【關(guān)鍵詞】??歐債危機(jī) ?歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟 ?多層治理 ?結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

【作者簡(jiǎn)介】??關(guān)欣，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士生（北京 ?郵編：100872）

【中圖分類號(hào)】?F815.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2021）05-0047-20

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202105003

作為世界上最成功的地區(qū)一體化組織，歐盟的經(jīng)濟(jì)一體化一直被視作歐洲一體化最重要的成果。但是伴隨歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)（以下簡(jiǎn)稱“歐債危機(jī)”）等一系列危機(jī)的發(fā)生，歐盟的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題逐漸凸顯，歐洲一體化的未來(lái)發(fā)展方向也充滿不確定性。?自1999年正式成立以來(lái)，歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟（EMU）一直被看作是經(jīng)濟(jì)一體化合作的典范，它是歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（European Economic Community）在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的延續(xù)和發(fā)展，同時(shí)也是始于1957年的歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的重要載體和標(biāo)志。?EMU主要涵蓋四個(gè)層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即實(shí)施有效的貨幣政策以保證價(jià)格穩(wěn)定，協(xié)調(diào)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策，保證單一市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，對(duì)歐盟財(cái)政機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督。?在具體制度安排上，EMU包括單一銀行系統(tǒng)、歐洲中央銀行、《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》?（Stability and Growth Pact）以及歐洲學(xué)期?（European Semester）等具體內(nèi)容。上述制度安排由EMU內(nèi)的不同行為體，如歐盟委員會(huì)等超國(guó)家機(jī)構(gòu)以及歐盟成員國(guó)及其財(cái)政部長(zhǎng)等具體落實(shí)，不同行為體根據(jù)各自享有的權(quán)利發(fā)揮不同的作用。

2009年自希臘開(kāi)始的歐債危機(jī)，在對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大沖擊的同時(shí)，也暴露出歐盟原有經(jīng)濟(jì)治理體系的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題——?dú)W元區(qū)國(guó)家不同的財(cái)政政策造成資本流動(dòng)失衡，而集中化金融監(jiān)管的缺失又助長(zhǎng)了銀行業(yè)的大量風(fēng)險(xiǎn)交易。?蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）曾提出，為了減少因美元匯率浮動(dòng)所引發(fā)的動(dòng)蕩，歐洲國(guó)家決心在歐洲創(chuàng)建一個(gè)“貨幣穩(wěn)定區(qū)域”。但歐債危機(jī)表明，采用單一貨幣和匯率制度的歐元區(qū)，仍然會(huì)面臨金融市場(chǎng)內(nèi)主權(quán)國(guó)家債務(wù)管理和銀行監(jiān)控等問(wèn)題。?此外，歐債危機(jī)也暴露出EMU缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的資金和解決壞賬統(tǒng)一框架的不足。盡管出于維持團(tuán)結(jié)的需要，歐盟往往在最后時(shí)刻會(huì)決定向陷入主權(quán)債務(wù)困境的國(guó)家給予緊急貸款，但這不僅意味著歐盟對(duì)這些國(guó)家施加嚴(yán)格監(jiān)管措施，還意味著歐盟成員國(guó)之間形成了目標(biāo)和利益存在沖突的“債權(quán)人”（creditors）和“債務(wù)人”（debtors）關(guān)系。?以德國(guó)為代表的國(guó)家將自己視為“負(fù)責(zé)任的儲(chǔ)蓄者”（responsible saver），并將歐債危機(jī)歸咎于意大利等“不負(fù)責(zé)任的借貸者”（irresponsible lender）。與此同時(shí)，意大利等國(guó)家也指責(zé)德國(guó)等成員國(guó)在危機(jī)來(lái)臨時(shí)沒(méi)有展示出足夠的團(tuán)結(jié)。EMU缺乏統(tǒng)一財(cái)政政策和成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的問(wèn)題，最終使得歐元乃至整個(gè)聯(lián)盟存在的合法性都遭到了質(zhì)疑。對(duì)此，時(shí)任歐洲央行行長(zhǎng)馬里奧·德拉吉（Mario Draghi）回應(yīng)道，“無(wú)論采取何種方式，都要保留歐元，”對(duì)歐元的堅(jiān)持意味著德拉吉認(rèn)為經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟必須得到延續(xù)。?盡管如此，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人也普遍認(rèn)識(shí)到有必要對(duì)EMU這一歐盟經(jīng)濟(jì)治理最重要的載體進(jìn)行改革。

歐盟從2015年開(kāi)始著手推動(dòng)EMU改革，并已經(jīng)取得了一定程度的進(jìn)展。此項(xiàng)改革在某種意義上可以被視為歐債危機(jī)發(fā)生后歐洲一體化所取得的為數(shù)不多且具有重要影響的成果。但是，學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注卻不夠。這或許是由于EMU改革猶如“房間里的大象”——盡管其重要性顯著，但卻由于過(guò)于龐大和復(fù)雜而被選擇性忽視，同時(shí)也可能是因?yàn)閷W(xué)術(shù)界的注意力容易被熱點(diǎn)話題吸引。系統(tǒng)性的學(xué)術(shù)研究的缺乏并不能降低EMU改革所具有的重要意義。

一、既有研究及其不足

自歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟成立以來(lái)，不同學(xué)者從成立動(dòng)因、存在的問(wèn)題和改革前景等不同角度對(duì)其進(jìn)行了研究。

