摘要 隨著國家生態(tài)文明建設(shè)理念的發(fā)展與落實，以犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展帶來的一系列問題亟待解決。以大運河江蘇段核心監(jiān)控區(qū)為例，通過現(xiàn)狀分析深入研究其河道沿岸區(qū)域國土空間管控存在的問題和可能產(chǎn)生的影響，結(jié)合相關(guān)國土空間規(guī)劃的原則，針對性地提出一些建議。

關(guān)鍵詞 河道沿岸;國土空間;管控問題;大運河

中圖分類號 TU 984.18 ?文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）14-0076-04

Abstract With the development and implementation of the concept of national ecological civilization in China， a series of problems brought by sacrificing ecological environment for economic development need to be solved urgently. This article took the core monitoring area of the Jiangsu section of the Grand Canal River as an example， based on the analysis of the current situation， this paper made a deep study on the existing problems and possible impacts of the territorial space control in the region along the river channel. Combined with the principles of relevant land and space planning， this article put forward some suggestions.

Key words Riverbanks; ?Territorial space; ?Control problems; ?Grand Canal

作者簡介 閔皓（1986—），男，江蘇南京人，碩士，從事國土空間用途管制方面研究。

收稿日期 2021-06-11

習(xí)近平總書記提出：“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好”。為貫徹落實習(xí)總書記的重要提示，中辦、國辦印發(fā)《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》，要求運河沿線各地抓住大保護，不搞大開發(fā)，著力加強生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)。同時，不僅要治理大運河沿岸區(qū)域的空間，而且有更多的河道沿岸區(qū)域國土空間需要被管控治理[1]。筆者以大運河江蘇段核心監(jiān)控區(qū)為例，研究其沿岸現(xiàn)狀、存在的問題和可能產(chǎn)生的影響，結(jié)合國土空間規(guī)劃的原則，對大運河江蘇段核心監(jiān)控區(qū)域管控措施提出一些建議，以期幫助規(guī)范和引導(dǎo)河道沿岸區(qū)域建設(shè)的風(fēng)貌[2]以及空間形態(tài)、優(yōu)化提升大運河兩岸的生態(tài)空間質(zhì)量。

1 現(xiàn)狀分析

大運河江蘇段核心監(jiān)控區(qū)國土空間現(xiàn)狀具有如下特征：①開發(fā)強度高。城河相依共生，核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)（含古運河）土地開發(fā)強度約38.5%，沿河1 km范圍內(nèi)約41.8%。分段來看，江南運河段均穿城而過，開發(fā)建設(shè)早、人口密度大，核心監(jiān)控區(qū)土地開發(fā)強度近60%，沿河1 km范圍內(nèi)達64.6%，其中，常州、無錫、蘇州古運河兩岸土地開發(fā)強度均超過90%;淮揚運河和中運河段核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)土地開發(fā)強度分別約30.2%和26.5%[3]。②底線約束緊。大運河沿線地區(qū)水網(wǎng)密集、生態(tài)資源脆弱，核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)分布有26%的永久基本農(nóng)田和13.2%的生態(tài)保護紅線，總占比約40%;其中，沿河1 km范圍內(nèi)分布有23.0%的永久基本農(nóng)田和10.8%的生態(tài)保護紅線，占比超過33.3%。沿線遺產(chǎn)數(shù)量多、類型豐富，涉及沿線8個城市，沿線有7個世界遺產(chǎn)區(qū)，面積95.7 km2，遺產(chǎn)河段長度325 km，遺產(chǎn)點段28處，分別約占全線的50.0%、33.3%和33.3%，遺產(chǎn)數(shù)量共計121項;沿線城市擁有眾多國家級文物保護單位和省級文物保護單位，僅淮安市大運河核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)就有16個;沿線分布有13座國家歷史文化名城、29座中國歷史文化名鎮(zhèn)和12座中國歷史文化名村[4]，面臨文化和生態(tài)保護雙重壓力（圖1）。③沿線產(chǎn)業(yè)集聚。大運河江蘇段沿線有16個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)（全省共44個，占比達36%）、1個國家級旅游度假區(qū)，21個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，部分地區(qū)正在開發(fā)區(qū)申報進程中。核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)約含2.2萬家、2.9萬hm2工業(yè)企業(yè)用地，通用設(shè)備制造業(yè)、紡織業(yè)、金屬制品業(yè)企業(yè)數(shù)量約占33.3%，低端產(chǎn)業(yè)退出壓力較大，蘇北地區(qū)運河沿岸零散分布部分化工企業(yè)和石化碼頭，蘇南地區(qū)運河沿岸工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)（園區(qū)）較多，工業(yè)碼頭體量（圖2～3）。

