侯惟原 黃東海

摘要：不動產權籍調查是不動產登記的基礎，是條例實施、簿冊統(tǒng)一和信息平臺建設的重要支撐。建立科學高效的不動產權籍調查管理體系及工作機制是完善不動產登記制度的先決條件。南京市自實施不動產統(tǒng)一登記以來，通過權籍調查工作方式方法的改革創(chuàng)新，見證了不動產登記的一次次提質增效，為南京市不動產登記工作長期位于全國前列奠定了堅實的基礎。在南京市不動產統(tǒng)一登記落地五周年之際，旨在全面回顧權籍調查工作的改革創(chuàng)新歷程，介紹權籍調查“南京模式”的成功經(jīng)驗，為下一階段工作的砥礪前行提供持續(xù)輸出的原動力。

關鍵詞：權籍調查;不動產登記;改革創(chuàng)新

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0041-46 收稿日期：2021-05-27

為有效保護權利人合法的不動產財產權，進一步提高登記質量，避免產權的交叉或沖突，保證各類不動產物權的歸屬和內容得到最為全面、統(tǒng)一、準確的明晰和確認，國家實施不動產統(tǒng)一登記制度。為保證這一制度的順利落地，自2014年起，從國家、部委層面先后制定了《不動產登記暫行條例》（國務院令第656號）、《不動產登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63號）等法律法規(guī)進行保障。不動產權籍調查是依照不動產權利人的申請和由政府統(tǒng)一組織，通過權屬調查和不動產測量，來查清不動產的權屬、界址、面積、用途等基本情況，形成了數(shù)據(jù)、圖件、簿冊等調查資料，為不動產登記、核發(fā)證書提供依據(jù)的一項重要的技術性的工作。為保障此項工作的開展，原國土資源部于2015年3月印發(fā)《國土資源部關于做好不動產權籍調查工作的通知》（國土資發(fā)〔2015〕41號）和所附《不動產權籍調查技術方案（試行）》對權籍調查工作進行規(guī)范。

南京市本級的不動產統(tǒng)一登記于2016年6月28日正式落地，通過5年艱苦卓絕的奮斗，權籍調查工作伴隨不動產登記不斷走向成熟。南京市不動產登記中心（以下簡稱“中心”）從權籍調查工作開展之初便嚴格貫徹落實上級有關文件規(guī)定，從多方面制定各項措施對權籍調查工作進行規(guī)范。同時，伴隨著不動產登記推行深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等各項措施，從市局層面出臺了相關文件對權籍調查工作進行規(guī)范指導，中心針對權籍調查具體工作要求也進行了一系列改革創(chuàng)新，得到了上級領導和不動產權利人的高度認可，為業(yè)界同行提供了一系列有價值的實踐經(jīng)驗，創(chuàng)立了權籍調查“南京模式”。

1 權籍調查工作概述

1.1 基本要求

權籍調查是以宗地、宗海為單位，通過權屬調查和不動產測量，查清宗地、宗海及其房屋、林木等定著物組成的不動產單元狀況的一項為不動產登記、核發(fā)證書提供依據(jù)的一項重要的技術性工作。按照《國土資源部關于做好不動產權籍調查工作的通知》要求，開展不動產權籍調查首先要堅持地籍調查作為基礎，堅持已有地籍調查成果作為調查銜接的主要依據(jù)，在權籍調查完成以后要和已有的地籍圖、宗地圖等成果要進行有效銜接，以不動產單元為基本單位實施一體化的調查。權籍調查工作的開展根據(jù)不同調查類型，依照不動產權利人的申請或由政府統(tǒng)一組織實施。對于申請人來申請登記的，由申請人委托相關有資質的機構進行不動產權籍調查，對于由政府統(tǒng)一組織的，通過公開招標的方式確定隊伍開展工作。

