摘要：加快推進城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是在我國城鎮(zhèn)化加快發(fā)展進程中進一步提升城市品質(zhì)、實現(xiàn)新時代城市高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略安排。實施城市更新及老舊小區(qū)改造具有積極的意義，是城市發(fā)展的內(nèi)在要求，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的現(xiàn)實需要，是推進新型城鎮(zhèn)化的必然途徑。

關(guān)鍵詞：城市更新;老舊小區(qū)改造;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0062-64 收稿日期：2021-07-10

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確提出，要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。加快推進城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進老舊樓宇改造等。從城市發(fā)展角度來看，城市更新可以盤活土地價值，為城市挖掘空間的服務(wù)力;老舊小區(qū)改造可以提升城市居民生活品質(zhì)，實現(xiàn)人與空間的良性互動。城市更新和老舊小區(qū)改造是解決人民對美好生活向往的一個途徑，也是增強人民群眾幸福感的一種方式。因此，在“十四五”時期，實施城市更新行動，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造被作為改善人民生活的重要工作。

1 實施城市更新及老舊小區(qū)改造的意義

據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最新數(shù)據(jù)顯示，2020年全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.97萬個，惠及居民近725萬戶。2019年以來，全國已開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.8萬個，惠及居民1043萬戶。實施城市更新行動和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，具有經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多方面的意義。

加快推進城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是在我國城鎮(zhèn)化加快發(fā)展進程中進一步提升城市品質(zhì)、實現(xiàn)新時代城市高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略安排。從經(jīng)濟增長的角度看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中，需要投入大量的資金、人力等資源，有利于增加有效投資、促進就業(yè)、增加稅收、擴大住房消費，促進經(jīng)濟增長;從社會民生的角度看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造將極大改善居民的居住條件和居住環(huán)境，可以讓更多的城市居民享受到國家改革發(fā)展的成果，促進社會公平和諧;從生態(tài)環(huán)境的角度看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造廣泛采用有機更新的方法，在充分利用現(xiàn)有建成空間的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城市功能的更新和社區(qū)服務(wù)的完善，最大限度地減少了對生態(tài)環(huán)境的影響，體現(xiàn)了綠色可持續(xù)的發(fā)展理念。

2 實施城市更新及老舊小區(qū)改造的必要性

2.1 城市發(fā)展的內(nèi)在要求

隨著城市化進程的加快，城市建設(shè)由規(guī)模驅(qū)動邁向質(zhì)量驅(qū)動。我國老舊小區(qū)普遍存在功能不全、住宅性能差、面積狹小、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜等問題。因此，老舊小區(qū)改造和城市更新是我國城市發(fā)展的內(nèi)在要求。我國大中城市在改革開放以后快速拓展，而老城區(qū)的布局、設(shè)施大多是20世紀五六十年代的基礎(chǔ)框架，一些大廠大院也面臨功能調(diào)整和設(shè)施提升，改革開放初期建設(shè)的一些居住小區(qū)、工業(yè)園區(qū)在面貌、配套等方面也存在短板，應(yīng)該說我國大中城市的更新需求變得越來越迫切。

2.2 加快構(gòu)建新發(fā)展格局的現(xiàn)實需要

從過去看，城市建設(shè)向來是我國經(jīng)濟增長中的重要一環(huán)。當前我國城鎮(zhèn)化率已突破60%，城市發(fā)展正在從增量時代轉(zhuǎn)向存量為主、增存并重時代，實施城市更新行動，謀劃推進一系列城市建設(shè)領(lǐng)域民生工程和發(fā)展工程，不僅有助于充分釋放我國發(fā)展的巨大潛力并形成新的經(jīng)濟增長點，成為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點，也有助于形成新的發(fā)展模式，讓城市建設(shè)繼續(xù)扮演現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎角色。

2.3 推進新型城鎮(zhèn)化的必然途徑

實施城市更新與老舊小區(qū)改造也是新型城鎮(zhèn)化得以向縱深推進的必然途徑。城市建設(shè)要秉持綠色共享等新發(fā)展理念，走內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的道路，通過推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，可以讓全體居民都能分享到經(jīng)濟社會發(fā)展成果，滿足人民日益增長的美好生活需要。實施城市更新行動，可以讓城市功能更加完備，城市治理更具韌性智慧，城市品質(zhì)更加綠色宜居，社區(qū)更加健康安全、服務(wù)便捷、充滿活力，方方面面需要大量的資金、人力等資源投入，構(gòu)成我國目前最大的內(nèi)需之一，對構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義。

3 實施城市更新和老舊小區(qū)改造應(yīng)遵循的原則

一是堅持規(guī)劃引領(lǐng)，民生優(yōu)先。城市更新必須以落實城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃為前提，將城市更新納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌實施，加強規(guī)劃管控，做到嚴控總量、分區(qū)統(tǒng)籌、增減平衡。從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題出發(fā)，通過城市更新完善功能，補齊短板，保障和改善民生。

二是堅持政府推動，市場運作。強化政府主導(dǎo)作用，加強規(guī)劃管控，完善政策機制，做好服務(wù)保障。充分發(fā)揮市場作用，鼓勵和引導(dǎo)市場主體參與城市更新，形成多元化更新模式。

