周濟(jì)南 羅依平

摘要：在當(dāng)前向基層治理賦能和賦權(quán)的背景下，城市社區(qū)合作治理為構(gòu)建社會(huì)治理共同體提供了具體路向。以社會(huì)信任、社會(huì)參與、社會(huì)規(guī)范等為核心要素的社會(huì)資本理論與城市社區(qū)合作治理存在緊密的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，為城市社區(qū)合作治理提供了一個(gè)新的分析框架。然而因社會(huì)資本發(fā)育和存量不足而引致的治理主體間信任不足、社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成、社會(huì)規(guī)范尚不健全等問題已成為城市社區(qū)合作治理失靈的關(guān)鍵因素，為此，需從理念層面、結(jié)構(gòu)層面、制度層面、工具層面增量社會(huì)資本，矯正城市社區(qū)合作治理的失靈。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);合作治理;社會(huì)資本

中圖分類號(hào)：B82 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2021）04-0118-11

一、問題立論與提出

隨著新公共管理弊端的日益凸顯，治理理念開始興起，人們正尋求一種新的治理范式：合作治理。它既強(qiáng)調(diào)民主體制下政府責(zé)任，又保留新公共管理運(yùn)動(dòng)思想中引入市場(chǎng)和社會(huì)力量的做法，致力于克服政府全面控制公共服務(wù)的弊端。合作治理被引入到我國(guó)社會(huì)治理和公共服務(wù)領(lǐng)域，以此為理論基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)研究逐步興起并受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。黨的十九屆五中全會(huì)指出：“實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，[1]這是立足于我國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)公共性彌散化、社會(huì)利益需求多元化以及政府變革需求的現(xiàn)實(shí)考量，也是黨和政府向基層治理放權(quán)和向社會(huì)賦能的重要表征，而合作治理的超然價(jià)值契合于黨和政府提出構(gòu)建多元主體參與社會(huì)治理的政策導(dǎo)向。目前圍繞合作治理和城市社區(qū)合作治理的研究成果頗豐，這些研究不乏真知灼見，主要集中以下兩個(gè)方面。其一是對(duì)合作治理理論價(jià)值、內(nèi)涵、優(yōu)點(diǎn)、興起背景和適應(yīng)性的闡釋。王輝認(rèn)為合作治理不僅強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多元主體提供公共服務(wù)以彌補(bǔ)政府不足、提高行政效率的工具理性，還強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與、政府回應(yīng)、達(dá)成共識(shí)的價(jià)值理性。[2]鄭家昊認(rèn)為合作治理體現(xiàn)為多元力量對(duì)社會(huì)事務(wù)的平等共治，是一種在進(jìn)化的意義上推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、尊重和遵循生物的合作本能、正視競(jìng)爭(zhēng)的影響以及具有歷史范疇特性的全新治理方式，它既是應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜性增長(zhǎng)的有效方式，也是社會(huì)復(fù)雜性增長(zhǎng)的必然產(chǎn)物。[3]其二是學(xué)者們結(jié)合我國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)和具體場(chǎng)景展開研究。具體包含生態(tài)環(huán)境合作治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制、跨區(qū)域合作治理、鄉(xiāng)村環(huán)境治理模式、城市公共物品供給等內(nèi)容。首先在實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面，王帆宇提出在生態(tài)環(huán)境合作治理中，各主體既有各自的自主性又承擔(dān)和履行各自的責(zé)任是合作治理的前提，而合作治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是在各治理主體之間的利益博弈中尋求動(dòng)態(tài)平衡并形塑多元化的公共行動(dòng)體系，從而構(gòu)建有效的溝通與協(xié)商機(jī)制、信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制以提高合作治理的運(yùn)作效率。[4]其次在跨區(qū)域合作治理方面，郭松通過對(duì)毗鄰地區(qū)基于支柱產(chǎn)業(yè)的區(qū)域合作治理機(jī)制上的深度銜接問題進(jìn)行研究，提出區(qū)域一體化背景下的區(qū)域全面聯(lián)動(dòng)、共建共治共享背景下的行政與自治互動(dòng)、差序競(jìng)爭(zhēng)背景下的產(chǎn)業(yè)層互補(bǔ)合作、參與式治理背景下生計(jì)與治理的深度互嵌有力支撐了區(qū)域合作治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)。[5]再次在鄉(xiāng)村環(huán)境治理模式方面，丁建彪認(rèn)為我國(guó)目前農(nóng)村垃圾處理模式應(yīng)該引入合作治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)與村民等不同主體間的協(xié)同與合作，以集體行動(dòng)為保障對(duì)現(xiàn)行模式進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí)，切實(shí)提升農(nóng)村垃圾治理效能。[6]最后在城市公共物品供給方面，王佃力等基于區(qū)域公共物品視角分析了城市群合作治理機(jī)制，認(rèn)為迫切需要建立與區(qū)域公共物品自身特征相契合的供給機(jī)制，針對(duì)區(qū)域公共物品跨越組織性質(zhì)、跨越地理空間、跨越行政邊界的特征，構(gòu)建包括制度保障、公私合作、整體性政府間關(guān)系在內(nèi)的多中心供給方式，并從環(huán)境條件、制度設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)、操作策略和結(jié)果評(píng)估等環(huán)節(jié)建立良好的區(qū)域合作治理機(jī)制，構(gòu)建城市群區(qū)域伙伴關(guān)系和實(shí)現(xiàn)制度性的集體行動(dòng)。[7]