④航運需求旺盛。大運河自徐州段起，分別與微山湖、駱馬湖、洪澤湖、高郵湖、長江等主要河流湖泊交匯。運河文化與楚漢文化、淮揚文化、吳文化相互交融、相互促進，凝結(jié)成為優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分。目前，大運河江蘇段仍具備航運物流、農(nóng)田灌溉、防洪排澇、景觀生態(tài)等多種實用功能[5]，是通航條件最好、船舶通過量最大、經(jīng)濟社會效益發(fā)揮最顯著的區(qū)段，通航里程占京杭大運河全線的75.0%，年貨運量占比近80%。大運河徐州段還是我國東部地區(qū)電煤、建材等重要物資運輸?shù)慕煌▌用}，不牢河、中運河是國家南水北調(diào)東線工程的主要輸水通道。⑤各地積極探索。各地在空間準入、風(fēng)貌管控及整治修復(fù)等方面均開展了積極探索。空間準入方面，各地針對大運河文化遺產(chǎn)保護、歷史文化街區(qū)保護等進行了總體規(guī)劃布局及城市設(shè)計，并探索提出差異化管控要求[6]。風(fēng)貌管控方面，各地對大運河兩岸空間形態(tài)、建筑高度密度等風(fēng)貌管控要求均融合在控制性詳細規(guī)劃成果中，部分城市通過立法等方式予以管控[7]。各地在大運河生態(tài)廊道建設(shè)、河湖岸線整治、歷史遺產(chǎn)修復(fù)等方面均有不同舉措。

2 空間管控面臨的主要問題

2.1 核心監(jiān)控區(qū)范圍大，城鎮(zhèn)空間發(fā)展約束緊

2.1.1 城鎮(zhèn)空間發(fā)展受約束。大運河自北向南穿越8個城市，其中揚州段及江南運河段，大運河均穿城而過，無錫市和蘇州市是抱城而過，沿線有約50%為存量城鎮(zhèn)空間，部分城市建成區(qū)基本在核心監(jiān)控區(qū)范圍內(nèi)，對人多地少、開發(fā)強度高、空間矛盾突出的市區(qū)而言，管控措施將可能對城鎮(zhèn)空間的發(fā)展產(chǎn)生較大的影響和制約[8]。

2.1.2 城市更新和棚戶區(qū)改造項目受影響。部分地區(qū)城市更新、大量棚戶區(qū)改造項目位于濱河生態(tài)空間或核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)，資金需求體量較大，若依據(jù)“城市建成區(qū)老城改造按照高層禁建區(qū)管理，落實限高、限密度管控要求”，將無法滿足棚改實物安置需求，對老城區(qū)正在推進的棚戶區(qū)改造工作造成不利影響。

2.1.3 存量高層建筑協(xié)調(diào)難度大。據(jù)調(diào)研，在城市中心地區(qū)大運河核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)擁有大量的居住、商業(yè)、辦公用地，現(xiàn)今存在較多的高層、超高層建筑。

2.2 沿線存在部分低端產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級空間受限

2.2.1 開發(fā)區(qū)及存量工業(yè)企業(yè)較多。大運河江蘇段沿線有非常密集的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和工業(yè)企業(yè)。這些在保障了經(jīng)濟發(fā)展的同時，對沿線城市生態(tài)安全也產(chǎn)生潛在影響。