（一）歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟成立的動(dòng)因

EMU在20世紀(jì)90年代成立后，迅速引發(fā)了對(duì)其成立動(dòng)因的研究熱潮。主張經(jīng)濟(jì)理性主義的學(xué)者認(rèn)為，EMU得以成立的原因在于歐洲國(guó)家認(rèn)為經(jīng)濟(jì)一體化帶來(lái)的收益超過(guò)了為實(shí)現(xiàn)一體化所需要付出的成本。?經(jīng)濟(jì)理性主義理論有助于從深化經(jīng)濟(jì)合作需求等角度理解經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的成立，但是該理論由于歐元區(qū)并非完全意義上的最優(yōu)貨幣區(qū)而受到局限。?不僅如此，經(jīng)濟(jì)理性主義的分析路徑也未能針對(duì)EMU存在的問(wèn)題及其改革困境進(jìn)行有力解釋。事實(shí)上，與大多數(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到政治因素影響一樣，EMU的成立不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)政治問(wèn)題。

與經(jīng)濟(jì)學(xué)家不同，還有學(xué)者試圖從新功能主義?（Neo-Functionalism）和自由政府間主義?（Liberal-Intergovernmentalism）出發(fā)，對(duì)EMU成立背后的深刻政治動(dòng)因進(jìn)行分析。主張新功能主義理論的學(xué)者認(rèn)為，EMU的成立是超國(guó)家政治的結(jié)果，即歐盟原有經(jīng)濟(jì)合作的“外溢”（spill-over）是EMU成立的重要推動(dòng)因素。主張自由政府間主義的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)歐盟成員國(guó)的作用，并認(rèn)為EMU的成立是歐盟成員國(guó)根據(jù)其各自偏好進(jìn)行談判的結(jié)果，他們還特別強(qiáng)調(diào)德國(guó)與法國(guó)的重要影響。?與歐洲一體化其他領(lǐng)域的研究類似，新功能主義和自由政府間主義的解釋主要受到各自固有不足的局限。新功能主義對(duì)歐洲一體化進(jìn)程過(guò)于樂(lè)觀，過(guò)分強(qiáng)調(diào)超國(guó)家政治的作用;而自由政府間主義則過(guò)于重視歐盟成員國(guó)的偏好與政府間談判。

（二）歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟存在的不足

EMU發(fā)展過(guò)程中暴露出的問(wèn)題，特別是歐債危機(jī)的發(fā)生促使一些學(xué)者對(duì)EMU的問(wèn)題進(jìn)行研究。李巍指出，歐債危機(jī)有其深刻的經(jīng)濟(jì)和政治根源，即經(jīng)濟(jì)上“強(qiáng)勢(shì)”國(guó)家和“弱勢(shì)”國(guó)家的分野、弱勢(shì)國(guó)家缺乏以貨幣政策作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)的杠桿，以及政治上缺乏強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)。?一些學(xué)者從公平的角度出發(fā)，認(rèn)為EMU加重了歐盟內(nèi)部的不平等問(wèn)題。例如，阿涅洛·盧卡（Agnello Luca）等通過(guò)對(duì)13個(gè)歐元區(qū)國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)，EMU采取的削減政府支出的做法加劇了歐元區(qū)國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平等。?還有一些學(xué)者認(rèn)為EMU中存在較為嚴(yán)重的內(nèi)部分歧。大衛(wèi)·豪沃斯（David Howarth）等人提出，EMU先后面臨著兩組不對(duì)稱，即經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟與貨幣聯(lián)盟之間的不對(duì)稱、歐元區(qū)“核心”（core）與“邊緣”（periphery）國(guó)家間的不對(duì)稱，上述兩組不對(duì)稱從制度、政治和政策方面對(duì)EMU的穩(wěn)定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。?意大利央行董事法布里齊奧·巴拉所內(nèi)（Fabrizio Balassone）和行長(zhǎng)伊尼亞齊奧·維斯科（Ignazio Visco）曾指出，歐債危機(jī)等事件凸顯歐盟面臨的失信與不和問(wèn)題，他們認(rèn)為歐盟對(duì)共識(shí)的追求限制了其行動(dòng)能力，享有不同權(quán)力地位的行為體之間的分歧導(dǎo)致歐盟在面對(duì)危機(jī)時(shí)無(wú)法采取及時(shí)、有效的措施。

（三）歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟改革的前景

一些學(xué)者對(duì)EMU改革的前景進(jìn)行了研究。胡琨指出，金融危機(jī)反映出歐盟原有的由銀行主導(dǎo)的金融結(jié)構(gòu)的不足，為改善這一不足，歐盟采取了借助資本市場(chǎng)聯(lián)盟建設(shè)推動(dòng)資本市場(chǎng)發(fā)展的措施，歐盟金融體系也因此呈現(xiàn)出從銀行主導(dǎo)向銀行與市場(chǎng)并重的重大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。?茲旦內(nèi)克·庫(kù)德?tīng)柤{（Zdenek?Kudrna）等人發(fā)現(xiàn)，歐盟成員國(guó)在EMU改革上分為兩大陣營(yíng)，即強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格遵守財(cái)政紀(jì)律的國(guó)家和強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)及轉(zhuǎn)移的國(guó)家。庫(kù)德?tīng)柤{等人認(rèn)為，在EMU的改革上，歐盟成員國(guó)的政府間談判和歐盟委員會(huì)所代表的超國(guó)家政治都發(fā)揮著重要作用。?托馬斯·沃倫（Thomas Warren）等人認(rèn)為，英國(guó)脫歐之后歐盟成員國(guó)在EMU改革上形成了大國(guó)與小國(guó)、新成員國(guó)與老成員國(guó)對(duì)立的局面，歐盟成員國(guó)都只支持符合自身偏好的改革舉措。