1.2 作用和意義

按照《不動產登記暫行條例》的規(guī)定，申請人應當提交不動產界址、空間界限、面積等材料，因此，不動產權籍調查是不動產登記的基礎工作，權籍調查成果資料經(jīng)不動產登記以后具有法律效力。通過權籍調查，一是要明確不動產的權利主體，二是要形成權屬清楚、界址清晰、面積準確的調查成果，為不動產登記提供支撐，同時也是落實不動產登記“四統(tǒng)一”的要求。

2 權籍調查的保障措施

為保障權籍調查工作的順利開展，在不動產統(tǒng)一登記實施之前，中心作為市本級區(qū)域承擔權籍調查的機構，在上級部門的正確領導和科學指導下，第一時間開展了權籍調查工作的具體探索與實踐，并逐步實現(xiàn)了權籍調查工作標準化。隨著不動產登記工作的深入，在深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等措施的推進中，權籍調查工作得以不斷改革創(chuàng)新，持續(xù)增效。

2.1 以規(guī)范性文件指導具體實踐

權籍調查工作開展離不開具體業(yè)務文件的指導，為實現(xiàn)權籍調查的標準化，在南京市不動產登記中的牽頭下，通過聯(lián)系實際、積極探索，推行從“方案”到“操作手冊”再到“地方標準”的規(guī)范性文件“三重保障”體系。

2.1.1 制定實施方案

在不動產統(tǒng)一登記前夕，中心在部委層面下發(fā)《不動產權籍調查技術方案（試行）》的基礎上，結合南京市實際，制定了《南京市不動產權籍調查實施方案（試行）》。其中，根據(jù)工作職責，確定適用范圍并對權籍調查的內容、技術路線、調查程序及基本方法等做出了詳細規(guī)定。

對7大類15項需進行權籍調查的登記案件類型進行明確。其中，針對首次登記、變更登記、轉移登記中需進行權籍調查的類型予以明確如表1所示。

2.1.2 編寫操作手冊

權籍調查具體工作的開展離不開操作手冊進行指導，鑒于中心具體承擔不動產權籍調查的人員是以原地籍調查人員為班底組建的，有著豐富的地籍調查實踐經(jīng)驗。因此，在不動產統(tǒng)一登記實施一年多后，適時啟動了權籍調查操作手冊的編寫工作，進一步對不動產權籍調查過程實行規(guī)范化管理。

在操作手冊中，從基本概念、具體要求、注意事項等方面對權籍調查工作進行了規(guī)范。此外，根據(jù)中心質量管理的要求，將操作手冊納入中心質量管理體系文件，并結合工作中不斷產生的新問題、新方法定期進行修訂，以保證手冊的時效性。

2.1.3 編制地方標準

地方標準是支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的技術支撐，也是質量技術基礎建設實現(xiàn)規(guī)范化的重要內容。因此，在南京市不動產登記即將走到第一個五年之際，中心通過總結研究，將目前的權籍調查具體工作實踐上升為地方標準進行推廣。經(jīng)過近一年的編制，目前已形成了《南京市不動產權籍調查技術規(guī)程》。

在技術規(guī)程的編制中，中心在目前僅開展國有土地及其房屋等建（構）筑物的權籍調查的基礎上，結合調查研究，成功將權籍調查類型擴展到南京市范圍內包括集體土地、森林、林木等的全業(yè)務類型。

2.2 通過具體業(yè)務規(guī)定實現(xiàn)創(chuàng)新

幾年來，中心的不動產登記工作經(jīng)歷了多輪提速，有力地提升了不動產權利人的獲得感和滿意度。而在每一次的提質增效背后，都離不開權籍調查工作的改革創(chuàng)新實踐。