通過對(duì)研究文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，雖然有學(xué)者注意到社會(huì)資本和城市社區(qū)合作治理之間的密切聯(lián)系，并認(rèn)為社會(huì)資本的發(fā)育和存量不足是阻礙形成合作共識(shí)和達(dá)成集體行動(dòng)的關(guān)鍵因素，例如李永娜、袁校衛(wèi)認(rèn)為城市社區(qū)治理共同體的建構(gòu)應(yīng)克服傳統(tǒng)城市社區(qū)治理的碎片化傾向，實(shí)現(xiàn)基層政府、居委會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、社區(qū)自組織以及社區(qū)居民之間的良性互動(dòng)式合作，并理順各個(gè)主體之間的關(guān)系，建構(gòu)伙伴式合作網(wǎng)絡(luò)以提升社區(qū)社會(huì)資本的存量，[8]但這只把社會(huì)資本作為阻礙城市社區(qū)合作治理的因素之一，并沒有以此為視角進(jìn)行系統(tǒng)和整體性剖析。鑒于此，本文從社會(huì)資本理論的視角系統(tǒng)地審視城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，認(rèn)為社會(huì)信任、社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范等社會(huì)資本的缺失和不足已成為引致城市社區(qū)合作治理失靈的主要因素，并提出增量社會(huì)資本是矯正城市社區(qū)合作治理失靈的主要方略。