顯然，有關(guān)EMU的研究呈現(xiàn)出理論與政策并重的特點(diǎn)。在理論方面，相關(guān)學(xué)者從不同的理論視角對(duì)EMU的成立動(dòng)因進(jìn)行了分析。在政策方面，一些學(xué)者對(duì)EMU存在的問(wèn)題及其改革進(jìn)程做了分析。但是，既有研究在解釋EMU改革等方面仍存在一定不足。經(jīng)濟(jì)理性主義對(duì)于歐元區(qū)的發(fā)展前景過(guò)于樂(lè)觀，不能解釋EMU及其改革存在的問(wèn)題。新功能主義和政府間主義理論往往只重視某一類行為體的作用，因而得出的理論通常存在不同程度的片面性。

此外，歐洲穩(wěn)定機(jī)制改革在2020年11月進(jìn)入歐盟立法階段，EMU的改革取得了重要的階段性成果，?這意味著需要更新既有研究。多層治理是EMU最突出的特點(diǎn)，其為理解EMU的改革提供了新的視角。從有助于補(bǔ)充既有理論對(duì)EMU改革的解釋、也有助于提高相關(guān)研究及時(shí)性的目的出發(fā)，本文擬通過(guò)多層治理這一分析視角，對(duì)EMU的改革及其困境進(jìn)行全面分析。

二、歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的多層治理體系

自成立以來(lái)，EMU形成了十分典型且復(fù)雜的多層治理體系。作為一種歐盟特色的治理模式，多層治理在歐洲一體化的發(fā)展中扮演著重要角色。多層治理不僅體現(xiàn)出歐盟治理結(jié)構(gòu)的分層，更重要的是體現(xiàn)出歐盟治理結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性和復(fù)雜性。EMU的多層治理體系是多層治理在歐洲一體化中最重要的嘗試之一，對(duì)于EMU的改革與發(fā)展也具有重要影響。

（一）多層治理概念及其內(nèi)涵

歐盟的多層治理概念起源于20世紀(jì)80年代，這一概念提出的主要背景是歐洲一體化在當(dāng)時(shí)的發(fā)展，如《單一歐洲法令》（Single European Act）和《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty）的簽訂等。?面對(duì)一體化發(fā)展的新階段，英國(guó)學(xué)者加里·馬克斯（Gary Marks）等人率先提出多層治理概念，對(duì)歐洲一體化進(jìn)行解釋。?馬克斯等人通過(guò)對(duì)歐盟“凝聚力政策”（Cohesion Policy）制定過(guò)程中的議程設(shè)置、決策等階段的分析指出，歐盟決策方式的轉(zhuǎn)變（特別是多數(shù)表決方式）降低了成員國(guó)政府的影響力，并提高了超國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位，歐盟也因此形成了多層治理模式。?此后，他們不斷對(duì)多層治理概念進(jìn)行研究和完善，并使其發(fā)展成為研究歐洲一體化的一個(gè)重要理論視角。

多層治理的概念簡(jiǎn)單、精確地描述了歐盟治理存在的多層次現(xiàn)象，同時(shí)，多層治理也是歐盟治理模式與傳統(tǒng)主權(quán)國(guó)家治理模式相區(qū)分的重要特征，這一模式在歐盟的出現(xiàn)有其必然性。歐盟治理權(quán)威來(lái)源的多樣性、超國(guó)家性和多層性特征，使得歐盟很難復(fù)制主權(quán)國(guó)家權(quán)力集中的治理模式，而需要通過(guò)采取較為分散的治理方式推行不同政策。?多層治理內(nèi)含著歐盟內(nèi)部不同層次各部門參與者之間日益復(fù)雜的關(guān)系，并且涉及歐盟政治議程中錯(cuò)綜復(fù)雜的博弈與合作。多層治理的提出打破了新功能主義和政府間主義過(guò)分強(qiáng)調(diào)某一層次行為體的片面性，并表明歐盟治理是歐盟層面、成員國(guó)層面和次國(guó)家層面不同行為體互動(dòng)與合作的結(jié)果?；诖耍鄬又卫聿粌H是一種歐盟特色的治理模式，而且是理解歐盟政策過(guò)程的一個(gè)有效分析框架，其在歐洲一體化的相關(guān)研究中也得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。

（二）歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的多層治理體系

EMU的發(fā)展進(jìn)程也是多層治理模式在歐盟經(jīng)濟(jì)治理中得到的確立過(guò)程（見(jiàn)圖1）。

圖1、歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的多層治理格局。資料來(lái)源：作者根據(jù)歐盟官網(wǎng)信息自制。

在此過(guò)程中，歐洲央行等超國(guó)家機(jī)構(gòu)在歐盟經(jīng)濟(jì)治理中的權(quán)力逐步提升，經(jīng)濟(jì)一體化程度也不斷加深。EMU的多層治理體系與歐盟經(jīng)濟(jì)治理的兩個(gè)特點(diǎn)密切相關(guān)。一是歐盟成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)層面高度相互依存以及與之相關(guān)的成員國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的“外溢”現(xiàn)象，使得加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作成為成員國(guó)的共同選擇。二是歐盟治理體系中缺乏絕對(duì)的權(quán)威，使得歐盟的經(jīng)濟(jì)治理主要依靠“軟協(xié)調(diào)”（soft coordination）。多層治理模式既能為EMU中的不同行為體提供合作空間，同時(shí)也能憑借其分散和去中心化的治理結(jié)構(gòu)更好地促進(jìn)行為體之間的協(xié)調(diào)。目前，EMU已經(jīng)形成了較為成熟且復(fù)雜的多層治理體系。