2.2.1 提升權籍調查的工作效率

2017至2018年間，局系統(tǒng)緊緊圍繞以人民為中心的發(fā)展理念，在堅決貫徹落實國務院和省、市政府及上級部門關于“放管服”改革、“不見面”審批改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設等行政審批制度改革總體要求的前提下，印發(fā)了《關于改革調查測繪業(yè)務、提升服務效能的通知》（寧國土資〔2017〕421號），其中對權籍調查工作進行了一系列的優(yōu)化。在此基礎上，中心針對上述文件要求發(fā)布了《關于進一步提升權籍調查、勘測定界等業(yè)務服務效能的實施方案》的通知，對相關要求進行了細化，其中對權籍調查工作從對外承諾時限、各崗位作業(yè)時限分配、需權籍調查流程類型、成果檢查審定層級等方面做出了改革要求，進一步提升了服務保障能力，有力地支撐了不動產登記工作。其中對外承諾的時限如表2所示。

通過對權籍調查流程的再梳理，對于已進行過國有建設用地使用權及房屋所有權首次登記的，在宗地界址、地形、權屬界線未發(fā)生變化的前提下，確定了以下9類的登記類型原則上不再進行權籍調查：

（1）權利人姓名或名稱變更登記;

（2）不動產坐落、地址變更登記;

（3）不動產用途、性質變化的變更登記;

（4）不動產權利人間的份額轉移登記;

（5）法人或其它組織合并、分立的轉移登記;

（6）司法裁定（含拍賣）轉移登記;

（7）國有建設用地使用權整宗轉移登記;

（8）補辦出讓后的不動產登記;

（9）權利人申請的注銷登記。

此外，通過對現(xiàn)有權籍調查類型及流程的梳理，將部分較簡單無難點的權籍調查工作類型由原有的3級調整為2級，使得審批效率提升和管理能力明顯突破，主要包括城鎮(zhèn)宅基地權籍調查、出讓土地使用權首次登記權籍調查、不涉及用地復核的房屋所有權及土地使用權首次登記權籍調查等類型。

2.2.2 實行“招拍掛”土地首次登記權籍調查前置

2019年，為配合優(yōu)化營商環(huán)境改革要求，實現(xiàn)“招拍掛”土地首次登記1個工作日辦結的改革目標，市局印發(fā)了《“招拍掛”土地首次登記優(yōu)化方案》（寧國土資發(fā)〔2019〕1號），其中采用權籍調查前置的方式，保證了對首次登記時限的改革目標。

在權籍調查前置環(huán)節(jié)中，主要對常規(guī)權籍調查的時間節(jié)點和調查內容進行調整。啟動時間節(jié)點是在完成“招拍掛”地塊的上市前期工作后，經(jīng)市政府批準發(fā)布土地出讓公告時，由市土地礦產市場管理中心通知不動產登記中心開展權籍調查工作。調查內容主要包括：

（1）核查地塊內原登記的不動產權利狀況，并依法履行注銷手續(xù);

（2）依據(jù)規(guī)劃文件并結合勘測定界成果設立宗地;

（3）調查完善除權利人相關信息外的宗地屬性信息和宗地界址信息等;

（4）核實并錄入地塊編號及預編宗地代碼;

（5）填制《“招拍掛”土地權籍調查表》并編繪不標注權利人名稱的簡化“招拍掛”土地的宗地圖。

2.2.3 保障“交房即發(fā)證”不動產登記服務

2020年，為持續(xù)提升不動產登記效能和服務質量，助力營商環(huán)境優(yōu)化，根據(jù)省廳要求，市局印發(fā)了《南京市推行“交房（地）即發(fā)證”不動產登記服務實施方案》（寧規(guī)劃資源〔2020〕296號），開展了商品房“交房即發(fā)證”業(yè)務。其中涉及的權籍調查工作以前置調查為基礎，利用竣工驗收到交房前的窗口期，采用提前介入、優(yōu)先安排的方式進行，后期實現(xiàn)不動產登記與稅務、房產、銀行、郵政等部門及開發(fā)企業(yè)加強協(xié)同聯(lián)動，有效保證流程中各節(jié)點的高效運轉。