二、社會(huì)資本：城市社區(qū)合作治理的理論框架

對(duì)于社區(qū)治理的研究，學(xué)術(shù)界存在著多元化的理論視角與框架，其中社會(huì)資本于20世紀(jì)80年代成為一個(gè)系統(tǒng)的學(xué)理概念。1916年法國(guó)學(xué)者哈尼范在研究基層鄉(xiāng)村社區(qū)時(shí)首次使用社會(huì)資本概念。在這一概念雛形的影響下，諸多學(xué)者對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了概念闡釋：布爾迪厄最早將社會(huì)資本概念學(xué)理化，認(rèn)為社會(huì)資本是一種具有網(wǎng)絡(luò)特征的社會(huì)關(guān)系并對(duì)社會(huì)成員產(chǎn)生影響，社會(huì)成員會(huì)因社會(huì)資本而獲得回報(bào);[9]科爾曼則從結(jié)構(gòu)功能主義視角分析了社會(huì)資本的概念，認(rèn)為社會(huì)資本是可生產(chǎn)培育的且同時(shí)影響著社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);[10]被政治與行政學(xué)界所接受的社會(huì)資本框架來源于意大利學(xué)者普特南，其在研究意大利南北經(jīng)濟(jì)績(jī)效時(shí)指出社會(huì)資本與地方政府治理績(jī)效存在密切的相關(guān)性，進(jìn)而給出社會(huì)資本的經(jīng)典定義：“社會(huì)組織的特征包括社會(huì)信任、社會(huì)規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)，這些特征可以促進(jìn)合作行為以提高社會(huì)效率”[11]。普特南的解釋框架隨后成為眾多學(xué)者理解社會(huì)資本的重要邏輯，其中社會(huì)信任表現(xiàn)在價(jià)值認(rèn)知層面，參與網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)在實(shí)踐結(jié)構(gòu)層面，社會(huì)規(guī)范表現(xiàn)在制度保障層面。后工業(yè)時(shí)代是具有復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，傳統(tǒng)的網(wǎng)格管理式社區(qū)治理開始出現(xiàn)應(yīng)對(duì)無力、管理失靈的狀態(tài)，因此走向網(wǎng)絡(luò)化的合作治理成為社區(qū)治理的必然趨勢(shì)。[12]然而如何合作？走向合作的城市社區(qū)治理是怎樣的？以社會(huì)信任、社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范為主要內(nèi)容的社會(huì)資本理論可為我們提供一個(gè)有力的解釋框架并為城市社區(qū)合作治理的實(shí)踐提供學(xué)理經(jīng)驗(yàn)。

（一）社會(huì)信任：城市社區(qū)合作治理的基本前提

社會(huì)信任是一種文化、一種契約、一種心理價(jià)值和行為規(guī)范。美國(guó)學(xué)者伯納德·巴伯（Bernard Barber）曾說過：“如果缺乏信任，我們將被恐懼支配，日常生活都無法進(jìn)行。”[13]31社會(huì)信任之所以被看作是社會(huì)資本的重要維度之一，是因?yàn)閮?nèi)部所蘊(yùn)含的重要價(jià)值取向，盡管社會(huì)信任在規(guī)范、制度層面上并不能帶來明顯的治理效能，但能夠有效地將柔性的公共價(jià)值融合于硬性的規(guī)范、制度中。缺乏社會(huì)信任的合作治理會(huì)導(dǎo)致治理主體的公共價(jià)值缺失，合作治理關(guān)系就無法形成，使得治理走向極端現(xiàn)代主義道路，以至于將制度和工具奉為圭臬從而忽視了治理的根本目標(biāo)。因此社會(huì)信任被視為是社會(huì)資本中的最根本要素，亦是城市社區(qū)合作治理的價(jià)值基礎(chǔ)，雖然在城市社區(qū)治理主體間信任不一定都會(huì)產(chǎn)生合作關(guān)系，但倘若信任缺失，合作肯定不會(huì)生成。城市社區(qū)合作治理的本質(zhì)就是如何將政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民就共同關(guān)心的公共事務(wù)采取合作的集體行動(dòng)，如果主體間的彼此信任不足，那么協(xié)商共識(shí)、地位平等、信息共享這些合作治理所倡導(dǎo)的理念將無法實(shí)現(xiàn)，集體行動(dòng)也無法實(shí)現(xiàn)。此外，城市社區(qū)的合作治理與政企合作以及現(xiàn)有的私人部門的合作大有不同，不能用功利主義的思想去考慮各個(gè)主體之間的利益博弈。對(duì)于城市社區(qū)合作治理中的各個(gè)利益主體來說，社區(qū)治理的終極目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而非實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，政府部門與社會(huì)組織以及社區(qū)組織等各個(gè)主體之間只有保證互相的社會(huì)信任，才能讓合作治理有序推行，否則合作治理就會(huì)流于形式，各個(gè)治理主體之間表面合作，實(shí)則博弈，雖有合作之名但無合作之實(shí)，這與實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo)背道而馳。需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)信任是一個(gè)互動(dòng)過程，需要多方治理主體的共同信任才能夠催生堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)，城市社區(qū)的治理呼喚合作，而多方主體之間的相互信任才是合作治理所呼喚的價(jià)值取向。對(duì)于城市社區(qū)合作治理而言，則需要黨組織、政府、居民、社區(qū)、社會(huì)組織之間共同努力、相互信任進(jìn)而促成積極的合作治理局面。

