高建慧（廣東開(kāi)放大學(xué) 廣東廣州 510091）

新《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》的頒布執(zhí)行，深化了預(yù)算績(jī)效管理體制改革，也使高校預(yù)算績(jī)效管理工作成效緩慢的境況日益顯現(xiàn)。在當(dāng)前高校收支壓力突出的背景下，高校通過(guò)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，優(yōu)化配置教育資源和提高資金使用效益，已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、新預(yù)算制度對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐改革指導(dǎo)

新預(yù)算制度細(xì)化了預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)定，為高校預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐改革提供了法律依據(jù)和明確指導(dǎo)。因此，高校有必要對(duì)新預(yù)算制度進(jìn)行梳理，從國(guó)家政策層面逐步細(xì)化到高校預(yù)算管理制度，不僅有利于國(guó)家政策的具體實(shí)施，而且有利于高校在國(guó)家政策指引下更好地運(yùn)行。通過(guò)歸納總結(jié)，新預(yù)算制度對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐指引主要包括事前評(píng)估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用管理五個(gè)方面，具體如表1所示。

表1 新預(yù)算制度指引高校預(yù)算績(jī)效管理的條目分析表

二、高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題分析

（一）預(yù)算績(jī)效制度建設(shè)不健全。目前，很多高校的預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l目是散落于各項(xiàng)制度中，比如在預(yù)算制度、預(yù)決算審計(jì)實(shí)施辦法、財(cái)政資金項(xiàng)目支出管理辦法等制度中會(huì)簡(jiǎn)要體現(xiàn)“績(jī)效管理”規(guī)定，但沒(méi)有形成統(tǒng)一的高校預(yù)算績(jī)效管理制度，與預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)主體、目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效管理流程及指標(biāo)體系等內(nèi)容未被清晰明確地加以規(guī)范，績(jī)效制度碎片化現(xiàn)象突出，導(dǎo)致高校預(yù)算績(jī)效管理工作不能得到很好開(kāi)展，未形成常規(guī)化工作，更多的是被動(dòng)地接受上級(jí)主管部門分配的績(jī)效管理任務(wù)，致使高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理流于形式。

（二）事前績(jī)效評(píng)估管理缺乏。高校預(yù)算管理缺乏前瞻性，在對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)和調(diào)整等環(huán)節(jié)，沒(méi)有很好地結(jié)合高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需求或中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃來(lái)審查預(yù)算支出水平及進(jìn)行必要的事前績(jī)效評(píng)估管理，也未充分論證預(yù)算項(xiàng)目的可行性、科學(xué)性及必要性，預(yù)算管理短視化現(xiàn)象突出，容易造成專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。項(xiàng)目庫(kù)的遴選和排序的主觀性、隨意性較強(qiáng)，預(yù)算項(xiàng)目的準(zhǔn)確性和科學(xué)性得不到保證，專項(xiàng)資金緊缺與預(yù)算項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)或浪費(fèi)的現(xiàn)象并存。另外，以成本核算為基礎(chǔ)的定額預(yù)算方法等績(jī)效預(yù)算分配方法未得到廣泛使用，預(yù)算績(jī)效主導(dǎo)作用發(fā)揮不充分，致使高校難以合理配置及充分調(diào)動(dòng)資源，不利于高校長(zhǎng)期規(guī)劃和發(fā)展。

（三）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)制定不合理。當(dāng)前，在高校職能多元化、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)復(fù)雜化、資金來(lái)源多樣化的背景下，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理主要存在以下問(wèn)題：一是由于高?？傮w與部門內(nèi)部之間的發(fā)展規(guī)劃信息不對(duì)稱，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置很難高度一致，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)制定不明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一性較差。二是就績(jī)效目標(biāo)的合理有效性而言，很多高校缺乏一套統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，難以發(fā)揮真實(shí)考核部門或項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的效果。三是就績(jī)效目標(biāo)的約束力而言，有些部門僅重視預(yù)算資金的使用，缺乏項(xiàng)目規(guī)劃的全局性和論證的充分性，籠統(tǒng)填報(bào)績(jī)效目標(biāo)，影響預(yù)算績(jī)效管理的效果。