EMU的多層治理模式具有治理層次多樣化、治理主體多元化和治理權(quán)力分散化三個(gè)突出特點(diǎn)。首先，EMU形成了歐盟、成員國(guó)、次國(guó)家層面的多層治理體系。在這一體系中，政策的決定和實(shí)施不再局限于某一單一層面，而是需要不同層次的行為體相互協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)。其次，多層治理體系意味著參與主體的多元化，行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和央行等都是EMU的重要行為體。再次，多層治理體系下EMU的治理權(quán)力呈分散化狀態(tài)，不同行為體的分工各不相同，因此在不同的政策階段可以各司其職。

EMU的多層治理模式使不同層次的行為體共同參與到政策體系中，這是歐洲經(jīng)濟(jì)一體化深化的重要表現(xiàn)，對(duì)于歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有一定的積極意義。但是，多層治理體系下目標(biāo)、權(quán)力和責(zé)任的分散，也可能會(huì)產(chǎn)生消極影響。例如，為應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)，歐洲央行僅能采取量化寬松等貨幣政策，卻無(wú)法有力干預(yù)和協(xié)調(diào)成員國(guó)的財(cái)政政策，從而限制了歐盟應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。在此背景下，為了提高EMU應(yīng)對(duì)危機(jī)的有效性，同時(shí)也為了鞏固歐洲一體化成果，歐盟內(nèi)部形成了對(duì)EMU改革的共識(shí)。

三、改革的動(dòng)因、目標(biāo)、手段與成效

隨著歐債危機(jī)影響的逐漸消退，歐盟開(kāi)始著手對(duì)多層治理體系下的EMU進(jìn)行改革。在歐債危機(jī)的警示等因素的推動(dòng)下，歐盟以降低未來(lái)潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，針對(duì)EMU的不足采取了一系列改革措施。改革使EMU原有的多層治理結(jié)構(gòu)得到一定程度的完善。

（一）動(dòng)因與目標(biāo)

EMU改革的主要?jiǎng)右虬W債危機(jī)的警示、歐盟成員國(guó)的改革共識(shí)以及歐盟委員會(huì)的推動(dòng)。EMU改革的根本目標(biāo)在于降低潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，歐債危機(jī)中EMU暴露出嚴(yán)重問(wèn)題。在歐債危機(jī)發(fā)生以前，EMU一直被認(rèn)為在促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的積極作用。但是，歐債危機(jī)的發(fā)生使EMU的不足暴露出來(lái)。2007年以來(lái)，歐元區(qū)國(guó)家先后經(jīng)歷了金融、債務(wù)和銀行三重危機(jī)。?EMU的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題造成歐元區(qū)內(nèi)資本流通不平衡以及因缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制而引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，都是導(dǎo)致歐債危機(jī)的重要原因。歐債危機(jī)使人們不能再像之前那樣沉浸在歐洲經(jīng)濟(jì)一體化不斷取得突破的欣喜之中，同時(shí)也迫使歐盟對(duì)EMU進(jìn)行調(diào)整。

第二，在歐債危機(jī)的警示下，遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊的歐盟成員國(guó)形成了改革EMU的普遍共識(shí)，這是開(kāi)啟改革進(jìn)程的必要條件。在多層治理模式下，成員國(guó)既是EMU的重要決策者，也是政策的最終實(shí)施者，因此成員國(guó)的共識(shí)對(duì)推動(dòng)改革至關(guān)重要。盡管追求的改革目標(biāo)不盡相同，但無(wú)論是作為“債權(quán)人”還是“債務(wù)人”的歐盟成員國(guó)，都認(rèn)為應(yīng)該對(duì)EMU進(jìn)行改革。隨著歐債危機(jī)影響的逐步消退，針對(duì)EMU的改革成為歐元峰會(huì)（Euro Summit）的長(zhǎng)期主題。在2011年召開(kāi)的歐元峰會(huì)上，歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)了深化EMU改革的目標(biāo)，并明確了加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制和民主問(wèn)責(zé)制等改革重點(diǎn)。?歐盟成員國(guó)最終在2018年首次對(duì)EMU的改革作出共同決議，這是EMU改革的重要進(jìn)展。

第三，歐盟委員會(huì)的推動(dòng)也是改革得以實(shí)施的重要因素，這與其通過(guò)主導(dǎo)歐盟政治議程來(lái)擴(kuò)大自身影響的偏好相一致。面對(duì)歐盟成員國(guó)提出的改革訴求，歐盟委員會(huì)充分行使了其在議程設(shè)置方面的權(quán)力，積極推動(dòng)和協(xié)調(diào)改革進(jìn)程。歐盟委員會(huì)積極參與了《完善歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟》?（Completing Europes Economic and Monetary Union）等明確EMU改革方向的文件的制定。此外，歐盟委員會(huì)還獨(dú)立出臺(tái)了深化EMU改革的路線圖，并提出了符合其自身偏好的改革目標(biāo)與措施，如加強(qiáng)歐盟層面的財(cái)政能力建設(shè)等。?在積極制定改革方案的同時(shí)，歐盟委員會(huì)還不斷對(duì)改革成果進(jìn)行跟蹤與評(píng)估，并強(qiáng)化自身在歐盟成員國(guó)中的協(xié)調(diào)作用。歐盟委員會(huì)的上述工作是促使EMU改革得以切實(shí)開(kāi)展的重要原因。

