劉思源

摘 要：2020年是我國全面建成小康社會的決勝之年，農(nóng)村貧困人口將擺脫絕對貧困，“難啃”的貧困區(qū)域也將脫貧摘帽。然而，對于剛擺脫絕對貧困的區(qū)域來講，自然環(huán)境、人力資本存量與質(zhì)量、產(chǎn)銷路徑等方面都較為脆弱，其發(fā)展具有不穩(wěn)定性，返貧現(xiàn)象時有可能?；趯ΜF(xiàn)脫貧退出區(qū)域——湖北省恩施州蘆坪村四年跟蹤調(diào)研，以致貧原因?yàn)榍腥朦c(diǎn)，重點(diǎn)圍繞自然環(huán)境、貧困戶能力、產(chǎn)銷發(fā)展、政府等等多重維度，結(jié)合國內(nèi)外返貧治理經(jīng)驗(yàn)、共享發(fā)展理念等內(nèi)容，對鞏固脫貧成效、優(yōu)化幫扶方式，以及提高扶貧質(zhì)量，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;返貧;成效鞏固

一、引言

黨和政府一直高度重視扶貧工作，我國扶貧工作穩(wěn)步開展，扶貧事業(yè)成效顯著。據(jù)2020年3月國家統(tǒng)計局公報數(shù)據(jù)顯示，2019年末農(nóng)村貧困人口551萬人，比上年末減少1109萬人;貧困發(fā)生率0.6%，比上年下降1.1個百分點(diǎn)[1]。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性進(jìn)展，但隨著扶貧工作的縱深推進(jìn)，現(xiàn)有貧困問題也發(fā)生了變化，集中表現(xiàn)為現(xiàn)存的少數(shù)深度貧困區(qū)域問題凸顯、攻堅難度遞增與多數(shù)已脫貧地區(qū)現(xiàn)有扶貧成果的鞏固與脫貧致富的問題。從當(dāng)前的研究趨勢來看，不少專家學(xué)者都把扶貧研究的注意力放在了攻克深度貧困問題，對于已脫貧地區(qū)的鞏固扶貧成果、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展研究較為欠缺[2]。

從現(xiàn)實(shí)來看，貧困地區(qū)摘帽退出后仍將長期處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、發(fā)展相對落后的狀況，同時因?。?zāi)）返貧現(xiàn)象時有發(fā)生、產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化與缺乏競爭力嚴(yán)重、脫貧戶利益難以有效保證、扶貧干部的梯隊建設(shè)欠缺、“等靠要”思想催生等情況凸顯，這些問題制約著脫貧區(qū)域的后續(xù)發(fā)展與本身的成果鞏固。而本文就是基于此背景下，選取了已脫貧區(qū)域——恩施州鶴峰縣蘆坪村為研究對象，結(jié)合可持續(xù)理念、共享發(fā)展理念，通過2016—2019年間的實(shí)地調(diào)查與數(shù)據(jù)研究，分析其現(xiàn)存問題，以提升扶貧質(zhì)量作為目標(biāo)，把鞏固扶貧成效、優(yōu)化扶貧方式作為著力點(diǎn)，為2020年后的減貧戰(zhàn)略研究提供一定參考，為國家扶貧事業(yè)盡綿薄之力。

二、恩施州鶴峰縣蘆坪村扶貧狀況

（一）蘆坪村基本情況

蘆坪村是原51個省定重點(diǎn)貧困村之一，地處湖北省恩施州鶴峰縣太平鎮(zhèn)東南部，平均海拔960米，距離集鎮(zhèn)17公里，距離縣城18公里，全村總面積14.64平方公里，其中林地面積20600畝，耕地面積2319畝，當(dāng)?shù)亓值嘏c耕地面積比例約為19∶1。盡管村村通公路已經(jīng)完成，但大多都屬于盤山路段，路面狹窄，兩輛小車會車通行十分困難，大車難以通行。

全村轄5個村民小組，現(xiàn)有280戶農(nóng)戶，總?cè)丝?43人，貧困人口140戶489人，五保戶3戶3人，低保戶10戶16人。村支部黨員31名，定補(bǔ)干部3名。蘆坪村有駐村工作隊隊員11名，尖刀班成員11名。全村共有幫扶干部20名：幫扶單位省二師3名干部結(jié)對幫扶17戶，縣能源局8名干部結(jié)對幫扶56戶，太平鎮(zhèn)供電所6名干部結(jié)對幫扶43戶，太平鎮(zhèn)政府1名干部結(jié)對幫扶5戶，村干部結(jié)對幫扶19戶。2014年脫貧8戶19人;2015年脫貧35戶120人;2016年脫貧46戶173人;2017年脫貧19戶77人;2018年脫貧32戶100人;2019年脫貧2戶7人，年中通過省委省政府驗(yàn)收，脫貧出列。

（二）蘆坪村精準(zhǔn)扶貧的主要做法及成效

蘆坪村按照縣委縣政府關(guān)于幫扶貧困村及貧困戶工作的統(tǒng)一部署要求，以“分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)圍繞“項目直補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)覆蓋、智力扶貧、就業(yè)促進(jìn)”進(jìn)行性規(guī)劃，以期實(shí)現(xiàn)“一有、兩不愁、四保障？譹？訛”、減少貧困人口、提高貧困人口自我發(fā)展能力、落實(shí)限期脫貧致富責(zé)任目標(biāo)。具體從以下五個方面落實(shí)。

一是落實(shí)建檔立卡。2016年開始按照村規(guī)劃部署，村干部、尖刀班帶頭對貧困戶走訪摸底工作，在全面掌握村情的基礎(chǔ)上，幫助準(zhǔn)確識別貧困戶，實(shí)行動態(tài)管理。