2.2.2 管控措施落實將影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。根據(jù)管控要求，“大運河兩岸1 km范圍皆規(guī)劃為濱河生態(tài)空間，建成區(qū)土地騰退用于公共綠地或基本公共設(shè)施;2 km范圍限制各類用地調(diào)整為大型工商業(yè)項目、商務(wù)辦公項目、住宅商品房、倉儲物流設(shè)施等”，沿線部分高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)提檔轉(zhuǎn)型升級以及新城建設(shè)將會受阻。

2.3 政策資金支持不足，生態(tài)空間騰退壓力大

2.3.1 資金平衡難度大。經(jīng)過城市多年的發(fā)展，大運河沿線存在大量的商業(yè)、住宅、工業(yè)等用地。在落實大運河沿岸生態(tài)環(huán)境保護和歷史文化遺產(chǎn)保護的前提，不符合各地管控要求的沿岸存量建設(shè)用地勢必要退出[9]。在破舊居民區(qū)、工業(yè)區(qū)等拆遷過程中，涉及資金量巨大，為保證土地收益平衡，按管控要求在濱河生態(tài)空間內(nèi)均騰退為綠地或公共設(shè)施用地，可操作性較低。

2.3.2 用地類型和權(quán)屬復(fù)雜。大運河兩岸建成區(qū)范圍內(nèi)除了包含部分工業(yè)企業(yè)、碼頭外，還涉及部分軍隊資產(chǎn)、大型國企等，在沿線生態(tài)環(huán)境整治過程中，騰退壓力和難度較大。

2.4 經(jīng)濟發(fā)展形勢趨緊，統(tǒng)籌近遠期目標難度較大

受當(dāng)前新冠肺炎疫情形勢的影響，全球經(jīng)濟形勢不容樂觀。盡管我國國內(nèi)生產(chǎn)生活在逐步恢復(fù)、穩(wěn)中向好的經(jīng)濟基本面仍在保持，但很多行業(yè)還是受到了一定沖擊，經(jīng)濟發(fā)展壓力較大。作為我國寶貴的歷史文化財富，大運河遺產(chǎn)保護傳承利用和生態(tài)文明建設(shè)是需要長期堅守的。在大運河核心監(jiān)控區(qū)管控措施制訂過程中，如何統(tǒng)籌好存量和增量的關(guān)系、近期和遠期的關(guān)系、保護和發(fā)展的關(guān)系[9]，是當(dāng)前面臨的較大挑戰(zhàn)。

3 可能產(chǎn)生的影響分析

3.1 對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

對開發(fā)區(qū)（園區(qū)）而言，部分開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度較大。按照目前濱河生態(tài)空間的準入要求，未納入建成區(qū)范圍的部分開發(fā)區(qū)（園區(qū)）中供地、項目落戶等可能會受限。對工業(yè)企業(yè)而言，根據(jù)全省工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)2.2萬家工業(yè)企業(yè)（規(guī)上企業(yè)約3 000余家），年銷售收入約1.1萬億，上繳稅收近600億，涉及從業(yè)人員120余萬人。其中，沿岸1 km范圍內(nèi)1.2萬家工業(yè)企業(yè)（規(guī)上企業(yè)1 800余家），年銷售收入約6 700億，上繳稅收400多億，涉及從業(yè)人員近60萬人。在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，若對沿線工業(yè)企業(yè)約束較緊，對沿線經(jīng)濟發(fā)展的影響較大。

3.2 對城市建設(shè)的影響

江蘇的城市因運而生、依河而建，沿線城鎮(zhèn)聚集，人口密集。經(jīng)調(diào)研，若將古運河納入管控范圍，揚州市、無錫市、常州市、蘇州市大部分主城區(qū)納入了核心監(jiān)控區(qū)內(nèi);多次改道后的京杭運河，穿新城而過，建設(shè)需求較大。若將古運河和京杭運河兩岸各2 km的范圍納入管控，對城市發(fā)展空間將會產(chǎn)生一定約束[10-11]。