第四，降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是改革EMU的主要目標(biāo)。在歐債危機(jī)發(fā)生之前，歐盟內(nèi)部對(duì)單一經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和歐元普遍持樂(lè)觀態(tài)度。但是，歐債危機(jī)暴露了單一經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和單一貨幣可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。歐盟內(nèi)部開(kāi)始意識(shí)到，在生產(chǎn)能力、技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都存在較大差異的成員國(guó)之間建立單一市場(chǎng)，可能會(huì)導(dǎo)致資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的不平衡流動(dòng)，進(jìn)而拉大成員國(guó)之間的發(fā)展差距。此外，單一貨幣和匯率的使用，還限制了歐元區(qū)國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的手段，并增加了危機(jī)擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。因此，EMU改革的核心就在于通過(guò)不同手段縮小成員國(guó)經(jīng)濟(jì)差異和增強(qiáng)金融結(jié)構(gòu)的安全性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（二）手段與成效

為實(shí)現(xiàn)降低潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的根本目標(biāo)，歐盟采取了逐步推進(jìn)改革的方式，并提出了不同的階段性目標(biāo)和改革手段（見(jiàn)表2），而且改革已經(jīng)取得了一定的積極成果。首先，在深化經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟方面，歐盟通過(guò)修訂“歐洲學(xué)期”，促進(jìn)了成員國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，降低了由不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策差異所造成的風(fēng)險(xiǎn)。其次，在建立銀行與資本市場(chǎng)聯(lián)盟方面，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)管，歐盟在減少不良貸款和提高金融安全方面取得了較多成果，降低了潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。再次，在建立財(cái)政聯(lián)盟方面，歐盟延續(xù)了其此前出臺(tái)的《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和治理公約》（簡(jiǎn)稱“財(cái)政契約”），?繼續(xù)要求成員國(guó)嚴(yán)格遵守制定財(cái)政預(yù)算的紀(jì)律并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，同時(shí)還提升了《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的靈活性，在促進(jìn)歐盟財(cái)政一體化上取得了較大成績(jī)。最后，在民主問(wèn)責(zé)方面，歐盟加強(qiáng)了歐洲議會(huì)對(duì)歐洲央行的監(jiān)督，在提高歐盟的合法性方面進(jìn)行了積極嘗試。

表2、歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟改革的階段性目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)手段。資料來(lái)源：作者根據(jù)歐盟官方文件自制。

歐盟在EMU改革中取得的積極成果，在一定程度上體現(xiàn)出歐盟經(jīng)濟(jì)治理的韌性。盡管在歐債危機(jī)爆發(fā)之初EMU受到諸多質(zhì)疑，但憑借具有針對(duì)性的改革措施，歐盟修補(bǔ)和完善了多層治理體系下的EMU。例如，歐盟設(shè)立的“宏觀審慎工具”（Macroprudential Tools）為系統(tǒng)評(píng)估銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)提供了有力工具，從而加強(qiáng)了歐盟銀行業(yè)的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。?此外，歐盟對(duì)歐洲央行職能的改革，如賦予其對(duì)歐元區(qū)內(nèi)的銀行和財(cái)政穩(wěn)定負(fù)責(zé)的功能，彌補(bǔ)了歐債危機(jī)中歐洲央行僅能制定貨幣政策的不足。?EMU改革成果的有效性也在歐盟應(yīng)對(duì)由新冠肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“疫情”）造成的經(jīng)濟(jì)沖擊的措施中得到了檢驗(yàn)。歐盟在疫情推出總規(guī)模達(dá)7 500億歐元的復(fù)蘇基金，體現(xiàn)了歐盟成員國(guó)之間在財(cái)政政策上的協(xié)調(diào)，同時(shí)也彰顯了歐盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。

四、改革的困境及其原因

盡管EMU的改革取得了一定成效，但是隨著改革的持續(xù)推進(jìn)，其面臨的困境也愈發(fā)明顯，這既影響了歐盟希望通過(guò)改革加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)治理能力的預(yù)期，同時(shí)也暴露出EMU多層治理格局的缺陷。這說(shuō)明多層治理格局對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)治理的發(fā)展是一把雙刃劍，它既能發(fā)揮促進(jìn)歐盟不同行為體合作的積極作用，同時(shí)也可能對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)治理造成阻礙。

（一）多層治理格局下歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的改革困境

歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟改革進(jìn)程啟動(dòng)以來(lái)遇到的困境表現(xiàn)在多方面。

第一，改革進(jìn)程呈現(xiàn)波動(dòng)式前進(jìn)狀態(tài)，并在一定程度上落后于改革方案中提出的時(shí)間表。例如，截至2021年8月，歐盟委員會(huì)在2015年提出的希望在2017年上半年建立共同存款保險(xiǎn)計(jì)劃的改革目標(biāo)仍在討論中。面對(duì)改革難以推進(jìn)的困境，歐盟委員會(huì)甚至考慮起草新的改革方案來(lái)取代共同存款保險(xiǎn)計(jì)劃。?由烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）領(lǐng)導(dǎo)的歐盟委員會(huì)更加關(guān)注氣候變化等議題，?因此EMU改革議題在一定程度上被邊緣化，也使得EMU改革進(jìn)程進(jìn)一步放緩。

第二，改革的談判進(jìn)程十分曲折，各方在一些議題上難以達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致改革方案未能完全實(shí)施。盡管歐盟內(nèi)部對(duì)改革存有共識(shí)，但是由于相關(guān)議題具有較強(qiáng)的敏感性，加之不同行為體在改革目標(biāo)、具體方案和時(shí)間安排上存在諸多分歧，使得改革難以全面推進(jìn)。歐盟內(nèi)部在改革方案上的分歧甚至使相關(guān)談判退回到一些改革是否有必要進(jìn)行的爭(zhēng)論中。歐盟現(xiàn)行規(guī)定和決策方式要求所有行為體必須就改革細(xì)節(jié)達(dá)成一致后才能宣告改革方案得以通過(guò)，但現(xiàn)實(shí)情況則是歐盟內(nèi)部在一些改革措施上僅達(dá)成原則性共識(shí)就已非常困難，試圖在所有細(xì)節(jié)上達(dá)成一致更是難上加難。正如有評(píng)論所指出，“EMU的改革常常在細(xì)節(jié)上或者甚至還沒(méi)有開(kāi)始就宣告死亡”。