三是堅持公眾參與，共建共享。充分調(diào)動公眾和社會組織參與城市更新的積極性、主動性，建立平等協(xié)商機制，共同推進城市更新，實現(xiàn)決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、成果共享。

四是堅持試點先行，有序推進?？茖W(xué)制定城市更新計劃，突出重點，統(tǒng)籌安排，穩(wěn)步推進。聚焦瓶頸問題，大膽改革創(chuàng)新，積極探索城市更新的新模式、新路徑，形成成熟經(jīng)驗逐步推廣。

4 實施城市更新的幾種方式

城市更新可以以街區(qū)為單元實施，按照街區(qū)功能定位，結(jié)合市民群眾和市場主體意愿，以項目化方式推進。街區(qū)空間更新要按照各空間圈層的更新要求，依據(jù)街區(qū)控制性詳細規(guī)劃，科學(xué)編制更新地區(qū)規(guī)劃綜合實施方案和更新項目實施方案。重點是開展街區(qū)綜合評估，將空間資源與更新任務(wù)相匹配，盤活街區(qū)存量建筑，探索復(fù)合利用模式，圍繞居民需求，提高居民生活便利性和舒適度，提升公共空間品質(zhì)。從目前各地的實踐來看，城市更新主要包括以下幾種方式：

一是老舊房屋改造提升。根據(jù)居民意愿，可利用小區(qū)現(xiàn)狀房屋和公共空間補充便民商業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施;可利用空地、拆違騰退用地等增加停車位，或設(shè)置機械式停車設(shè)施等便民設(shè)施;鼓勵老舊住宅樓加裝電梯。在保護歷史文化和城市風(fēng)貌的前提下，進行成套化改造，完善功能設(shè)施，改善人居環(huán)境?？梢愿鶕?jù)不同情況，將老舊房屋改造分為保護、改建、重建三種方式。針對不同的方式采取不同的改造方式。為改善居民居住條件，對房屋行政主管部門認定的危舊樓房，可以通過翻建、改建或適當擴建方式進行改造，具備條件的可適當增加建筑規(guī)模，實施成套化改造或增加便民服務(wù)設(shè)施等。

二是老舊小區(qū)改造提升。對于建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善和社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)，可以分三個層次進行改造提升。第一是對市政配套基礎(chǔ)設(shè)施進行改造提升，對小區(qū)內(nèi)建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位進行維修，對供水、排水、供電、弱電、道路、供氣、供熱、消防、安防、生活垃圾分類、移動通信等基礎(chǔ)設(shè)施進行改善，以及對房屋抗震加固設(shè)施進行維修、恢復(fù)或補強。第二是完善環(huán)境及配套設(shè)施改造建設(shè)、小區(qū)內(nèi)建筑節(jié)能改造、有條件的樓棟加裝電梯等。還可以包括整治小區(qū)及周邊綠化、照明等環(huán)境，改造或建設(shè)小區(qū)及周邊適老設(shè)施、無障礙設(shè)施、停車庫（場）、電動自行車及汽車充電設(shè)施、智能快件箱、文化休閑設(shè)施、體育健身設(shè)施、物業(yè)用房等配套設(shè)施。第三是為提升居民生活品質(zhì)而進行的公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)及其智慧化改造，例如改造或建設(shè)小區(qū)及周邊社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)站等公共衛(wèi)生設(shè)施、幼兒園等教育設(shè)施、周界防護等智能感知設(shè)施，以及養(yǎng)老、托育、助餐、家政保潔、便民市場、便利店等社區(qū)專項服務(wù)設(shè)施。

三是城市更新。針對城市建成區(qū)及城市重點區(qū)域進行的城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市生態(tài)修復(fù)和功能完善、歷史文化保護和城市風(fēng)貌塑造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展等綜合整治、拆除重建或兩者兼顧的規(guī)劃建設(shè)活動，主要包括老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)的城市更新改造，以及基礎(chǔ)設(shè)施短板和公共服務(wù)設(shè)施的完善。此外，還包括城市公共空間改造提升、特色街區(qū)建設(shè)、傳統(tǒng)商圈調(diào)整升級、產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新改造，以及推進城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造等。

城市更新行動和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作異常復(fù)雜，牽涉到政府部門、相關(guān)實施主體、當?shù)鼐用瘛⒔鹑谕顿Y機構(gòu)等多方利益，政府的主要角色是組織、引導(dǎo)、規(guī)制和實行適度的金融財稅土地規(guī)劃等政策支持，要充分調(diào)動、有效引導(dǎo)、適度激勵社會力量和居民廣泛參與，創(chuàng)新組織模式和運行機制，努力實現(xiàn)城市更新行動和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的可持續(xù)發(fā)展。城市更新是更大范圍的城市復(fù)興，對于盤活城市資產(chǎn)、降低城市債務(wù)、煥新城市面貌、更新城市產(chǎn)業(yè)有著積極的意義。

作者簡介：陳捷，天津市和平區(qū)住房和建設(shè)委員會。