4 大運河江蘇段核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控措施的原則

考慮到以上存在的問題和可能產(chǎn)生的影響，針對大運河江蘇段核心監(jiān)控區(qū)域沿岸國土空間管控提出以下原則。

4.1 統(tǒng)一思想，處理好傳承、保護與利用的關(guān)系 筆者認為應(yīng)當(dāng)樹立全省“一盤棋”的思想，堅持系統(tǒng)治理、整體保護、彰顯特色，嚴格核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控，做到落實保護要求和兼顧發(fā)展需求相統(tǒng)一。

4.2 堅持問題導(dǎo)向，聚焦管控目標 既要充分尊重大運河在促進沿線經(jīng)濟社會發(fā)展中起到的關(guān)鍵性作用，也要清醒認識沿線生態(tài)空間被擠占問題，因此應(yīng)將國土空間管控目標聚焦在歷史文化遺產(chǎn)保護、嚴格國土空間準入（治未?。⒂猛竟苤埔约巴苿訃量臻g整治修復(fù)（治已?。┥?。

4.3 實現(xiàn)梯度化、差異化管控 首先，體現(xiàn)在“梯度化”國土空間準入上。嚴格岸線管控，將核心監(jiān)控區(qū)劃分為濱河生態(tài)空間、建成區(qū)及核心監(jiān)控區(qū)其他區(qū)域，按照從嚴到松的原則，設(shè)定梯度化準入規(guī)則。特別是針對建成區(qū)，不對既有建筑作出過多約束要求。其次，體現(xiàn)在“差異化”國土空間用途管制和風(fēng)貌引導(dǎo)上。針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外以及生態(tài)用途和農(nóng)業(yè)用途差異，分別提出相應(yīng)用途管制要求;分區(qū)分段提出空間形態(tài)和風(fēng)貌引導(dǎo)要求[6]。

4.4 尊重地方發(fā)展規(guī)律和差異 為避免出現(xiàn)“政策一刀切、上下一般粗”的情況，在嚴格遵循總體管控要求的基礎(chǔ)上，由各地根據(jù)自身國土空間現(xiàn)狀及發(fā)展需求，制訂可操作性強的實施細則，并在國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和城市設(shè)計過程中逐步落地實施，做到統(tǒng)一管控和因地制宜相統(tǒng)一。

5 建議

“城河共生、底蘊深厚、河湖交匯”是大運河江蘇段的顯著特色;“土地開發(fā)強度大、城鎮(zhèn)空間發(fā)展約束緊、低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級空間受限、生態(tài)空間騰退壓力大”是大運河江蘇段國土空間發(fā)展面臨的突出問題?？紤]到這些情況，筆者提出以下幾條建議。

第一，明確“一條底線、雙重目標”。①統(tǒng)一思想，明晰底線。在全省層面，核心監(jiān)控區(qū)范圍以大運河主河道兩側(cè)各2 000 m的范圍控制不能破，具體范圍由各地在下一層級的規(guī)劃或文件中予以落實。②突出重點，明確目標。通過統(tǒng)一國土空間用途管制和山水林田湖草整體保護修復(fù)，優(yōu)化沿線區(qū)域國土空間布局，進而實現(xiàn)大運河“生態(tài)環(huán)境保護和歷史風(fēng)貌保護”的雙重目標。