第三，EMU改革的有效性不突出，歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大和經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定等問(wèn)題仍然存在。在EMU建立初期，一些對(duì)該聯(lián)盟持積極態(tài)度的人認(rèn)為，單一貨幣的實(shí)行將有助于歐盟內(nèi)部快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趨同的目標(biāo)，?但是，EMU成立后歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)趨同不僅沒(méi)有出現(xiàn)，成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異反而更加明顯。?在認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題后，改革方案將促進(jìn)歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)趨同作為重要目標(biāo)，并且試圖通過(guò)建立深度融合的銀行與資本聯(lián)盟來(lái)加速這一進(jìn)程。盡管如此，由于歐盟缺乏嚴(yán)格約束其成員國(guó)的工具，改革方案難以有效實(shí)施，EMU存在的不足也尚未得到明顯改善。克勞迪烏斯·格拉納（Claudius Gr?bner）等人的研究表明，歐元區(qū)內(nèi)兩極分化趨勢(shì)在持續(xù)，這意味著歐元區(qū)國(guó)家在宏觀政策和發(fā)展模式上的差距都在拉大，上述事實(shí)也推動(dòng)了歐元區(qū)內(nèi)的“去一體化”（disintegration）趨勢(shì)。

（二）歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟遭遇改革困境的原因

EMU改革遇到的進(jìn)展緩慢、完成度不高和效果不明顯的困境，與其多層治理體系存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題存在密切關(guān)系。

第一，不同主體之間的改革目標(biāo)存在較大差異，難以達(dá)成一致，使得改革進(jìn)程無(wú)法順利推進(jìn)。EMU改革的最初動(dòng)力在于歐債危機(jī)后歐盟內(nèi)部形成的改善原有經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的共識(shí)，但是不同行為體在具體的改革目標(biāo)和方案上卻有各自的政策偏好。首先，歐盟委員會(huì)等超國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)改革的總體偏好表現(xiàn)為深化歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程并加強(qiáng)在歐盟層面的治理與監(jiān)管等。其次，作為“債權(quán)人”的歐盟成員國(guó)，如德國(guó)和荷蘭等主張加強(qiáng)EMU內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管措施，以此減少因“債務(wù)人”國(guó)家經(jīng)濟(jì)波動(dòng)外溢而產(chǎn)生的消極影響。再次，以意大利和希臘為代表的“債務(wù)人”國(guó)家更希望通過(guò)改革加強(qiáng)EMU責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的功能，以此減少自身面臨的經(jīng)濟(jì)壓力。不同行為體在改革目標(biāo)上的分歧，使它們難以就改革方案達(dá)成一致，阻礙了改革的推進(jìn)。

歐盟不同行為體所堅(jiān)持的不同改革目標(biāo)，與其各自的身份、在歐盟經(jīng)濟(jì)治理中所處的地位以及所追求的利益密切相關(guān)。首先，歐盟委員會(huì)等超國(guó)家機(jī)構(gòu)作為成員國(guó)為減少交易成本而被授權(quán)的“代理人”，一旦得到授權(quán)，便傾向于作為統(tǒng)一的行為體追求歐洲一體化的深入發(fā)展。?在EMU改革上，歐盟委員會(huì)主張的加強(qiáng)歐盟層面的監(jiān)管等改革方案就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。此外，歐盟委員會(huì)和歐洲央行等機(jī)構(gòu)并不是歐盟成員國(guó)的“被動(dòng)代理人”（passive agents），其在建立后會(huì)形成自身的制度和政策偏好，并存在追求自身權(quán)力擴(kuò)大的傾向。?例如，歐盟委員會(huì)追求建立歐元區(qū)財(cái)政部等改革措施，就體現(xiàn)出其擴(kuò)大自身權(quán)力的傾向。其次，在歐盟成員國(guó)層面，它們一方面具有通過(guò)授權(quán)代理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同偏好，另一方面也會(huì)受到利益沖突、國(guó)內(nèi)政治等因素影響而產(chǎn)生意見(jiàn)分歧。例如，在財(cái)政政策上，被稱為“歐豬四國(guó)”的意大利和西班牙等國(guó)與主張謹(jǐn)慎節(jié)儉的丹麥等北歐國(guó)家長(zhǎng)期存在矛盾和分歧。再次，對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)等歐盟利益集團(tuán)而言，他們代表的是各自所在的特殊利益群體的利益，并支持對(duì)其有利的改革方案，如通過(guò)支持歐洲穩(wěn)定機(jī)制來(lái)降低潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等。歐盟不同行為體在改革偏好上的不同，加深了歐盟經(jīng)濟(jì)治理中的分歧，同時(shí)也造成了不同改革目標(biāo)相互交織和矛盾的復(fù)雜局面。