2.2.4 優(yōu)化新建簡易低風險項目不動產首次登記權籍調查

2021年，為貫徹落實《南京市優(yōu)化營商環(huán)境政策100條（2021年版）》，深化業(yè)務流程，實現(xiàn)“社會投資簡易低風險項目”不動產首次登記1個工作日辦結的改革目標，市局印發(fā)了《關于優(yōu)化新建社會投資簡易低風險項目不動產首次登記實施方案》（寧規(guī)劃資源發(fā)〔2021〕20號）。其中對于權籍調查，以前期“招拍掛”土地前置調查的成果經(jīng)驗為基礎進行擴展，調查的時間節(jié)點為項目辦理土地核驗測繪時同步啟動，并對宗地信息、房屋狀況進行調查并進行不動產測量，后期申請登記時僅需對建筑面積、竣工年代等進行數(shù)據(jù)維護以實現(xiàn)快速審核登記，具體流程如圖1所示。

3 意義與成效

5年來，中心的權籍調查工作走出了一條“從面到點”指導、“以點帶面”擴展的改革創(chuàng)新之路，服務效能不斷提升，有力支撐著不動產登記環(huán)節(jié)的持續(xù)增效，滿足了不動產權利人對不動產登記的期盼。

3.1 規(guī)范性文件的實施意義

以規(guī)范性文件指導具體實踐的工作模式，不僅實現(xiàn)了權籍調查類型全覆蓋，規(guī)范了工作流程，而且最大限度提升了工作效率。實施方案的制定讓權籍調查工作從一開始就在標準的規(guī)范下運行，并讓權籍調查在實際工作中有較強的針對性，使得不動產登記受理工作的分類更加清晰。操作手冊不僅成為日常工作的重要參考，同時也是中心新人學習的基礎文件，為中心權籍調查工作的接續(xù)推進提供了重要的操作指導。地方標準的設立實現(xiàn)了權籍調查工作程序的規(guī)范、內容的科學和實施的有效，通過推廣后最終有利于南京市范圍內實現(xiàn)權籍調查工作的標準化。

3.2 具體措施的改革成效

在具體業(yè)務規(guī)定實現(xiàn)創(chuàng)新中，以《關于進一步提升權籍調查、勘測定界等業(yè)務服務效能的實施方案》中權籍調查對外承諾時限為例，通過對各流程時限的精確分配，在減少成果檢查審定層的基礎上，做到了工作時限由原來的30個工作日調整為最快4個工作日，平均不到20個工作日的提升，實現(xiàn)了至少33%的提速，保證了后續(xù)登記登記環(huán)節(jié)的效率。

自2019年1月開始實施“招拍掛”土地首次登記前置調查以來，已完成了140余個項目近250塊宗地的調查任務，其中絕大部分地塊經(jīng)拍賣成交確認后，在申請材料符合不動產登記的前提下，1個工作日內完成建設用地使用權首次登記。從調查到登記的全流程時限較改革前提速90%以上，為企業(yè)后期順利辦理建設工程手續(xù)和提前開工打下了堅實的基礎，同時也方便了企業(yè)融資需求。

“交房即發(fā)證”工作自2020年5月實施以來，已經(jīng)完成7個新交付小區(qū)1000余戶業(yè)主的登記發(fā)證工作。目前，該項業(yè)務已納入到中心常態(tài)化工作，得到了有關房地產開發(fā)企業(yè)和小區(qū)業(yè)主高度贊揚，成為不動產登記便民服務大禮包，有力地提升了中心的形象。

對于即將開展的新建簡易低風險項目不動產首次登記，相信有了前期類似成果經(jīng)驗鋪墊，在權籍調查與登記環(huán)節(jié)的緊密配合下，必將取得圓滿成功，助力實體經(jīng)濟高質量發(fā)展，為不動產登記進一步便民利企打下堅實的基礎。

作者簡介：侯惟原、黃東海，南京市不動產登記中心。