（二）社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)：城市社區(qū)合作治理的重要載體

社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)作為社會(huì)成員之間互動(dòng)與交流的紐帶，是社會(huì)資本的核心要素之一，也是各個(gè)主體互動(dòng)的重要途徑。社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生于社會(huì)成員之間的互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)又為社會(huì)成員之間的進(jìn)一步互動(dòng)提供載體。社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)成員之間的相互交流促進(jìn)是社會(huì)資本的重要表現(xiàn)形式，而合作的本質(zhì)就是各方社會(huì)主體基于群體共識(shí)為達(dá)成最終目標(biāo)而采取的社會(huì)互動(dòng)行為。若將目光聚焦于城市社區(qū)治理實(shí)踐可以知曉，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的網(wǎng)格化社區(qū)治理已經(jīng)不能滿足治理現(xiàn)代化的需求。網(wǎng)格化社區(qū)治理正在逐漸走向網(wǎng)絡(luò)化治理，如何將網(wǎng)絡(luò)化治理推行下去，建立治理主體之間的良性、主動(dòng)、積極互動(dòng)的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)對(duì)城市社區(qū)合作治理尤為必要。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“建立人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，[1]這既是對(duì)“人與社會(huì)共生關(guān)系”的充分考量，也是對(duì)社會(huì)治理主體多元性和共生性的充分肯定。因此構(gòu)建社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)也成為了打造“共治共建共享”的社會(huì)治理格局和構(gòu)建社會(huì)治理共同體的必要載體，這其中凸顯了“人人都是參與者、人人都是治理者、人人都是責(zé)任者、人人都是利益共享者”的社會(huì)治理理念。在城市社區(qū)合作治理中的主體主要包括黨組織、政府部門、居民、社會(huì)組織、自治組織、企業(yè)等，若想要充分發(fā)揮各個(gè)主體之間的互動(dòng)優(yōu)勢(shì)就必須形成通暢的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)。首先，黨政部門需發(fā)揮法律正當(dāng)性優(yōu)勢(shì)并在構(gòu)建合作治理參與網(wǎng)絡(luò)中起牽頭作用;社會(huì)組織和企業(yè)可以基于居民的需求和黨建引領(lǐng)下提供相應(yīng)的服務(wù);而自治組織可以起到打通治理末梢的作用，將合作治理滲透到社區(qū)治理的“犄角之處”。其次，城市社區(qū)合作治理的參與網(wǎng)絡(luò)是基于各個(gè)治理主體之間的合作互動(dòng)而建立起來的，但為了保證這種互動(dòng)的良性持續(xù)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范的角度來對(duì)各個(gè)治理主體進(jìn)行統(tǒng)籌。唯有構(gòu)建起社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)，城市社區(qū)合作治理的各個(gè)治理主體的互動(dòng)才能有邏輯可循、有載體可依，為未來的改進(jìn)、完善、歸責(zé)等可能發(fā)生的問題提供事先的預(yù)判。因此，社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)作為一種結(jié)構(gòu)性的社會(huì)資本是城市社區(qū)合作治理的重要載體。