二是制定幫扶規(guī)劃。蘆坪村尖刀班結(jié)合實(shí)際，利用村委會、縣能源局、湖北第二師范學(xué)院、青翠源有限公司進(jìn)行對口幫扶貧困戶，其中縣能源局結(jié)對幫扶56戶，太平鎮(zhèn)政府及供電所結(jié)對幫扶92戶，湖北第二師范學(xué)院結(jié)對幫扶17戶，因地制宜、因戶而異幫助其脫貧。

三是發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。蘆坪村按照州政府統(tǒng)一部署，建立了一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對接一個產(chǎn)業(yè)合作社、一個金融互助合作社，聯(lián)結(jié)一個龍頭企業(yè)的“121+X”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。蘆坪村農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有中蜂、茶葉、箬葉，以青翠源公司、何家埡茶葉專業(yè)合作社為依托，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。

四是改善民生條件。蘆坪村已完成道路硬化7公里;安全飲水全部解決;全村共實(shí)施危房改造44戶（含原址翻修5戶），其中：2016年實(shí)施22戶，2017年實(shí)施22戶，2018年實(shí)施14戶;五個一批政策享受情況：2017年享受金融貸款的有5戶，發(fā)放貸款21萬元，2018年發(fā)放金融扶貧貸款16戶78萬元;享受教育助學(xué)補(bǔ)貼69戶82人;享受大病救助補(bǔ)貼2人，醫(yī)療救助35戶37人。

五是加強(qiáng)基層組織。全村共有幫扶干部20人：能源局8人幫扶56戶;供電所6人幫扶43戶;省二師3人幫扶17戶;村2人幫扶19戶;鎮(zhèn)1人幫扶5戶。駐村工作隊員7人，尖刀班成員7人。通過多方協(xié)助，基層組織凝集、服務(wù)、帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力有了一定提升。

三、多層面分析蘆坪村仍存在的問題

（一）山地為主的自然環(huán)境制約產(chǎn)業(yè)無法生產(chǎn)規(guī)模化

貧困區(qū)域大多具有“老、少、邊、山、窮”的特點(diǎn)，恩施州鶴峰縣蘆坪村在地理區(qū)位方面表現(xiàn)得較為明顯。盡管當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施有了較大改善，水電、通信、交通等路況有了較大發(fā)展，但是山地地形是始終制約當(dāng)?shù)匕l(fā)展的重要瓶頸。[3]一方面，對于產(chǎn)業(yè)種植無法形成規(guī)?；?、機(jī)械化、集約化經(jīng)營;另一方面在交通運(yùn)輸上來講，產(chǎn)品的物流運(yùn)輸依舊需要采取傳統(tǒng)的陸路運(yùn)輸為主，效率有待提升。特別是蘆坪村地處秦巴山地中間區(qū)域，不少盤山公路路段狹窄，兩輛小車錯車時只能在轉(zhuǎn)彎處進(jìn)行。因此，自然環(huán)境的限制，制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

同時，自然環(huán)境也影響著村民的收成。蘆坪村當(dāng)?shù)卮迕竦闹饕杖霕?gòu)成主要包括三種，分為種植、養(yǎng)殖、務(wù)工。特別是在種植業(yè)上，蘆坪村從事的人群主要以老人為主，同時由于山地地形制約，只能在少數(shù)山坡上進(jìn)行墾殖，再加上耕地區(qū)域分散，形成了“靠天收”為其主要特征的發(fā)展現(xiàn)狀。當(dāng)遇上較強(qiáng)自然災(zāi)害時，村民自身的防抗風(fēng)險能力也極大被削弱，相應(yīng)的也容易促發(fā)返貧發(fā)生。從恩施州近年的數(shù)據(jù)來看，2017年全州農(nóng)作物受災(zāi)面積1848萬公頃，絕收183萬公頃，部分區(qū)域出現(xiàn)返貧情況。而對于這些摘帽脫貧的地區(qū)而言，更是可以形象地概括為“政府扶持剛脫貧，碰到災(zāi)害全歸零”。

（二）勞動力外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村“空心化”嚴(yán)重

恩施州鶴峰縣蘆坪村當(dāng)前共有村民857人，其中勞動力576人，在外務(wù)工人員占比85.6%，此外村里大多數(shù)兒童被送往鎮(zhèn)、縣、市區(qū)讀書，父母租房陪讀占比大。因此，村里人群主要是老人為主，且其中大多數(shù)人沒有讀過書，最高學(xué)歷小學(xué)階段。此外，從走訪調(diào)查情況來看，蘆坪村當(dāng)前常駐村人口年齡階層主要分布在45-60歲左右，少數(shù)村民留守村中，反映著“空心化”問題。對于剛摘帽的蘆坪村來說，本村人力資源外流（外出務(wù)工）嚴(yán)重，缺乏吸引外出務(wù)工、求學(xué)等人回流以及引進(jìn)人才的有效措施，制約當(dāng)?shù)剡M(jìn)一步發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，抗風(fēng)險能力有限