第二，多層治理體系下EMU中不同行為體的權(quán)力分布較為分散，缺乏集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，這造成了成員國(guó)分歧無(wú)法彌合以及改革方案難以完整實(shí)施的局面。在多層治理體系下，歐盟委員會(huì)和各成員國(guó)享有不同的權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)，在EMU改革問(wèn)題上，歐盟委員會(huì)通過(guò)設(shè)置議程和制定改革方案來(lái)發(fā)揮作用;由歐盟各成員國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)組成的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部長(zhǎng)理事會(huì)則在歐洲議會(huì)的協(xié)同下，對(duì)歐盟委員會(huì)提交的改革議案進(jìn)行審理并決定是否采用，歐洲議會(huì)也可以參與到對(duì)歐盟委員會(huì)議案的審議中。在政策制定階段，由歐元區(qū)國(guó)家財(cái)政部長(zhǎng)組成的歐元集團(tuán)負(fù)責(zé)提供戰(zhàn)略指導(dǎo)并主導(dǎo)深化歐元治理結(jié)構(gòu)的談判。EMU改革的最終決策由歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在歐元峰會(huì)上作出。在EMU的改革過(guò)程中，歐洲央行主要扮演參與者和改革顧問(wèn)的角色。?由此可見(jiàn)，EMU的改革成果事實(shí)上可被視為享有不同權(quán)利的上述行為體談判和妥協(xié)的結(jié)果。

EMU的多層治理體系主要從兩個(gè)方面對(duì)改革方案實(shí)施的完整度產(chǎn)生了消極影響。首先，歐盟委員會(huì)只享有議程設(shè)置的權(quán)力，而不具備最終決策權(quán)，因此其提出的改革方案未能得到完全實(shí)施。根據(jù)歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在歐元峰會(huì)上的決定，歐盟委員會(huì)自2012年開(kāi)始先后出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于EMU改革的方案，?這些改革方案聚焦于經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、銀行與資本市場(chǎng)聯(lián)盟、財(cái)政聯(lián)盟和民主問(wèn)責(zé)四個(gè)方面，并涵蓋大量相關(guān)的改革措施。但是，在改革的政策決定階段，歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人往往只采納他們感興趣的改革建議，如加強(qiáng)對(duì)歐元區(qū)的財(cái)政監(jiān)管和建立銀行與資本市場(chǎng)等，而忽略歐盟委員會(huì)提出的其他建議。?盡管歐盟委員會(huì)提出的一些改革措施有其合理性，但是由于其沒(méi)有最終決策權(quán)，導(dǎo)致這些改革措施只能流于空談，并且造成了改革方案無(wú)法完全得以實(shí)施的局面。其次，歐盟成員國(guó)在改革方案的決策上影響力較強(qiáng)，使得采取哪些改革措施在一定程度上依賴于成員國(guó)的偏好，這對(duì)改革進(jìn)程造成不利影響。盡管EMU一體化的程度不斷加深，但是歐盟成員國(guó)仍然在很大程度上保留了制定財(cái)政政策的權(quán)力，成員國(guó)在涉及EMU改革的決策上也具有絕對(duì)的影響力。事實(shí)上，EMU的最初建立就被看作是德國(guó)和法國(guó)兩個(gè)大國(guó)主導(dǎo)和妥協(xié)的產(chǎn)物，?德國(guó)和法國(guó)的偏好也在EMU的運(yùn)行中發(fā)揮著持續(xù)的影響力。盡管如此，隨著EMU的發(fā)展及其決策方式的轉(zhuǎn)變，德、法兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)一體化中的領(lǐng)導(dǎo)力卻受到一定沖擊。例如，德國(guó)和法國(guó)于2018年提出要建立真正的歐元區(qū)預(yù)算，但是這一倡議因遭到其他成員國(guó)的反對(duì)而不了了之。不同于歐元區(qū)預(yù)算，歐盟成員國(guó)最終決定建立“融合與競(jìng)爭(zhēng)力預(yù)算工具”（Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness）以實(shí)現(xiàn)歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)。但在實(shí)際操作中，如在歐盟為了應(yīng)對(duì)疫情沖擊所制定的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃中，該政策工具卻并沒(méi)有得到運(yùn)用。?絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)力的缺乏，使歐盟成員國(guó)的分歧更加難以協(xié)調(diào)，它們也很難就一些重要且敏感的改革議題達(dá)成一致，這造成了改革不斷推遲和完成度不高的局面。

第三，不同行為體責(zé)任的分散，造成民主問(wèn)責(zé)和監(jiān)管的困難，同時(shí)也弱化了EMU改革的實(shí)施效果。事實(shí)上，EMU內(nèi)長(zhǎng)期存在民主問(wèn)責(zé)缺失的現(xiàn)象。例如，在歐債危機(jī)發(fā)生后，EMU作出了一系列錯(cuò)誤反應(yīng)，如提高利率、簽訂過(guò)于復(fù)雜和缺乏實(shí)用性的財(cái)政協(xié)定等，?但是，EMU內(nèi)責(zé)任的分散導(dǎo)致很難對(duì)某個(gè)具體機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)。這一事實(shí)說(shuō)明，由于缺乏嚴(yán)格的民主問(wèn)責(zé)制度，歐盟委員會(huì)和歐洲央行并不需要像成員國(guó)政府一樣過(guò)多考慮由政策失誤而帶來(lái)的問(wèn)責(zé)問(wèn)題，這也降低了它們?yōu)橹贫ㄥe(cuò)誤政策所需付出的代價(jià)。