（三）社會(huì)規(guī)范：城市社區(qū)合作治理的制度保障

社會(huì)規(guī)范作為在社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上建立起來的一種具有約束性的制度機(jī)制為社會(huì)成員的行動(dòng)和參與提供了基本保障，作為社會(huì)資本的重要組成部分，對(duì)城市社區(qū)合作治理起到了關(guān)鍵性的作用。如何使社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)更具有結(jié)構(gòu)韌性與可持續(xù)性是保障城市社區(qū)合作治理有效推行的重要方面，而社會(huì)信任雖然在價(jià)值層面能夠起到一定的保障作用，但柔性的主觀意識(shí)是不足以保障參與網(wǎng)絡(luò)與合作治理的有效推行，因此制度性的社會(huì)規(guī)范必不可少。從具體的城市社區(qū)治理實(shí)踐來看，社會(huì)規(guī)范在實(shí)踐中表現(xiàn)出多種多樣的形式，根據(jù)社會(huì)規(guī)范的產(chǎn)生途徑，大體可以將其分為“外力驅(qū)動(dòng)型”社會(huì)規(guī)范與“內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型”社會(huì)規(guī)范。其中外力驅(qū)動(dòng)型的社會(huì)規(guī)范是在國(guó)家政策、法律法規(guī)、制度設(shè)計(jì)的驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生的，如在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》的推動(dòng)下我國(guó)一些基層社區(qū)推行的相應(yīng)制度，而內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范則是來源于居民與社區(qū)本身達(dá)成的契約，如一些社區(qū)與居民甚至是物業(yè)公司形成的具體規(guī)范性契約等。合作治理強(qiáng)調(diào)合作、重視互動(dòng)，因此互動(dòng)的過程需要這兩方面的社會(huì)規(guī)范來共同保障。外力驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范應(yīng)當(dāng)在方向引導(dǎo)、法律正當(dāng)性等方面為內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范提供輔助，而內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范應(yīng)當(dāng)在具體操作層面提供補(bǔ)充。

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)：“社會(huì)信任、社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范”作為社會(huì)資本的三個(gè)核心要素和城市社區(qū)合作治理的本質(zhì)要求具有高度的耦合性。城市社區(qū)合作治理的本質(zhì)就是多元治理主體在平等、信任、合作的基礎(chǔ)上形成合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，就社區(qū)公共事務(wù)采取共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。從社會(huì)資本理論的視角來看，社會(huì)信任契合于合作治理將治理主體間的信任作為前提的內(nèi)在要求;社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)是城市社區(qū)合作治理結(jié)構(gòu)的重要載體，起到了操作層面的作用;社會(huì)規(guī)范是一種正式制度和非正式的價(jià)值規(guī)制，對(duì)確保城市社區(qū)合作治理的實(shí)踐具有一定約束性，也是確保城市社區(qū)合作治理合法性的重要保障。

三、社會(huì)資本缺失：城市社區(qū)合作治理失靈的主要樣態(tài)

合作治理理論被引入我國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域后得到迅速發(fā)展并且本土化傾向明顯，創(chuàng)新了我國(guó)社會(huì)治理模式。當(dāng)前在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)下社區(qū)網(wǎng)格化治理逐漸開始向合作共生型的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理過渡，在這一進(jìn)程中社會(huì)資本的存量和增量都在提升，但相對(duì)于社區(qū)合作治理需求而言目前的社會(huì)資本仍顯不足，多元主體合作治理的潛能尚未被完全激發(fā)，多元主體網(wǎng)絡(luò)的集體行動(dòng)對(duì)政府具有較強(qiáng)的依賴性，社會(huì)資本的缺失和匱乏依然是導(dǎo)致城市社區(qū)合作治理失靈的主要因素。