第一，產(chǎn)業(yè)化基地規(guī)模小且分散，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平不高，缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈，缺乏市場競爭力。受地形的制約，蘆坪村村戶較為分散，要實(shí)現(xiàn)大規(guī)模連片種植不容易。在精準(zhǔn)扶貧政策的支持下，村民學(xué)得部分的勞動技能與手段，例如中蜂養(yǎng)殖、花卉種植、果園發(fā)展等。但從發(fā)展條件來看，生產(chǎn)仍然屬于粗放型生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品缺乏質(zhì)量保證體系建設(shè)，沒有統(tǒng)一、穩(wěn)定的市場銷售網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品增值力、附加值低，不能形成規(guī)模效應(yīng)，且同質(zhì)化嚴(yán)重，抗風(fēng)險能力不強(qiáng)。例如蘆坪村當(dāng)前的茶葉收購，主要依托青翠源公司、何家埡茶葉專業(yè)合作社進(jìn)行收購，單打獨(dú)斗的種植方式，無法保障產(chǎn)品質(zhì)量與產(chǎn)業(yè)收益，無法穩(wěn)固脫貧成果走上致富道路;再到，當(dāng)遇到市場競爭時，由于缺乏特有的品牌優(yōu)勢與質(zhì)量保證，銷售水平也會受到影響，這也直接會影響合作社收購價格。

第二，部分產(chǎn)業(yè)扶貧模式難以保證脫貧穩(wěn)定性，容易侵害農(nóng)民利益。恩施州大多數(shù)脫貧區(qū)域都采取了探索自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，著力打造“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品、戶戶都有增收渠道”的產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展格局，探索建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對接產(chǎn)業(yè)、金融互助合作社，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)龍頭企業(yè)扶貧模式。但是，從蘆坪村現(xiàn)有發(fā)展模式中可以發(fā)現(xiàn)，資金到戶的扶貧模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、風(fēng)險大、收益慢;在權(quán)益到戶的扶貧模式運(yùn)行中，貧困戶增收的主要途徑為股金分紅和進(jìn)入合作社打工收入組成，而這些收入的穩(wěn)定性依賴于其所依附的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或合作社取得的經(jīng)濟(jì)效益，但現(xiàn)實(shí)情況是，企業(yè)經(jīng)營與管理的直接目的是使效益最大化，賺取更多的利潤，尤其是當(dāng)部分企業(yè)在面臨自然和市場風(fēng)險時，特別是遇到市場“行情不好”的時刻，企業(yè)為保全資產(chǎn)，力求損失最小化，會犧牲村民的利益。另外，從市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性層面分析，在恩施州其他脫貧地區(qū)，部分企業(yè)由于責(zé)任感缺失，在項目發(fā)展過程中，與貧困戶爭利，甚至企業(yè)套取扶貧資金的情況出現(xiàn)，對貧困戶的幫扶效果不明顯。

（四）干部能力與水平影響脫貧區(qū)域后續(xù)發(fā)展

目前，恩施州貧困村干部隊伍主要由選派干部和村本土干部組成，精準(zhǔn)扶貧工作中的主力是下沉到村脫產(chǎn)扶貧的選派干部，這樣的基層組織構(gòu)成，掩蓋了村“兩委”班子存在的部分問題。

第一，本村村干部整體素質(zhì)和工作水平亟待提高，干部資源難以補(bǔ)充。蘆坪村村干部多為年齡較大的老黨員擔(dān)任，年齡集中在45-60歲階段，老齡化較為嚴(yán)重，同時其文化水平普遍為小學(xué)。這就使得其在創(chuàng)新思維方面較為欠缺，工作思路、方式方法存在一定問題[4]。推不出干部、留不住干部的問題也較為突出，從近幾年的畢業(yè)生就業(yè)情況來看，大多去往了縣、市就業(yè)，有志有為的青年不愿意留在山區(qū)生存發(fā)展，也不愿意當(dāng)村干部。這無疑導(dǎo)致了村“兩委”班子青黃不接，“斷層”嚴(yán)重、后繼乏人。再者，從當(dāng)前的保障機(jī)制來看，仍然不夠完善，盡管村干部的工資水平雖然呈逐年遞增的趨勢，但與機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位職工工資相比，仍存在較大差距;在選拔條件方面，部分村干部受到一定限制，無法進(jìn)入選拔行列，工作積極性受到一定程度的影響。

第二，駐村干部效益輻射存在時效性。從當(dāng)前蘆坪村干部組成人員來看全村共有幫扶干部20人，主要包括：能源局8人、供電所6人、省二師3人、村2人、鎮(zhèn)1人。駐村工作隊員7人，尖刀班成員7人。從人員構(gòu)成來看，主要是“外來幫扶”為顯著特征。這無疑也反映了蘆坪村的發(fā)展很大程度上依賴于從各單位選派下來的駐村干部的幫扶。駐村干部利用自己單位、人脈等資源幫助貧困村產(chǎn)品銷售、技能培訓(xùn)、文化建設(shè)等。從某種意義上說，精準(zhǔn)扶貧實(shí)施到現(xiàn)在，貧困村的發(fā)展與駐村干部的“黏性”明顯增強(qiáng)。但是，選派干部畢竟是精準(zhǔn)扶工作內(nèi)容中暫時性的一個環(huán)節(jié)，在脫貧任務(wù)完成后，駐村干部會返回原單位，具有極大的時效性，一定程度上增強(qiáng)了現(xiàn)有扶貧成果的不穩(wěn)定性，可能出現(xiàn)一屆班子一類做法的現(xiàn)象，不利于扶貧成果可持續(xù)鞏固。

另外，駐村干部由于業(yè)績的局限，單打獨(dú)斗較多，村與村之間的合作互補(bǔ)聯(lián)系也較少，從某種意義上講，一個人、一個部門的資源畢竟有限，因?yàn)閭€人與部門的專業(yè)性，使得一些問題在處理方式上也存在一定的思維定式[5]。再加上村干部的年齡問題也表現(xiàn)得極為典型，從調(diào)研情況來看，本村的干部中，年齡結(jié)構(gòu)均處在45-60之間，并且這不是蘆坪村個案，在恩施州鶴峰縣太平鎮(zhèn)其他17個村中表現(xiàn)也較為明顯。

