōu)先和領(lǐng)導(dǎo)地位的統(tǒng)一，其認(rèn)為美國(guó)繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)世界是建立在自身利益最大化和實(shí)力強(qiáng)大的基礎(chǔ)上。特朗普政府是否支持某個(gè)國(guó)際制度，取決于其國(guó)家利益和國(guó)內(nèi)政治成本權(quán)衡。?特朗普政府對(duì)中國(guó)的制衡更加強(qiáng)硬，其舉措根本上都是為了維護(hù)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

再次，拜登政府仍將以排他性的多邊主義維護(hù)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。拜登當(dāng)選前即指出，二戰(zhàn)后美國(guó)在國(guó)際制度領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但特朗普的行為破壞了這一進(jìn)程。為了挽救美國(guó)的聲譽(yù)，重建領(lǐng)導(dǎo)世界的信心，美國(guó)需要重返多邊主義。?顯然，拜登急切希望美國(guó)修復(fù)、扭轉(zhuǎn)特朗普對(duì)美國(guó)信譽(yù)的破壞，重拾多邊主義以恢復(fù)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。拜登當(dāng)選后多次表達(dá)了恢復(fù)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位的愿望，在應(yīng)對(duì)氣候變化等議題上將采取多邊主義方式，必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。?拜登在執(zhí)政當(dāng)天就簽署了重返《巴黎協(xié)定》的行政令，并倡導(dǎo)舉辦世界氣候變化峰會(huì)，重返世界衛(wèi)生組織，這些都表明了拜登政府對(duì)于多邊主義的態(tài)度。2021年3月，拜登政府出臺(tái)《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》，強(qiáng)調(diào)了維護(hù)美國(guó)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位的重要性。但是拜登政府將中國(guó)視為最嚴(yán)峻的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（most serious competitor），對(duì)華依然采取強(qiáng)硬政策。?顯然，在國(guó)際制度領(lǐng)域，拜登政府會(huì)對(duì)中國(guó)施加更大的壓力，中美在國(guó)際制度領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)有所加劇。

第二，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的構(gòu)建：從獨(dú)善其身到兼濟(jì)天下。中國(guó)經(jīng)歷了從“體系反對(duì)者”“體系改革者”到“體系維護(hù)者”的角色轉(zhuǎn)換，黨的十八大以來(lái)，中國(guó)越來(lái)越重視“制度性權(quán)力”，正向“體系引領(lǐng)者”角色轉(zhuǎn)變。?中國(guó)在許多經(jīng)濟(jì)相關(guān)議題上存在一定優(yōu)勢(shì)，可以推動(dòng)國(guó)際制度的改革與創(chuàng)新。中國(guó)的“建群”也大多和經(jīng)濟(jì)議題相關(guān)，這是嘗試獲得經(jīng)濟(jì)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主要手段。楊原認(rèn)為，中國(guó)若要和美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際影響力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，需要擁有并發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)。面對(duì)美國(guó)這樣“全能型”單極霸權(quán)，中國(guó)不應(yīng)該寄希望于全面趕超，而應(yīng)該發(fā)揮自己在特定領(lǐng)域的專(zhuān)長(zhǎng)。?因此，以國(guó)際制度為基礎(chǔ)、發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)以提升經(jīng)濟(jì)議題的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)成為中國(guó)的優(yōu)先選項(xiàng)。

中國(guó)不斷利用自身優(yōu)勢(shì)提供國(guó)際公共產(chǎn)品，以推動(dòng)國(guó)際秩序的變革和獲取相應(yīng)的國(guó)際地位。2017年2月，習(xí)近平提出中國(guó)“要引導(dǎo)國(guó)際社會(huì)共同塑造更加公正合理的國(guó)際新秩序”。這是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人首次提出“引導(dǎo)”國(guó)際秩序改革的主張，表明了中國(guó)要扮演更加積極的角色?！靶轮刃虻慕ㄔO(shè)應(yīng)該由各國(guó)人民商量”“中國(guó)將積極推動(dòng)國(guó)際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理方向發(fā)展。”?在這些理念的指引下，中國(guó)越來(lái)越多地參與國(guó)際制度的創(chuàng)建，開(kāi)始在自身占據(jù)優(yōu)勢(shì)的議題上承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，即爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)議題領(lǐng)域的部分領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