第二，探索“三線約束、四區(qū)（段）管控”。①深化內(nèi)涵，探索劃定“三條線”。在濱河生態(tài)空間和核心監(jiān)控區(qū)的基礎(chǔ)上，劃定200、1 000、2 000 3條控制線。200 m范圍內(nèi)以構(gòu)建大運河兩側(cè)生態(tài)廊道為主，建成區(qū)范圍內(nèi)重點體現(xiàn)遺產(chǎn)保護和文化展示，原則上控制新的建設(shè)活動。嚴控生產(chǎn)岸線，結(jié)合岸線和產(chǎn)業(yè)整治行動，進行必要的清退和功能轉(zhuǎn)化，向生活、生態(tài)岸線轉(zhuǎn)型[9];優(yōu)化生活岸線，重點針對合法合規(guī)存量建設(shè)用地，與居住空間布局有機結(jié)合，保障原住民基本生活和開展傳統(tǒng)型生活生產(chǎn)活動;完善生態(tài)岸線，在大運河兩側(cè)形成連續(xù)的生態(tài)岸線系統(tǒng);對于老舊小區(qū)改造等，細化建筑高度、密度和風(fēng)貌要求。涉及南水北調(diào)、江水北調(diào)、清水廊道等重大工程的地區(qū)，剛性管控范圍可適當(dāng)放寬。1 000和2 000 m 范圍內(nèi)，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作，從空間準入、使用許可等方面明確落實要求。②差異管控，劃分“四區(qū)（段）”。首先，按照“由近及遠、由細及粗”的思路，開展分區(qū)分類管控。大運河主河道兩岸越近的地方，管控措施更多的是體現(xiàn)剛性原則，越遠的地方，在嚴格落實產(chǎn)業(yè)準入、空間形態(tài)和風(fēng)貌管控等要求下適當(dāng)放寬管控要求，并與核心監(jiān)控區(qū)外城市建設(shè)發(fā)展充分銜接。其次，科學(xué)劃分管控分區(qū)[7]?？梢园凑战家昂统擎?zhèn)差異化管控的思路，劃分為現(xiàn)代城鎮(zhèn)段、歷史城鎮(zhèn)段、郊野村莊段、自然生態(tài)段等，現(xiàn)代城鎮(zhèn)和歷史城鎮(zhèn)對應(yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，郊野村莊段對應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)域，自然生態(tài)段對應(yīng)生態(tài)空間和永久基本農(nóng)田。亦可以按照保護和開發(fā)利用的思路，結(jié)合國土空間規(guī)劃分區(qū)來確定分區(qū)，將文化遺產(chǎn)保護區(qū)從三大功能空間中脫離出來，形成文化遺產(chǎn)保護、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間四大空間。

第三，關(guān)注“五方統(tǒng)籌，六個重點”。①做好“五方統(tǒng)籌”。注重國家與地方、歷史與現(xiàn)實、剛性與彈性、近期與遠期以及點線面的統(tǒng)籌。即處理好貫徹國家戰(zhàn)略與發(fā)展地方經(jīng)濟、尊重保護運河歷史與滿足現(xiàn)實品質(zhì)需求、落實法律法規(guī)剛性要求與尊重地方發(fā)展彈性布局、歷史文化遺產(chǎn)點狀保護與市政基礎(chǔ)設(shè)施線狀建設(shè)等關(guān)系[12]，明確大運河空間管控近期和遠期目標。大運河江蘇段沿線空間形態(tài)和建筑風(fēng)貌的形成有較深的歷史淵源，要充分考慮各地城市發(fā)展軌跡和實際;統(tǒng)籌考慮交通、水利、電力（含架空線路）、油氣、通信、供水、排水、環(huán)衛(wèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。②突出“六個重點”。強化現(xiàn)實摸底和評價、突出歷史文化遺產(chǎn)保護和傳承展示、注重國土空間規(guī)劃引導(dǎo)、細化存量國土空間風(fēng)貌管控、明確增量空間準入底線、創(chuàng)新實施保障政策支撐，高質(zhì)量推進大運河兩岸歷史文化遺產(chǎn)保護和生態(tài)修復(fù)。各地在不突破省級底線[核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)可將建筑高度整體限制在超高層（即100 m）以內(nèi)]的前提下細化落實風(fēng)貌管控要求。針對增量空間，針對商業(yè)用地、居住用地、工業(yè)物流用地、港口碼頭、環(huán)保設(shè)施等，統(tǒng)一制訂管控要求，明確核心監(jiān)控區(qū)項目準入負面清單、明確禁止和限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，為運河沿線項目落地提供政策依據(jù)。

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