（五）“等靠要”思想制約脫貧致富內(nèi)生力

當(dāng)前脫貧退出的標(biāo)準(zhǔn)僅僅從物質(zhì)方面（主要是收入）去進(jìn)行衡量一個貧困區(qū)域是否脫貧，根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど^點(diǎn)，“收入”為核心的指標(biāo)體系不能覆蓋貧困指標(biāo)體系的全部，致貧因素應(yīng)該建立在以“能力”為核心概念的“多維貧困理論”。因此與能力建設(shè)對應(yīng)的“扶志”與“扶智”建設(shè)格外重要，但從實(shí)際情況看，蘆坪村精神文明方面脫貧還有待商榷。蘆坪村2019年的工作計劃中也提到了，部分村民的“等靠要”思想依然存在，需要切實(shí)采取相應(yīng)手段激發(fā)村民致富內(nèi)生動力?？梢哉f，剛脫貧摘帽的貧困區(qū)域在思想建設(shè)方面還存在較大問題。

第一，部分村民思想觀念滯后，制約脫貧致富的內(nèi)在動力[6]。由于貧困地區(qū)長期習(xí)慣性依賴外部扶貧，自身動力缺乏，特別是對剛擺脫貧困的人來說，“等靠要”依然根深蒂固，缺乏內(nèi)生動力，致富積極性不高，一旦受到外界干擾，很快又會陷入貧困線以下。同時，對于蘆坪村的村民年齡結(jié)構(gòu)來說，老人成為村里主體人群，發(fā)展動力不足;對于其中的村里部分人群自身因循守舊、目光短淺、溫飽即安的思想也成為阻礙其發(fā)展的重要原因之一[7]。

第二，蘆坪村文化建設(shè)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。由于“等靠要”思想的束縛，當(dāng)?shù)匾苍诜e極尋找解決對策，從現(xiàn)行對策看，主要在典型創(chuàng)富帶頭、文化興村兩方面下功夫。但是，從蘆坪村當(dāng)前情況看，現(xiàn)有的文化建設(shè)還不能夠滿足貧困人群的需要。蘆坪村共分為五組，按照步行速度來看，一組到另一組的時間至少需要半個小時，組與組之間間隔較大。當(dāng)前村里建有“農(nóng)戶書屋”、文化廣場等文化設(shè)施，并將其作為脫貧參考標(biāo)準(zhǔn)之一。但是從實(shí)際效果來看，建設(shè)者并未考慮現(xiàn)有文化設(shè)施的真正輻射范圍，農(nóng)戶書屋、文化廣場均建設(shè)在三組村委會中。除此以外，當(dāng)?shù)厝巳旱奈幕仞B(yǎng)、“農(nóng)戶書屋”的建設(shè)形式、書籍選擇等方面還存在較大問題，最后導(dǎo)致的往往就是書屋成了村里的“形象工程”，文化廣場成為少數(shù)人的廣場，貧困區(qū)域的人民文化素養(yǎng)并未得到實(shí)質(zhì)性整體提升。

（六）扶貧成果鞏固受政策時效性、“行政導(dǎo)向”制約

現(xiàn)階段，中國農(nóng)村貧困主要表現(xiàn)為區(qū)域條件受限、村民能力受限的特點(diǎn)，而精準(zhǔn)扶貧正是在長期扶貧實(shí)踐與探索中基于這樣的背景所形成的理念。

第一，扶貧成果受政策的時效性制約。2014年精準(zhǔn)扶貧思想正式提出，2020年是擺脫絕對貧困、全面建成小康社會之年。精準(zhǔn)扶貧工作思路也要隨著時代的發(fā)展而進(jìn)行轉(zhuǎn)變?？梢哉f，精準(zhǔn)扶貧思想指導(dǎo)下，所形成的體制機(jī)制、中央專項扶貧資金安排、扶貧工作尖刀班等都是其產(chǎn)物。從某種意義上講，扶貧成果依賴于政策、資金的扶持，有著較強(qiáng)的政治性與政策的時效性。當(dāng)前，中央對已脫貧摘帽退出的貧困縣實(shí)行“摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管，鞏固其脫貧成果，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接”[8]。這也就充分體現(xiàn)了扶貧成果的對政策依賴性強(qiáng)。除此以外，政策的依賴性還會相應(yīng)導(dǎo)致中央財政壓力巨大。

第二，扶貧過程中市場參與不足。現(xiàn)有貧困村人口脫貧主要賴以國家的大力扶持。例如，國家通過財政手段下?lián)軐ｍ椃鲐氋Y金、通過選派駐村干部進(jìn)行結(jié)對幫扶、東西部協(xié)作扶貧等。在市場對資源配置的起決定作用的背景下，我國的開發(fā)性扶貧與保障性扶貧工作日益加大，財政負(fù)擔(dān)極大增加，弱化了市場的扶貧作用，主要表現(xiàn)在，市場在現(xiàn)行扶貧成果中所占比例不高。

四、蘆坪村現(xiàn)存問題呼喚扶貧成果鞏固的途徑

精準(zhǔn)扶貧、脫貧和鞏固成果是脫貧攻堅過程中同一個過程的兩個不同方面。在決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵期，特別是2020年的臨近，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略即將打響，蘆坪村脫貧工作的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到扶貧成果鞏固與優(yōu)化的路徑上來，為此必須要積極謀劃，科學(xué)布局，精細(xì)操作，確保成效。