中國(guó)在爭(zhēng)取扮演更加積極的角色的同時(shí)，也頻頻向外界傳達(dá)維護(hù)而非顛覆當(dāng)前國(guó)際秩序的意愿。在實(shí)際行動(dòng)中，中國(guó)新近創(chuàng)建的“群”均堅(jiān)持多邊、開(kāi)放、共享等原則。中方強(qiáng)調(diào)不搞小圈子，不取代既有合作機(jī)制，而是要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)接和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。無(wú)論最初的主動(dòng)融入，還是后來(lái)嘗試向國(guó)際社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品，中國(guó)的原則都是“維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系和以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序”。中國(guó)不會(huì)搞只顧自身利益而無(wú)視他國(guó)利益的單邊主義或孤立主義，中國(guó)堅(jiān)持融入外部環(huán)境的多邊原則。中國(guó)支持并維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，強(qiáng)調(diào)規(guī)則也闡明了中國(guó)堅(jiān)決維護(hù)當(dāng)前的國(guó)際制度和國(guó)際秩序的態(tài)度。?因此，中國(guó)維護(hù)當(dāng)前國(guó)際秩序的態(tài)度堅(jiān)定，采取的國(guó)際制度策略主要是對(duì)國(guó)際制度的維系、改革和創(chuàng)建，更多提供國(guó)際公共產(chǎn)品。

（三）中美不同國(guó)際制度策略取向的邏輯

隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)成為兩國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要方式。多元復(fù)合世界的來(lái)臨也使得中美之間更有可能呈現(xiàn)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。美國(guó)希望在政治、安全、經(jīng)濟(jì)等議題領(lǐng)域鞏固國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位，并不斷在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)進(jìn)行打壓，只不過(guò)歷屆政府的策略有所不同。中國(guó)則希望依托國(guó)際合作和多邊主義國(guó)際制度，獲取經(jīng)濟(jì)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以維護(hù)自身的發(fā)展權(quán)，同時(shí)也希望增強(qiáng)對(duì)政治、安全議題的影響。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，兩國(guó)的國(guó)際制度策略服務(wù)于兩國(guó)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)（見(jiàn)圖1）。

圖1、中美不同國(guó)際制度策略取向的邏輯。資料來(lái)源：作者自制。

因此，中美在國(guó)際制度的選擇上出現(xiàn)了差異。美國(guó)出于霸權(quán)護(hù)持的考慮，開(kāi)始進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，奧巴馬政府的戰(zhàn)略是通過(guò)排他性多邊主義策略如創(chuàng)建TPP等方式重振美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位，?尋求在既有國(guó)際秩序中強(qiáng)化美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位;而特朗普政府則不愿像既往那樣承擔(dān)國(guó)際義務(wù)，訴諸單邊主義方式修正既有國(guó)際秩序;拜登政府雖然希望借助多邊主義方式領(lǐng)導(dǎo)世界，但也是不包含中國(guó)的排他性多邊主義。美國(guó)幾屆政府的國(guó)際制度策略，都有防范中國(guó)崛起，維持美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的考慮。中國(guó)為維護(hù)自身發(fā)展，也需要不斷推動(dòng)既有國(guó)際秩序改革與完善，需要不斷在經(jīng)濟(jì)相關(guān)議題采取包容性多邊主義措施，在政治、安全領(lǐng)域增強(qiáng)中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

四、中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的影響與前景

中美在國(guó)際制度領(lǐng)域的不同策略是多元復(fù)合世界背景下中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，其形成具有必然性，但烈度又不如權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為圍繞某一議題的話語(yǔ)塑造、議程設(shè)置、制度改革和制度創(chuàng)新。

（一）中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)

目前，中美之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)在一些領(lǐng)域已經(jīng)有所體現(xiàn)，特別是在金融、貿(mào)易和基礎(chǔ)設(shè)施投資等領(lǐng)域。但是在安全等領(lǐng)域，中美之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)并不明顯，權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)依然具有重要影響。中美兩國(guó)目前并未在所有領(lǐng)域形成議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，這與特定議題領(lǐng)域的制度化水平有關(guān)。