（一）治理主體間的信任不足

治理理論在社會(huì)治理實(shí)踐中的運(yùn)用打破了政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式，社會(huì)治理不再是政府的“獨(dú)角戲”，尤其在當(dāng)前民眾公共服務(wù)需求多樣化、差異化的背景下傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的弊端逐漸暴露，因此多元主體參與的合作治理應(yīng)勢(shì)而起。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出：“實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，[14]充分表征了黨和政府治國(guó)理政理念的更新和對(duì)治理理念的認(rèn)同與吸納，從國(guó)家層面為“多元主體合作治理”明確了方向和政策支持。然而在長(zhǎng)期傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式的影響下，政府在社區(qū)治理中角色的越位和錯(cuò)位以及社區(qū)組織和社區(qū)居民長(zhǎng)期缺位，造成了各個(gè)治理主體之間的信任缺失，作為基本價(jià)值的公共精神培育不足。在城市社區(qū)合作治理中各個(gè)主體之間的信任缺失主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，其一，政府內(nèi)部的不信任。政府系統(tǒng)內(nèi)部存在著上下級(jí)之間不信任的情況，在社區(qū)治理中很容易出現(xiàn)上級(jí)不信任下級(jí)進(jìn)而層層加碼最終導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)過重，而下級(jí)不信任上級(jí)則會(huì)出現(xiàn)應(yīng)對(duì)執(zhí)行、面子工程等問題。其二是政府與社區(qū)、居民之間的不信任致使政民之間的對(duì)立情緒不斷加深，例如上海市垃圾分類政策在社區(qū)推廣之初就有居民質(zhì)疑政府垃圾分類政策沒起到環(huán)保作用反而給居民帶來負(fù)擔(dān)等。其三，政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間的不信任。長(zhǎng)期處于領(lǐng)導(dǎo)地位的政府在合作治理時(shí)由于其本身的治理慣性常常會(huì)對(duì)社會(huì)組織與企業(yè)的合作治理能力產(chǎn)生質(zhì)疑，而企業(yè)與社會(huì)組織基于自身利益會(huì)對(duì)政府采取一種博弈的互動(dòng)策略而非合作，在這樣的策略影響下組織之間的不信任會(huì)進(jìn)一步加深。治理主體之間的不信任會(huì)使合作治理失去共同價(jià)值與共同目標(biāo)，因此如何有效解決治理主體之間的信任危機(jī)也成為社會(huì)資本視角下社區(qū)合作治理的重要問題。

（二）社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成

向基層治理賦能和賦權(quán)的本質(zhì)就是向社會(huì)賦能和賦權(quán)，根本目的就是進(jìn)一步釋放社會(huì)力量參與基層治理的能量，建立社會(huì)治理共同體以實(shí)現(xiàn)多元的合作治理。從社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)的角度來審視城市社區(qū)合作治理中的社會(huì)資本情況，由于受到政府傳統(tǒng)管理思想遺余的影響，“自上而下”的治理方式尚未發(fā)生根本改變，并且有進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢(shì)。這主要表現(xiàn)在城市社區(qū)合作治理中社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成或者僅僅是形式化地達(dá)成，多元治理主體各行其是的局面尚未改變是阻礙城市社區(qū)合作治理關(guān)鍵因素。社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成與多元治理主體的行動(dòng)遲緩存在著必然聯(lián)系，首先，在政府層面，政府作為一種典型的理性官僚制部門其運(yùn)作常常依賴于確定性思維，而這種確定性思維表達(dá)是對(duì)簡(jiǎn)單性和穩(wěn)定性的追求，意味著政府在實(shí)施治理行動(dòng)時(shí)缺乏創(chuàng)新性，具體表現(xiàn)在政府創(chuàng)新動(dòng)力不足，傳統(tǒng)的管理主義思想阻礙了其牽頭形成合作治理參與網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)。其次，在社區(qū)自治組織層面上，社區(qū)的行政化傾向嚴(yán)重仍然是當(dāng)前城市社區(qū)治理的詬病，作為自治組織的社區(qū)常常要依賴于基層政府，資源的缺乏、分配能力的羸弱使得社區(qū)自治組織失去其自主性，無法意識(shí)到自身是自治組織進(jìn)而成為行政色彩濃厚的“準(zhǔn)基層政府”。再次，在居民的個(gè)人層面上，居民參與社區(qū)治理的主動(dòng)性較差，社區(qū)治理對(duì)于居民來說成為一種形式上的負(fù)擔(dān)，這在一定程度上影響了合作治理參與網(wǎng)絡(luò)的形成，究其原因是社區(qū)治理的末梢沒有打通，沒有深入到居民利益根源。最后，在企業(yè)和其他社會(huì)組織層面上，企業(yè)與社會(huì)組織參與社區(qū)治理的領(lǐng)域較少，僅僅滲透在諸如養(yǎng)老、垃圾分類等熱門領(lǐng)域，而社區(qū)安全、社區(qū)文化建設(shè)等方面則很少涉及，此外在社區(qū)治理領(lǐng)域中專業(yè)性、技術(shù)性的社會(huì)組織和相關(guān)企業(yè)的缺少也導(dǎo)致了社區(qū)合作治理網(wǎng)絡(luò)難以形成。