（一）加強(qiáng)“兩路”建設(shè)，把改善條件與提升水平相結(jié)合

受地理環(huán)境影響，蘆坪村村民自身發(fā)展受限，貧困或因?yàn)?zāi)返貧加重，不利于鞏固現(xiàn)有扶貧成果，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會。為此，要及時優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建防災(zāi)抗災(zāi)體系，擺脫“靠天收”，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1. 優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)

當(dāng)前，蘆坪村需要進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。除保障、完善生產(chǎn)生活的用電用水基本生活需求外，還要著力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)通訊與鄉(xiāng)村道路規(guī)劃建設(shè)，打通網(wǎng)上道路與鄉(xiāng)村道路“兩路”建設(shè)。

通過著力推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)通訊建設(shè)，幫助蘆坪村現(xiàn)有茶葉、煙葉、箬葉、蔬菜和畜牧業(yè)為主的“四葉一畜”特色農(nóng)產(chǎn)品基地提檔升級。利用網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品實(shí)時動態(tài)監(jiān)測、農(nóng)民教學(xué)指導(dǎo)、飼肥料投放等綜合管理體系。在農(nóng)產(chǎn)品實(shí)時監(jiān)測方面包含氣溫、土壤濕度、成長周期、病蟲害等內(nèi)容，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程操控管理定時噴灑;在教學(xué)上，通過農(nóng)民自主學(xué)習(xí)、專家網(wǎng)上答疑培訓(xùn)等形式，對接剛需，拉近與市場的距離，了解最新資訊信息。

通過開展鄉(xiāng)村道路規(guī)劃建設(shè)讓貧困區(qū)域溝通更加便捷。通過對村組進(jìn)行整體規(guī)劃，打通組與組的“快捷通道”，對村進(jìn)行整體規(guī)劃，對內(nèi)搞活交通，拉近村民之間的距離;對外聯(lián)通市場，以“質(zhì)”取勝。在借鑒福建省“標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)”經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降幕A(chǔ)上，把村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，提升產(chǎn)量、品質(zhì)。

2. 構(gòu)建防災(zāi)、避災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)的“四位一體”防救抗災(zāi)體系

蘆坪村要結(jié)合實(shí)際，加快構(gòu)建防抗災(zāi)害體系。在防災(zāi)方面，一是要加快生態(tài)修復(fù)，對當(dāng)前生態(tài)遭到破壞的環(huán)境，村委會應(yīng)及時進(jìn)行處理，宣傳、教育村民，實(shí)行進(jìn)行退耕還林、還草、封山育林;二是利用社會資本參與生態(tài)建設(shè)，通過減稅政策、信貸服務(wù)優(yōu)惠，引導(dǎo)社會資本參與植樹造林、防沙治水工程建設(shè);三是支持環(huán)境立法、條例建設(shè)工作，對破壞環(huán)境的違法犯罪行為嚴(yán)加懲罰，追究其責(zé)任。在恢復(fù)和保護(hù)環(huán)境的同時，還要建立災(zāi)害預(yù)警機(jī)制。在優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)自然災(zāi)害的預(yù)報，做好防災(zāi)準(zhǔn)備，減少災(zāi)害損失。在避災(zāi)方面，要因地制宜地進(jìn)行易地搬遷，在搬遷過程中，注重把搬遷工作與就業(yè)工作結(jié)合來抓，更好的構(gòu)建村民的生存發(fā)展環(huán)境。在抗災(zāi)建設(shè)方面，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化工作，統(tǒng)籌水利、農(nóng)田、節(jié)水工程綜合治理，排查隱患，防范風(fēng)險，定期做好檢查工作，有條件地方實(shí)行電子實(shí)時監(jiān)控。在救災(zāi)建設(shè)上，要完善救災(zāi)幫扶舉措。首先，要穩(wěn)定農(nóng)民收入，在現(xiàn)有的補(bǔ)助力度中，擴(kuò)大救助范圍，把中小災(zāi)害納入其中，同時也增加財政救災(zāi)的轉(zhuǎn)移支付;其次，要提高救災(zāi)能力建設(shè)，應(yīng)急管理部不能當(dāng)作應(yīng)急對待，應(yīng)該把防災(zāi)抗災(zāi)工作當(dāng)作常規(guī)性事業(yè)來抓;再者，還要做好農(nóng)業(yè)保險與救災(zāi)工作相結(jié)合。

（二）推進(jìn)能人返鄉(xiāng)、人才興鄉(xiāng)舉措

當(dāng)前，蘆坪村呈空心化態(tài)勢，青壯年大多出鄉(xiāng)務(wù)工，老人成為村里的主力軍，因此必須推進(jìn)能人返鄉(xiāng)、人才興鄉(xiāng)舉措，切實(shí)提升村里人力資本存量與質(zhì)量。而在能人返鄉(xiāng)、人才興鄉(xiāng)途徑上，要從以下三個方面下功夫。從需求角度來看，外出的青壯年多以就業(yè)養(yǎng)家、為子女尋求更好教育資源為主要目的。因此，吸引能人、人才返鄉(xiāng)就必須從“需求側(cè)”角度入手，把教育、就業(yè)、醫(yī)療建設(shè)放在突出位置。

首先要推動教育水平的提升，加大“小初高”的教育資源投入、引進(jìn)力度，促進(jìn)教育資源公平[9]。蘆坪村村民特別重視，希望通過教育這條路讓孩子走出大山，小學(xué)時就想盡辦法把孩子送到外面讀書，大多數(shù)父母都是在縣、市租房陪讀。這樣的背景下，必須大力發(fā)展產(chǎn)教育事業(yè)，減少勞動力外流，穩(wěn)固鄉(xiāng)村人力資源存量[10]。