在金融領(lǐng)域，中美之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)日益顯現(xiàn)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和外匯儲(chǔ)備的增加，中國(guó)在全球金融領(lǐng)域的影響也更加顯著。在世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等全球性國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中，中國(guó)原本的份額較少，與中國(guó)的金融實(shí)力不相稱(chēng)。但即便此后中國(guó)提升投票份額的方案通過(guò)，美國(guó)也在不斷推諉。這在一定程度上促使中國(guó)創(chuàng)建新的金融機(jī)構(gòu)如亞投行和金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行。?美國(guó)則將此視為中國(guó)在金融議題領(lǐng)域挑戰(zhàn)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。實(shí)際上，中國(guó)創(chuàng)建新的金融機(jī)構(gòu)并不意味著對(duì)原有金融秩序的挑戰(zhàn)，更多體現(xiàn)包容性制度創(chuàng)建，并不排除美國(guó)及其盟國(guó)的加入。

在貿(mào)易領(lǐng)域，中美之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)也有所顯現(xiàn)。一是在全球貿(mào)易秩序與規(guī)則方面存在分歧，比如WTO改革。美國(guó)試圖拉攏日歐構(gòu)建新的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系，否認(rèn)中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易權(quán)利。中國(guó)則主張維護(hù)現(xiàn)有WTO貿(mào)易規(guī)則體系并推動(dòng)漸進(jìn)改革，增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的話語(yǔ)權(quán)。?二是在區(qū)域貿(mào)易制度安排方面，美國(guó)此前推行TPP，制衡中國(guó)的意圖明顯，中國(guó)主張更具包容性的RCEP和亞太自由貿(mào)易區(qū)（FTAAP）。?值得注意的是，美國(guó)試圖通過(guò)建立更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易規(guī)則體系來(lái)排除中國(guó)，導(dǎo)致地區(qū)貿(mào)易合作有所分化，但地區(qū)內(nèi)各國(guó)更多是對(duì)沖中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)中美主導(dǎo)的區(qū)域貿(mào)易制度都有所參加，也導(dǎo)致地區(qū)貿(mào)易制度的碎片化。

在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，美國(guó)也加大了與中國(guó)進(jìn)行議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的力度。自“一帶一路”倡議提出后，許多國(guó)家紛紛加入與中國(guó)合作的行列。這其中包括不少西方國(guó)家，顯示了“一帶一路”倡議的包容性、開(kāi)放性和吸引力。對(duì)此，美國(guó)不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的力度，對(duì)沖“一帶一路”倡議。美國(guó)在推行“印太”戰(zhàn)略的同時(shí)，加緊在“印太”地區(qū)構(gòu)建基建政策體系，以達(dá)到所謂遏制中國(guó)在印太地區(qū)的影響力，塑造并護(hù)持美國(guó)在該地區(qū)的霸權(quán)的目的。?2019年11月，美日澳共同提出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計(jì)劃，更是明確要對(duì)沖“一帶一路”倡議。2021年6月，美國(guó)和其七國(guó)集團(tuán)伙伴國(guó)共同發(fā)起新的全球基礎(chǔ)設(shè)施倡議——“重建更美好的世界”（B3W）計(jì)劃，其范圍包括拉美、非洲和“印太”地區(qū)，涵蓋全球低收入和中等收入國(guó)家。?從美國(guó)在基建領(lǐng)域提出的倡議可以看出，其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象就是中國(guó)的“一帶一路”倡議。

但是在安全領(lǐng)域，中美之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域明顯。一是因?yàn)橹忻涝诎踩I(lǐng)域的實(shí)力差距依然明顯，二是這些領(lǐng)域的國(guó)際制度制度化水平低且權(quán)力屬性更強(qiáng)，權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)也更為激烈，難以通過(guò)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行。在安全領(lǐng)域，美國(guó)及其盟友擁有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，在現(xiàn)有國(guó)際安全制度中基本占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，并利用其優(yōu)勢(shì)不斷打壓中、俄等國(guó)。即使在中國(guó)周邊地區(qū)，美國(guó)也不斷聯(lián)合其他國(guó)家對(duì)中國(guó)進(jìn)行安全施壓，強(qiáng)化其聯(lián)盟體系在地區(qū)安全制度中的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)目前尚難在安全領(lǐng)域與美國(guó)展開(kāi)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。