（三）社會(huì)規(guī)范尚不健全

近代以來的社會(huì)是基于契約精神重新加以建構(gòu)的，這也是社會(huì)規(guī)范是否健全成為衡量社會(huì)資本是否豐富的重要原因。從現(xiàn)實(shí)層面上來看，我國(guó)的城市社區(qū)合作治理具有制度規(guī)范依賴的特征，具體表現(xiàn)為：在沒有明確規(guī)范的條件下由于治理主體的地位差異、擁有的資源不同以及治理規(guī)則制度存在一些缺陷，導(dǎo)致社區(qū)治理決策中容易產(chǎn)生優(yōu)勢(shì)治理主體 （一般是國(guó)家行政主體） 的獨(dú)斷，其他治理主體的意見難以表達(dá)出來，溝通協(xié)調(diào)不暢通也使得彼此間難以相互理解與認(rèn)同，[15]因而社會(huì)規(guī)范缺乏恰恰成為城市社區(qū)合作治理的絆腳石。社會(huì)規(guī)范可以分為外力驅(qū)動(dòng)與內(nèi)生驅(qū)動(dòng)兩種類型，在社區(qū)合作治理中這兩種規(guī)范都明顯不足。首先，外力驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范存在的問題是實(shí)施困難、難以落地。政府依據(jù)法律與公共管理的需要為社區(qū)治理提供了外力驅(qū)動(dòng)型規(guī)范，然而這種規(guī)范大多是綱領(lǐng)性的、指導(dǎo)性的而非實(shí)踐性的，具體的實(shí)踐需要基層政府在理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行靈活變通。然而正如上述提到的那樣，政府在社區(qū)治理中缺乏創(chuàng)新性，一度的追求穩(wěn)定性使得外力驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范產(chǎn)出不足，即使有所產(chǎn)出，多數(shù)也是對(duì)指導(dǎo)性綱領(lǐng)的再次重復(fù)，這成為外力驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范缺乏、難以落地實(shí)施的重要原因。其次，內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范猶顯不足。內(nèi)生型規(guī)范來源于社區(qū)自治組織和居民等主體之間的契約，然而由于社區(qū)自治組織行政化傾向嚴(yán)重，使其將政府制定的制度規(guī)范奉為圭臬而忽視了自身與居民之間的互動(dòng)關(guān)系，最終導(dǎo)致內(nèi)生型規(guī)范缺失。除此之外，城市社區(qū)合作治理與基層鄉(xiāng)村合作治理還有著區(qū)別，基于熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)土社會(huì)存在著原有的非正式社會(huì)規(guī)范，如村規(guī)村俗等，而城市社區(qū)居民之間的獨(dú)立性較強(qiáng)，互動(dòng)性較弱，很少甚至不存在原有的社會(huì)規(guī)范，這也是城市社區(qū)合作治理過程中內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范缺失的重要原因之一。最后，兩種類型的社會(huì)規(guī)范應(yīng)該是相輔相成和互相補(bǔ)充，而不是簡(jiǎn)單的二元對(duì)立關(guān)系，在外力驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范落地時(shí)與內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范產(chǎn)生的沖突關(guān)系亦是完成社區(qū)合作治理社會(huì)規(guī)范缺乏的關(guān)鍵因素。