其次還要推動醫(yī)療隊伍、水平的完善。首先是治療方面，在農(nóng)村地區(qū)全面建立起基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療模式[11]。在醫(yī)療人員緊缺問題上，采取本土培養(yǎng)、外來引進(jìn)、社會聯(lián)結(jié)、網(wǎng)絡(luò)搭建的方式進(jìn)行，通過對貧困區(qū)域本身的醫(yī)療衛(wèi)生人員、進(jìn)行培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)其技能水平提升;利用行政力量打通上下聯(lián)系，通過“選派”等方式來引進(jìn)幫扶;通過社會幫扶，利用義診等形式作為補(bǔ)充;在形式方面，在完善現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，建立互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程診療幫扶平臺。在醫(yī)療花費(fèi)方面，除現(xiàn)有國家財政幫扶外，通過扶持社會保險參與，降低村民的實(shí)際負(fù)擔(dān)，建立起“國家、市場（社會）、個人”三方共擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任體系，國家承擔(dān)作為主體，市場承擔(dān)作為補(bǔ)充，個人承擔(dān)作為激勵手段，防止“等靠要”思想發(fā)生。通過社會建立治病幫扶基金，對貧困戶或者醫(yī)療成本過重的脫貧戶，先入院就診，經(jīng)過精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)考核過程實(shí)行補(bǔ)助，真正落實(shí)住院就醫(yī)報銷比例，把最后報銷比例納入扶貧成果中群眾測評內(nèi)容。有選擇性的對隱性花費(fèi)實(shí)行再補(bǔ)助，增強(qiáng)貧困戶、脫貧戶返貧“免疫力”。

最后還要以產(chǎn)業(yè)升級為依托，促進(jìn)就業(yè)崗位增長、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施完善，村民幸福感提升。

（三）鞏固村民利益聯(lián)結(jié)，加強(qiáng)扶貧與市場、社會對接

1. 建立貧困戶、脫貧戶、致富能手利益聯(lián)結(jié)保障機(jī)制

共享發(fā)展理念要求，全民共享、全面共享、漸進(jìn)共享、共建共享，即人人參與、人人盡力、人人享有。因此，增強(qiáng)貧困人口與脫貧人員之間的利益聯(lián)結(jié)有助于激發(fā)主體活力，促進(jìn)共同發(fā)展、共同富裕。

表達(dá)聯(lián)結(jié)，要建立有效的溝通交流平臺及貧困戶反映意見及建議的有效途徑，認(rèn)真考慮村民的需求。定期召開村民大會、村民代表會議、貧困戶大會等;穩(wěn)固干部季度走訪入戶收集與反饋工作形式，通過增強(qiáng)貧困戶、脫貧戶的主體意識，充分調(diào)動其參與的主動性和積極性，激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在活力，提高其自我發(fā)展能力，共同參與扶貧工作。

經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)[12]，要保障集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)作為共同占有生產(chǎn)資料的一種經(jīng)濟(jì)形式，體現(xiàn)著共同富裕的原則。政府要保障、扶持集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加大政策、資金扶持力度，充分利用村中資源，在政府、合作社、專家各方的共同的指導(dǎo)下，讓村民穩(wěn)定增收。同時，還要加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)的考核力度，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)資金運(yùn)轉(zhuǎn)速度、效能、可持續(xù)性，讓集體經(jīng)濟(jì)真正成為共同富裕的“金鑰匙”。當(dāng)前，江浙地區(qū)正進(jìn)行“三權(quán)分置”試點(diǎn)，可借鑒其中思路，通過放活經(jīng)營權(quán)，致富能手承包村里土地，執(zhí)行產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，政府出面牽線搭橋開拓市場，并予以村民收入利益保障。

獎勵聯(lián)結(jié)，建立能人帶動幫扶獎勵措施與貧困戶、脫貧戶就業(yè)、創(chuàng)業(yè)獎勵舉措。貧困村中，有個別依靠政府政策擺脫貧困的致富能手，他們通過誠實(shí)勞動，合法經(jīng)營先富起來。但是僅僅致富能手富起來還不夠，還有帶動其他貧困戶擺脫貧困。在這一內(nèi)容，通過減稅、福利政策激發(fā)能人吸引帶動村中人員就業(yè)、參股。

同時，創(chuàng)建各種激勵舉措提升貧困戶、脫貧人員的致富熱情。不僅要擺脫貧困而且還要脫貧致富，通過對就業(yè)人員予以獎勵;外出學(xué)習(xí)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)予以多維支持，調(diào)動致富氛圍。

2. 著力加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)幫扶與市場對接力度，增強(qiáng)市場抗風(fēng)險能力水平

在產(chǎn)業(yè)幫扶上，首先要建立產(chǎn)業(yè)扶貧項目引進(jìn)前的可行性及風(fēng)險評估、引入后的督查監(jiān)管的有效監(jiān)督機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上尊重自然規(guī)律，尊重科學(xué)，既考慮短期產(chǎn)業(yè)收入，也考慮長期發(fā)展，與有關(guān)科研單位、大學(xué)合作，做好前期可行性研究，使得引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)前景好效益高，實(shí)現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定性脫貧。

其次，整合資源，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+的優(yōu)勢，相同產(chǎn)品實(shí)行跨區(qū)域合作，統(tǒng)一生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一銷售平臺，挖掘多方面銷售渠道，利用科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)的技術(shù)優(yōu)勢，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)力度，完善產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃、實(shí)施方案和行動計劃，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值，提高收益，降低風(fēng)險。