（二）中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的影響

中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)是中美兩國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和世界秩序變革的共同產(chǎn)物，這對(duì)于中美雙邊、地區(qū)和全球不同層次都會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。

第一，對(duì)于中美雙邊關(guān)系而言，議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)將成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的主要形式。盡管中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)常態(tài)化，但中美雙方采取何種方式來(lái)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于雙邊關(guān)系至關(guān)重要。?相比于權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)可能引發(fā)軍事沖突的烈度而言，中美兩國(guó)采取制度競(jìng)爭(zhēng)的方式相對(duì)溫和一些。鑒于多元復(fù)合世界秩序中議題的多樣化，中美基于各自需要，在不同議題領(lǐng)域?qū)で箢I(lǐng)導(dǎo)權(quán)符合各自利益，也有助于緩和中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度與烈度。由于議題分化的原因，中美在不同議題中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)難以隨意轉(zhuǎn)換，這也意味著中美各具優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)狀會(huì)導(dǎo)致雙方在議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上可以相互制約，并且不乏促進(jìn)相互合作的可能。

第二，對(duì)于亞太地區(qū)而言，議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)使得地區(qū)內(nèi)各國(guó)可以在中美之間實(shí)行對(duì)沖。亞太地區(qū)各國(guó)大多不想在中美之間“選邊站隊(duì)”，中美之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)導(dǎo)致亞太地區(qū)分化為兩大陣營(yíng)，而是可使地區(qū)合作保持一定韌性。在不同議題中，亞太地區(qū)各國(guó)對(duì)中美可以采取不同的策略，這樣便于它們?cè)谥忻乐g保持一定的戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略自主性。目前在經(jīng)濟(jì)、安全等不同領(lǐng)域，亞太各國(guó)應(yīng)對(duì)中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)已采取了不同策略;而在更為細(xì)小的議題方面，亞太各國(guó)的策略更為豐富。中美之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)既是議題分化的現(xiàn)實(shí)所致，也會(huì)導(dǎo)致地區(qū)合作呈現(xiàn)多元化、碎片化。

第三，從全球?qū)用鎭?lái)看，議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)可以避免大國(guó)軍事沖突。中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)有望走出一條大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新路。以往的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)往往最終以極為殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)方式進(jìn)行，而對(duì)于當(dāng)前的中美兩國(guó)而言，戰(zhàn)爭(zhēng)的代價(jià)難以承受。議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)意味著中美都需要接受無(wú)法絕對(duì)主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)，也需要正視中美之間競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的常態(tài)。中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)在全球?qū)用娴挠绊懼饕腥c(diǎn)。一是對(duì)全球治理有所沖擊。議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致大國(guó)協(xié)調(diào)下降，使得全球治理的領(lǐng)導(dǎo)赤字更加明顯，全球治理會(huì)更加碎片化。二是大國(guó)關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜。議題的廣泛性、多元性，使得大國(guó)基于各自利益選擇性參與不同議題，大國(guó)之間會(huì)形成較為復(fù)雜的關(guān)系，難以呈現(xiàn)涇渭分明的態(tài)勢(shì)。三是中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)并非全面存在，在不同議題中程度不一，這意味著世界事務(wù)雖然深受中美關(guān)系影響，但不會(huì)重返兩極陣營(yíng)狀態(tài)。

（三）中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的前景

中美之間的結(jié)構(gòu)性矛盾短時(shí)期內(nèi)難以化解，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)會(huì)持久存在，同時(shí)中美雙方也會(huì)盡量規(guī)避軍事沖突。對(duì)于中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)而言，議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日益重要。中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)有兩大特點(diǎn)，一是兩國(guó)不會(huì)開(kāi)展全方位的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，而是聚焦于某些議題;二是競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)并非零和性，議題的差異性使得中美雙方不會(huì)在所有領(lǐng)域都針?shù)h相對(duì)，不乏合作的可能。