（四）預(yù)算績(jī)效監(jiān)控不到位。傳統(tǒng)的預(yù)算管理在預(yù)算執(zhí)行方面有較大的調(diào)整范圍，并且資金使用提前完成或在年底突擊使用的現(xiàn)象較普遍，這些都說(shuō)明預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控不到位?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控不僅應(yīng)監(jiān)督項(xiàng)目資金的使用，而且有必要對(duì)整個(gè)過(guò)程的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和分析評(píng)價(jià)，以保證預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算資金、項(xiàng)目執(zhí)行保持一致性。當(dāng)前，高校預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督不完善，主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)督方式不到位，缺乏切實(shí)可行的實(shí)質(zhì)性控制措施，很難應(yīng)對(duì)高校項(xiàng)目管理過(guò)程中項(xiàng)目執(zhí)行偏離績(jī)效目標(biāo)的情況。二是很多高校沒(méi)有充分挖掘開(kāi)發(fā)信息化平臺(tái)對(duì)預(yù)算績(jī)效過(guò)程監(jiān)控的“動(dòng)態(tài)管理”的重要功能，僅僅簡(jiǎn)單利用核算系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，難以實(shí)時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)度的實(shí)現(xiàn)程度。

（五）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不科學(xué)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)通過(guò)以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)預(yù)算資金使用的各環(huán)節(jié)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，從而優(yōu)化高校資源配置。當(dāng)前，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要存在以下問(wèn)題：一是高校往往側(cè)重財(cái)政項(xiàng)目和專項(xiàng)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，缺少對(duì)高校整體評(píng)價(jià)和基本支出評(píng)價(jià)的關(guān)注，囊括的評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面，難以發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用。二是在績(jī)效評(píng)價(jià)范圍上，高校大多只實(shí)施事后績(jī)效評(píng)價(jià)，忽視事前、事中預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性。三是高?？?jī)效評(píng)價(jià)管理存在評(píng)價(jià)指標(biāo)選取不夠科學(xué)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠客觀、評(píng)價(jià)方法較單一以及績(jī)效指標(biāo)過(guò)于集中于投入產(chǎn)出指標(biāo)等問(wèn)題，難以確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、全面性和合理性。

（六）預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用不充分。新預(yù)算制度明確規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)有機(jī)結(jié)合預(yù)算資金安排、預(yù)算編制以及項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的績(jī)效管理體系，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。但在實(shí)際中，很多高校并未建立有效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和追蹤問(wèn)責(zé)機(jī)制，沒(méi)有采取相應(yīng)的措施落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果，難以發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用。另外，預(yù)算績(jī)效結(jié)果信息披露的透明度較低，披露內(nèi)容僅有收支項(xiàng)目幾個(gè)大類的金額及簡(jiǎn)要的情況說(shuō)明，不利于公眾監(jiān)督和指導(dǎo)。

三、新預(yù)算制度下高校預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化措施

（一）完善高校預(yù)算績(jī)效管理制度。新預(yù)算制度為高校建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度提供了科學(xué)指引，高校應(yīng)在新預(yù)算制度指引下整合和完善現(xiàn)有碎片化的預(yù)算績(jī)效管理規(guī)定，將績(jī)效理念滲透到預(yù)算管理的方方面面，建立科學(xué)實(shí)用、指向明晰的預(yù)算績(jī)效管理制度，保障高校預(yù)算績(jī)效管理的常規(guī)化運(yùn)行，充分釋放績(jī)效管理結(jié)果得到有效利用的效能。

（二）重視事前績(jī)效評(píng)估管理。事前績(jī)效評(píng)估管理是一種創(chuàng)新的評(píng)估和決策方法，符合新預(yù)算制度的績(jī)效管理要求，是預(yù)算決策的重要改革舉措。事前績(jī)效評(píng)估管理作為建立健全高校預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的重要手段，高校在科學(xué)實(shí)施評(píng)估管理時(shí)，應(yīng)以績(jī)效導(dǎo)向和成本控制理念為出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)高校中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃，基于高校預(yù)算項(xiàng)目評(píng)估內(nèi)容和影響因素，構(gòu)建合理、科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系（見(jiàn)圖1），綜合運(yùn)用因素分析法、成本效益分析法、公眾評(píng)判法、對(duì)比分析法等方法，重點(diǎn)評(píng)估預(yù)算項(xiàng)目的投入、產(chǎn)出和效果，將評(píng)估結(jié)果作為項(xiàng)目入庫(kù)的依據(jù)，并與預(yù)算安排掛鉤，從而促進(jìn)高校預(yù)算管理科學(xué)化和精細(xì)化。