再者，引入龍頭企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)扶貧項目，要建立科學(xué)的準(zhǔn)入機(jī)制及評價機(jī)制，將企業(yè)的經(jīng)營管理能力、誠信度、法定代表人的責(zé)任心，企業(yè)產(chǎn)品與貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度、致富帶動能力等作為引入前的考核評價指標(biāo)[13]，對企業(yè)實(shí)行動態(tài)管理，建立產(chǎn)業(yè)扶貧資金全程監(jiān)管以及企業(yè)淘汰制度，切實(shí)保障貧困戶與脫貧戶內(nèi)在權(quán)益。

3. 建立市場、社會組織參與激勵機(jī)制

我國以往的扶貧工作大多由政府主導(dǎo)，通過“政府之手”，利用國家財政資金、政策傾斜等方式對貧困區(qū)域進(jìn)行扶持。在現(xiàn)有的扶貧工作進(jìn)展與成效方面，也主要體現(xiàn)著政府責(zé)任與地方政績。當(dāng)前的扶貧工作即將進(jìn)入新的歷史關(guān)頭，正處在“絕對貧困”人口消失，“相對貧苦”人口激增的階段，因此，在新的歷史條件下，不僅要發(fā)揮“政府之手”，還有發(fā)揮市場作用，讓市場在扶貧資源配置中發(fā)揮更重要的作用。

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，產(chǎn)業(yè)是動力，市場是關(guān)鍵，要以特色產(chǎn)業(yè)帶動貧困區(qū)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)，把貧困區(qū)域的供給與需求對接，編織特色產(chǎn)業(yè)鏈、打造“創(chuàng)富、致富模式”，突破產(chǎn)業(yè)鏈短、粗放經(jīng)營的瓶頸，帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高遠(yuǎn)的脫貧致富目標(biāo)。在具體操作上，一是企業(yè)利用貧困區(qū)域勞動力、產(chǎn)品等區(qū)位優(yōu)勢，創(chuàng)造直接的效益，調(diào)動受益方與扶持方雙方的積極性。例如，“農(nóng)超對接”模式，可以把貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品、加工品借企業(yè)渠道直接進(jìn)入消費(fèi)市場，直接產(chǎn)生商業(yè)價值。二是社會組織將從事公益事業(yè)的社會人群力量團(tuán)結(jié)起來，用公益力量催動扶貧事業(yè)發(fā)展。例如，阿拉善See基金會，在西北荒漠種植梭梭樹，在他們的行動過程中就把當(dāng)?shù)厝说氖芤嫘Ч紤]進(jìn)去，在環(huán)保的同時幫助當(dāng)?shù)孛撠殻〉秒p贏結(jié)果，同時在這個過程中也衍生出了特色農(nóng)產(chǎn)品“任小米”、地下水防治、綠色供應(yīng)鏈等內(nèi)容。當(dāng)然，政府在其中起著“裁判員”與“護(hù)林人”的作用，對市場扶貧進(jìn)行監(jiān)管，同時也要采取相應(yīng)的激勵舉措，促進(jìn)市場的作用。

（四）建立村干部、駐村干部人才培養(yǎng)與考評機(jī)制

落實(shí)“回引”工程，以福利政策促人才興鄉(xiāng)。針對空心化嚴(yán)重現(xiàn)狀，在人才建設(shè)上，可建立貧困地區(qū)考入高等學(xué)校的學(xué)生動態(tài)信息庫，重點(diǎn)對接貧困地區(qū)的學(xué)生，實(shí)施“回引”工程，引導(dǎo)和鼓勵本區(qū)域出去的畢業(yè)生、退役軍人、外出打工者返鄉(xiāng)，通過切實(shí)的福利，鼓勵有能力者留村任職，將之作為培養(yǎng)、補(bǔ)充村“兩委”班子成員的重要來源，支持他們參加基層組織選舉，擔(dān)任村干部。同時建立正向、有效的晉身與待遇激勵機(jī)制，調(diào)動基層干部的積極性及創(chuàng)造性。

在駐村干部上，穩(wěn)固現(xiàn)有結(jié)對幫扶制度，將其常態(tài)化，在充分發(fā)揮駐村干部的扶貧職能，讓駐村干部成為技術(shù)帶頭人，安排專門項目，搭建由專家培訓(xùn)駐村干部和農(nóng)村能人;同時增強(qiáng)駐村干部的考評監(jiān)督，完善晉升機(jī)制。

（五）深化文化扶貧工作，拓寬精神扶貧途徑

實(shí)施文化惠民，是扶貧的重要內(nèi)容，是區(qū)域加快發(fā)展的重要動力。物質(zhì)經(jīng)濟(jì)上的扶貧，雖然能起到“立竿見影”的效果，但難以解決長遠(yuǎn)性、根本性問題。要想從根本上拔掉“窮根子”，還得在文化建設(shè)上下工夫。

貧困地區(qū)交通不便，文化設(shè)施建設(shè)比較滯后，文化惠民扶貧首先應(yīng)該是農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。可以動員社會各界，匯聚多方力量，籌集資金建立小型“農(nóng)業(yè)書屋”“聽書賞曲屋”等多種類型的文化陣地或者流動書屋、搭建文體活動室，為村民的種植、養(yǎng)殖問題提供可行性參考，豐富當(dāng)?shù)卮迕竦木裎幕?。農(nóng)村書屋應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際建立，可以建在村委會，也可以建在人數(shù)相對較多的村小組或者嘗試建立“網(wǎng)上書站”，書籍的選擇上也應(yīng)考慮當(dāng)?shù)孛撠毊a(chǎn)業(yè)及村民的實(shí)際需求。為了充分利用農(nóng)村書屋讓村民獲得知識，提升自我，創(chuàng)業(yè)致富，扶貧干部可以定期邀請部分文化人士、農(nóng)業(yè)專家以及相關(guān)學(xué)科背景的高校學(xué)生，開展講書活動，配合培訓(xùn)基地開展農(nóng)業(yè)知識教育。