第一，中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)長(zhǎng)期存在且更加顯著。鑒于中美之間的結(jié)構(gòu)性矛盾短時(shí)期內(nèi)難以解決，且兩國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)持久化，雙方之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更加明顯。美國(guó)實(shí)力雖然相對(duì)衰落，但其霸權(quán)戰(zhàn)略目標(biāo)并未改變，拜登政府更是明確表示要領(lǐng)導(dǎo)世界。拜登在競(jìng)選宣言中就提及美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)“不僅靠力量的示范，還要靠示范的力量”“世界不會(huì)自己組織起來(lái)”，美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)可以有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前的全球挑戰(zhàn)。?拜登政府執(zhí)政以后，主要依靠多邊主義和聯(lián)盟關(guān)系來(lái)重振美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。?如拜登政府重返巴黎氣候協(xié)定，要和盟國(guó)加強(qiáng)在全球治理方面的合作。通過(guò)與一些國(guó)家進(jìn)行排他性的多邊主義合作，?在國(guó)際合作中圍堵中國(guó)，這與中國(guó)所倡導(dǎo)的開(kāi)放包容的多邊主義明顯不同。對(duì)于中國(guó)而言，無(wú)論是自身發(fā)展需要，還是應(yīng)對(duì)美國(guó)打壓，都需要增強(qiáng)國(guó)際制度影響，進(jìn)而謀求一定的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。簡(jiǎn)而言之，中美之間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)使得兩國(guó)的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)不可避免，并會(huì)日益成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的主要形式。

第二，中美議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)保持總體可控態(tài)勢(shì)。中國(guó)增強(qiáng)議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并不是謀求取代美國(guó)，而是中國(guó)追求自身發(fā)展的結(jié)果。中國(guó)謀求自身發(fā)展權(quán)的同時(shí)，不可避免地需要謀求某些議題的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而國(guó)際社會(huì)也期待中國(guó)能夠發(fā)揮更大的領(lǐng)導(dǎo)作用。但由于議題的多樣化，中美之間的議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并不是零和競(jìng)爭(zhēng)。由于中美兩國(guó)提供國(guó)際公共產(chǎn)品的實(shí)力和意愿所限，兩國(guó)都不可能獨(dú)自承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)世界的責(zé)任，而只能選擇在部分議題領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。伊肯伯里認(rèn)為，美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序難以推翻但容易加入，仍將是21世紀(jì)的主導(dǎo)秩序。中美兩國(guó)并不會(huì)開(kāi)展零和競(jìng)爭(zhēng)，而是可以在這一秩序中共存。?中、美在不同議題領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并存將成為今后的常態(tài)，但這種競(jìng)爭(zhēng)的烈度可控，不會(huì)引發(fā)雙方之間的軍事沖突。

結(jié)束語(yǔ)

就目前的國(guó)際環(huán)境和中美雙方的各自?xún)?yōu)勢(shì)和實(shí)力對(duì)比來(lái)看，中美之間的競(jìng)爭(zhēng)與以往的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)明顯不同。中美雙方身處一個(gè)全球化與規(guī)則化的時(shí)代，雙方都難以承受大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)的后果，制度競(jìng)爭(zhēng)在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中的分量顯著增加，權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的影響則相對(duì)下降。這也使得關(guān)注中美之間的國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)很有必要。在不同議題領(lǐng)域，中美之間競(jìng)爭(zhēng)與合作并存。盡管議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)不可避免，但合作也不乏可能。雖然中美兩國(guó)也會(huì)采取議題聯(lián)系策略，但不同議題之間的流通性不盡相同，議題聯(lián)系策略的使用也會(huì)受到不同程度的限制。對(duì)于權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)與議題競(jìng)爭(zhēng)之間的相互影響可以進(jìn)一步研究。展望未來(lái)，中美雙方都需意識(shí)到各自難以在所有議題領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，以往的全球霸權(quán)時(shí)代將一去不復(fù)返。從多元復(fù)合世界的視角來(lái)看，中美兩國(guó)都承擔(dān)著極為重要的國(guó)際責(zé)任。兩國(guó)既需要擔(dān)憂陷入“修昔底德陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)該警惕“金德?tīng)柌裣葳濉币l(fā)全球治理危機(jī)。雖然中美之間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)短期內(nèi)無(wú)法消除，但雙方都意識(shí)到了管控競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)防沖突的重要性，也應(yīng)該促使中美兩國(guó)在不同議題領(lǐng)域進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，保持競(jìng)爭(zhēng)的可控性，進(jìn)而確保中美關(guān)系的總體穩(wěn)定。

[責(zé)任編輯：樊文光]