面對(duì)由民主問(wèn)責(zé)缺失引發(fā)的合法性質(zhì)疑，歐盟委員會(huì)在改革方案中推出了加強(qiáng)民主問(wèn)責(zé)的措施，但是，加強(qiáng)民主問(wèn)責(zé)仍面臨困難。首先，在EMU改革過(guò)程中，雖然歐盟委員會(huì)和歐洲央行直接對(duì)歐洲議會(huì)負(fù)責(zé)，但是由于歐盟機(jī)構(gòu)之間政策偏好接近、歐洲議會(huì)自身合法性缺失以及其在歐盟政策制定中影響力的邊緣化等問(wèn)題，導(dǎo)致歐洲議會(huì)對(duì)歐盟委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)效果并不明顯。其次，歐盟委員會(huì)和歐洲央行在改革方面擁有專業(yè)知識(shí)，這使它們掌握了其他行為體所不掌握的信息，這進(jìn)一步加大了對(duì)其進(jìn)行民主問(wèn)責(zé)的難度。再次，盡管歐盟法律明確要求要保證決策的透明度，但EMU的很多改革政策從制定到實(shí)施仍有很多環(huán)節(jié)處于相對(duì)保密的狀態(tài)，仍然具有不透明的特點(diǎn)。?在歐債危機(jī)爆發(fā)之際，歐洲央行將自己的使命宣言從“我們的使命在于為歐洲公民服務(wù)”改成了“我們的使命在于為歐洲人民服務(wù)”，這一字之差反映出歐洲央行希望同歐盟民眾建立起類似成員國(guó)政府和其民眾之間的紐帶。?但是，這一宣言的變化并未改變歐洲央行在專業(yè)知識(shí)上的壟斷地位，同時(shí)也無(wú)法說(shuō)明歐洲央行政策透明度的增加。

由于缺乏對(duì)成員國(guó)嚴(yán)格的監(jiān)督和管理制度，EMU內(nèi)針對(duì)成員國(guó)的民主問(wèn)責(zé)也存在缺失。例如，盡管改革最初的目的之一在于減少由成員國(guó)債務(wù)過(guò)高而在歐元區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的廣泛消極影響，但是《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》的規(guī)定并不能有效阻止一些成員國(guó)實(shí)行導(dǎo)致過(guò)高的政府債務(wù)的政策。歐盟委員會(huì)在2019年11月公開(kāi)指責(zé)法國(guó)、西班牙和意大利三國(guó)實(shí)施了導(dǎo)致公共債務(wù)過(guò)高的政策，其中，意大利的債務(wù)比例高達(dá)136%。?盡管歐盟對(duì)違規(guī)的成員國(guó)“點(diǎn)名批評(píng)”（name and shame），但是這并不足以阻止成員國(guó)采取違背歐盟規(guī)定的政策。因此，由于EMU缺乏有力的監(jiān)管措施，其很難對(duì)違反歐盟目標(biāo)的成員國(guó)問(wèn)責(zé)，這進(jìn)一步加劇了EMU改革方案難以有效實(shí)施的困境。

結(jié)束語(yǔ)

歐債危機(jī)發(fā)生后，對(duì)EMU進(jìn)行改革是歐盟政治議程中最重要的內(nèi)容之一。自2015年改革啟動(dòng)以來(lái)，歐盟對(duì)EMU的改革取得了一定的積極成果。改革使EMU原有的多層治理體系得到了提升，這對(duì)于促進(jìn)歐盟的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展、幫助歐盟應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)等挑戰(zhàn)具有積極影響。但是，改革也面臨著由多層治理體系中存在的權(quán)力和責(zé)任分散等問(wèn)題引發(fā)的困境，這些困境對(duì)EMU改革的不利影響不容忽視。

就改革前景而言，多層治理體系下EMU改革的不確定性十分突出。雖然未來(lái)改革有望延續(xù)其在減少歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等方面的做法，但是權(quán)力和責(zé)任的碎片化問(wèn)題仍將對(duì)改革造成困擾。正因如此，EMU的改革前景并不像歐盟領(lǐng)導(dǎo)人所宣稱的那樣樂(lè)觀。國(guó)際貨幣基金組織的一項(xiàng)報(bào)告甚至指出，EMU不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)趨同的目標(biāo)，還缺乏行之有效的改革措施，因此，對(duì)于歐元區(qū)成員國(guó)而言，退出歐元區(qū)不失為一種提前進(jìn)行避害的選擇。?不僅如此，歐洲一體化進(jìn)程中的其他因素也可能會(huì)影響EMU的改革前景，如英國(guó)脫歐、歐洲右翼民粹主義勢(shì)力的上升、歐盟在疫情沖擊下經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力等，都可能對(duì)EMU改革產(chǎn)生不利影響。EMU改革能否幫助歐盟克服其經(jīng)濟(jì)治理中面臨的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，并使其真正獲得應(yīng)對(duì)潛在經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的能力，仍有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

多層治理體系下的EMU改革，為人們認(rèn)識(shí)多層治理與歐洲一體化發(fā)展的關(guān)系提供了重要案例。作為歐洲一體化最具代表性的成果之一，EMU的改革受到多層治理體系的什么影響，是對(duì)歐洲一體化進(jìn)程中多層治理模式的必要性和有效性的最好檢驗(yàn)。多層治理模式在提高歐盟政策的民主化和多元化程度，以及減少?zèng)Q策失誤等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，但是多層治理中存在的問(wèn)題也可能成為EMU改革的障礙。歐盟作為世界上最成功的地區(qū)一體化組織，其發(fā)展進(jìn)程也面臨著多種多樣的挑戰(zhàn)。在歐盟面臨的挑戰(zhàn)之中，由成員國(guó)對(duì)出讓國(guó)家主權(quán)的顧慮和其國(guó)家利益偏好沖突造成的挑戰(zhàn)最為突出，多層治理架構(gòu)下歐盟成員國(guó)對(duì)EMU改革的分歧就根源于此。因此，多層治理模式并不足以支撐歐洲一體化順利向前發(fā)展，如何平衡好不同層次及行為體之間的偏好差異將是未來(lái)歐洲一體化發(fā)展的關(guān)鍵。

[責(zé)任編輯：楊 立]