圖1 預(yù)算項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

（三）重視績(jī)效目標(biāo)管理。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的規(guī)范性、有效性和科學(xué)性直接影響高校預(yù)算績(jī)效管理的成效，其關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系。高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的選取可以從產(chǎn)出、效益、滿意度這三個(gè)維度進(jìn)行細(xì)化，參照篩選當(dāng)前財(cái)政部門常用的細(xì)化指標(biāo)，產(chǎn)出維度的細(xì)化指標(biāo)主要為質(zhì)量、數(shù)量、成本、時(shí)效等指標(biāo)；效益維度的細(xì)化指標(biāo)主要為社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)影響、生態(tài)效益等指標(biāo)；滿意度的細(xì)化指標(biāo)則主要為服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)。同時(shí)，高校應(yīng)重視協(xié)調(diào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)縱橫向之間的關(guān)系，縱向方面注重協(xié)調(diào)高校總體績(jī)效目標(biāo)與個(gè)體目標(biāo)的關(guān)系，以充分發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的導(dǎo)向保障作用；橫向方面動(dòng)態(tài)檢視各職能績(jī)效目標(biāo)的合理性，重視協(xié)調(diào)各績(jī)效目標(biāo)之間的關(guān)系，以防目標(biāo)間出現(xiàn)沖突與矛盾，從而更好地實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

（四）注重績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理是高校對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算存量資金、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性、預(yù)算項(xiàng)目運(yùn)行狀況以及預(yù)算和決算差異率等內(nèi)容開(kāi)展的績(jī)效監(jiān)控管理活動(dòng)。一方面，高?？赏ㄟ^(guò)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和內(nèi)控管理相結(jié)合的方式，將績(jī)效理念融入內(nèi)控管理過(guò)程中來(lái)建立健全績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。基于“誰(shuí)支出、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，明確高校相關(guān)部門職責(zé)。業(yè)務(wù)職能部門負(fù)責(zé)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的日常監(jiān)控，通過(guò)定期監(jiān)控和分析績(jī)效信息，及時(shí)糾偏以保證績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)部門作為高校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)定期匯集、分析整個(gè)學(xué)校的績(jī)效監(jiān)控信息，以便對(duì)有關(guān)標(biāo)績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等內(nèi)容進(jìn)行預(yù)警分析，實(shí)施預(yù)算績(jī)效運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)控管理。另一方面，高校應(yīng)提高績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的信息化水平，通過(guò)形成預(yù)算績(jī)效監(jiān)控內(nèi)容的規(guī)范管理表單，將預(yù)算數(shù)據(jù)、流程嵌入財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)，充分運(yùn)用數(shù)據(jù)預(yù)警和實(shí)時(shí)監(jiān)控等信息化監(jiān)控手段，精準(zhǔn)定位和發(fā)力，提高監(jiān)控效能。如，在財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)中，績(jī)效運(yùn)行預(yù)警值小于30%表示重警，30%—60%表示輕警，處于60%—80%表示良好，80%—100%則表示優(yōu)異，并且不同級(jí)別的性能操作警告值具有不同的對(duì)策。通過(guò)實(shí)時(shí)預(yù)警監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和處理，促使運(yùn)行預(yù)警值性能不斷提高，從而更好地把控績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和保證預(yù)算項(xiàng)目的有效執(zhí)行。