村內(nèi)的文體活動室（場地），不僅是娛樂的地方，更是以先進(jìn)文化引導(dǎo)村民積極健康向上的主陣地，鎮(zhèn)政府、村委會可以根據(jù)農(nóng)村的具體情況，建設(shè)若干個硬化地，同時充分利用資源優(yōu)勢和傳統(tǒng)習(xí)俗，設(shè)計出具有當(dāng)?shù)靥厣?、豐富多彩、深受村民喜愛的文體活動，整合扶貧新理念進(jìn)行傳播，在扶智上下工夫，不斷滿足貧困地區(qū)群眾精神文化需求。例如，當(dāng)前恩施州鶴峰縣太平鎮(zhèn)蘆坪村定期舉行廣場舞（擺手舞）大賽，每季度開展文化下鄉(xiāng)表演活動，極大豐富人民群眾生活。

（六）加強(qiáng)對邊緣貧困人口的扶持與幫助，與鄉(xiāng)村振興有效銜接

當(dāng)前，我們正處于由“絕對貧困”向“相對貧困”轉(zhuǎn)化的過程之中，急需鞏固現(xiàn)有脫貧成果，預(yù)防返貧發(fā)生。一方面，正如中央所說，我們應(yīng)實(shí)行摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管，鞏固并優(yōu)化其脫貧成果，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與之有效銜接起來，即保持政策穩(wěn)定性，繼續(xù)保障貧困地區(qū)的扶持;另一方面，要在新的時代背景下對脫貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，以脆弱性為導(dǎo)向[14]，關(guān)注貧困線附近人群，優(yōu)化扶貧措施，推進(jìn)減貧工作，聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村振興。

“相對貧困”的到來，讓處在貧困線附近的人口迅速增加。這部分人與貧困戶間的差距較小，并且仍然處于脆弱狀態(tài)，抵御各種潛在沖擊的能力非常低下，心理也發(fā)生相應(yīng)變化。以前，可能干勁十足，急于想擺脫貧困，但是脫貧后失去了以往政策的扶持力度，同時與周圍貧困戶經(jīng)濟(jì)狀況相差不大，“等靠要”思想也催生其返貧。因此，要以脆弱性為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注已脫貧但又處在貧困線附近人口的生產(chǎn)生活質(zhì)量，科學(xué)設(shè)定最低生活標(biāo)準(zhǔn)，加大鼓勵力度。

同時，現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)是具有相當(dāng)爭議的問題，當(dāng)前的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定是以貧困戶人均收入或戶均收入為依據(jù)。在實(shí)際操作中始終存在“打分制”陷阱？譺？訛，造成識別偏差，引發(fā)社會不公、人口矛盾。同時，在對貧困區(qū)域?qū)崟r動態(tài)管理方面，加強(qiáng)加強(qiáng)村干部、村組信息員、第三方評價機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)力度，常態(tài)化走訪每家每戶，實(shí)現(xiàn)對貧困戶進(jìn)入與退出的監(jiān)督。在退出與新進(jìn)貧困戶方面，要應(yīng)評盡評，減少指標(biāo)門檻，重視脫貧可持續(xù)。

五、結(jié)語

隨著決勝全面建成小康社會戰(zhàn)役的打響，根除絕對貧困是當(dāng)前的緊迫任務(wù)。我國減貧事業(yè)雖已取得舉世矚目的成就，但接下來的任務(wù)將更加艱巨。站在這個歷史關(guān)頭，如何預(yù)防返貧，鞏固現(xiàn)有的摘帽成績，實(shí)現(xiàn)脫貧致富是當(dāng)前更為緊迫的內(nèi)容與環(huán)節(jié)。

既往的治理大都集中在問題形成后進(jìn)行研究，強(qiáng)調(diào)過程治理，忽視返貧問題預(yù)防與扶貧成效的鞏固，特別是對已脫貧人口的關(guān)注。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“扶貧工作必須務(wù)實(shí)，脫貧過程必須扎實(shí)，脫貧結(jié)果必須真實(shí)，脫貧計劃不能脫離實(shí)際隨意提前，扶貧標(biāo)準(zhǔn)不能隨意降低，決不能搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧[15]。”基于恩施州鶴峰縣蘆坪村這一已脫貧摘帽區(qū)域，分析其現(xiàn)存問題，提出預(yù)防脫貧、構(gòu)建鞏固與優(yōu)化脫貧成效的具體路徑，即從自然環(huán)境防災(zāi)抗災(zāi)優(yōu)化、貧困戶利益連接機(jī)制、扶貧干部培養(yǎng)幫扶與考核機(jī)制、市場與社會組織參與激勵機(jī)制、脆弱性觀察等方式入手，從源頭上掌握返貧的演化機(jī)理，阻斷演化過程，盡早防范返貧風(fēng)險，減少返貧現(xiàn)象或減輕后期返貧治理難度，確保與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接[16]。

注 釋：

？譹？訛 “一有、兩不愁、四保障”具體指：實(shí)現(xiàn)扶貧對象收入有來源，不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房和養(yǎng)老有保障。

？譺？訛 “打分制”陷阱：現(xiàn)有的貧困一般采取打分方式，若以60分及以上認(rèn)定貧困戶，始終都存在59、58等圍繞“及格線”的邊緣人群。事實(shí)上，58、59這些分?jǐn)?shù)的人群與貧困戶差距并不大。

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