（五）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。高?？?jī)效評(píng)價(jià)管理的核心是構(gòu)建科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而科學(xué)分析教育資源投入與績(jī)效之間的關(guān)系。為此，高校應(yīng)結(jié)合實(shí)際，綜合運(yùn)用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)KPI和平衡計(jì)分卡BSC評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建具有科學(xué)性、綜合性和可比性的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。具體的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)主要分為預(yù)算編制、監(jiān)測(cè)、執(zhí)行和效果四個(gè)維度：（1）預(yù)算編制維度關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)：預(yù)算的平衡性、預(yù)算編制及時(shí)性、預(yù)算編制準(zhǔn)確性、預(yù)算編制全面性。（2）預(yù)算執(zhí)行維度關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)：收入預(yù)算完成率、支出預(yù)算完成率、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、資產(chǎn)負(fù)債率、預(yù)算調(diào)整率、財(cái)政撥款增長(zhǎng)率、可控成本節(jié)約率、生師比、人均圖書(shū)冊(cè)數(shù)、生均教育經(jīng)費(fèi)、人均教學(xué)儀器設(shè)備、生均科研經(jīng)費(fèi)、人均建筑面積。（3）預(yù)算監(jiān)控維度關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)：預(yù)算管理組織有效性、預(yù)算資金使用合規(guī)性、預(yù)算制度健全性、預(yù)決算信息公開(kāi)程度。（4）預(yù)算效果維度關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)：績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、成本控制情況、質(zhì)量控制情況、合同管理情況、教職工滿意度、教職工生活保障程度、專任教師高級(jí)職稱比例、教職工繼續(xù)深造率、學(xué)生對(duì)教師教學(xué)水平滿意度、學(xué)士學(xué)位授予率、畢業(yè)生就業(yè)率、用人單位對(duì)畢業(yè)生的滿意程度、專利授予數(shù)量、學(xué)生參加全國(guó)高校學(xué)科競(jìng)賽獲獎(jiǎng)情況、高水平論文收錄數(shù)、科研立項(xiàng)數(shù)量。高校預(yù)算績(jī)效工作小組在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)綜合考慮高校的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度工作重點(diǎn)以及各職能部門年度工作目標(biāo)，采用科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以期更好地實(shí)現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)及預(yù)算目標(biāo)。

(六)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效結(jié)果反饋與應(yīng)用。預(yù)算績(jī)效結(jié)果是改進(jìn)預(yù)算和項(xiàng)目管理、落實(shí)問(wèn)題整改的重要依據(jù)，如能充分運(yùn)用，則可以達(dá)到規(guī)避已存在的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)、提高預(yù)算績(jī)效管理水平的效果。首先，高校應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效反饋和整改的閉環(huán)管理，并及時(shí)將預(yù)算績(jī)效結(jié)果反饋給業(yè)務(wù)部門，以便其及早發(fā)現(xiàn)差距和問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整改進(jìn)，完善預(yù)算和項(xiàng)目管理長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)績(jī)效管理結(jié)果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用。其次，高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算掛鉤聯(lián)動(dòng)管理，將績(jī)效結(jié)果與立項(xiàng)預(yù)算、編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、決算等環(huán)節(jié)聯(lián)系起來(lái)，把績(jī)效結(jié)果作為今后預(yù)算安排、政策調(diào)整與預(yù)算管理改進(jìn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，如：對(duì)績(jī)效結(jié)果表現(xiàn)差的部門和項(xiàng)目，約束控制其預(yù)算申請(qǐng)額度；表現(xiàn)優(yōu)秀的則給予重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先保障，從而提高高校資源使用效益。再次，建立績(jī)效結(jié)果問(wèn)責(zé)機(jī)制，將績(jī)效結(jié)果作為部門年終評(píng)優(yōu)考核的主要依據(jù)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核的參考要素，以達(dá)到責(zé)任約束的目的。最后，建立績(jī)效結(jié)果公開(kāi)機(jī)制。發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，有利于高校預(yù)算績(jī)效管理接受學(xué)校、政府、社會(huì)的監(jiān)督與建議，形成自我約束和注重資金使用效益的大環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

新預(yù)算制度的改革對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理的影響是多方面的，尤其在當(dāng)前“過(guò)緊日子”的背景下，這些規(guī)定將指引高校深化預(yù)算績(jī)效管理體制改革，創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制和方式，進(jìn)一步促進(jìn)高校做好開(kāi)源節(jié)流工作，強(qiáng)化資金使用的結(jié)果導(dǎo)向，為高校持續(xù)健康的事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)務(wù)保障。