四、增量社會(huì)資本：城市社區(qū)合作治理失靈的矯正策略

作為可被生產(chǎn)和培育的社會(huì)資本，其在城市社區(qū)合作治理領(lǐng)域可發(fā)揮的作用不可小覷。因此，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行培育和增量是將其價(jià)值作用于城市社區(qū)合作治理的關(guān)鍵路徑，也是在提升城市社區(qū)合作治理效能過程中值得深入探討的一個(gè)問題。為此，城市社區(qū)合作治理中社會(huì)資本的培育應(yīng)該從理念、結(jié)構(gòu)、工具、制度多個(gè)層面進(jìn)行，以期能夠?qū)Τ鞘猩鐓^(qū)合作治理失靈加以矯正。

（一）理念層面：以培養(yǎng)公共精神為基礎(chǔ)，重塑合作治理倫理

城市社區(qū)治理呼喚合作，而多方主體合作治理的基本前提是建立穩(wěn)固的信任關(guān)系。從公共服務(wù)提供、公共事務(wù)治理的終極價(jià)值層面來看，信任的價(jià)值基礎(chǔ)不在于各個(gè)主體之間的博弈或是共謀，而在于公共精神的滲透?；诓┺暮屠娑纬傻男湃侮P(guān)系并不牢靠，這種脫離公共精神的信任在城市社區(qū)合作治理過程中會(huì)造成多種隱患，因此培養(yǎng)各個(gè)治理主體之間的公共精神、滲透公共價(jià)值是培育主體間信任的根本手段。我國(guó)的社區(qū)治理過程經(jīng)歷了多個(gè)階段，如今正逐步邁向合作，基于公共精神而生發(fā)出的社會(huì)信任關(guān)系不僅是一種重要的社會(huì)資本，還在某種程度上重新建構(gòu)著當(dāng)前的合作治理倫理，各個(gè)治理主體之間會(huì)受到公共價(jià)值的影響而產(chǎn)生更加契合公共精神的合作行為。這種重構(gòu)在理念層面上會(huì)進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本并使其在城市社區(qū)合作治理領(lǐng)域展現(xiàn)出良好的治理效能，良好的治理效能又會(huì)進(jìn)一步激活和培養(yǎng)相應(yīng)的社會(huì)資本進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良性的合作治理循環(huán)。從實(shí)踐操作層面來看，培養(yǎng)公共精神、建立基于公共價(jià)值的信任關(guān)系可從以下方面來思考。首先從治理主體教育角度來思考，通過宣傳教育等方式將社區(qū)共同的價(jià)值觀、公共精神等對(duì)缺乏公共價(jià)值認(rèn)知的治理主體進(jìn)行理念上的孵化和培育，例如通過舉辦社區(qū)評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)活動(dòng)、表彰大會(huì)等形式使社區(qū)內(nèi)部形成公認(rèn)統(tǒng)一的整體性公共精神與價(jià)值觀。其次從治理主體組織化的角度來思考，強(qiáng)化居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等社區(qū)內(nèi)部自治組織的形成與話語權(quán)。目前我國(guó)城市社區(qū)的居委會(huì)組織化程度較高但具有明顯的行政色彩，因此可以嘗試從業(yè)委會(huì)等組織出發(fā)，提高其組織化程度形成實(shí)踐意義上的自治組織進(jìn)而在組織內(nèi)部形成公共精神。“這種方式的創(chuàng)新性表現(xiàn)在社區(qū)治理的啟動(dòng)方面，不再是單純的自上而下的指令內(nèi)容，而是一種社會(huì)自下而上的建構(gòu)，這無法通過行政命令的方式來實(shí)現(xiàn)?！盵16]最后從政府主導(dǎo)的層面來思考，雖然城市社區(qū)合作治理強(qiáng)調(diào)多方主體，但政府作為重要的治理主體之一無論是從合法性還是權(quán)威性角度來看都具有毋庸置疑的主導(dǎo)地位，因此在適當(dāng)放權(quán)的基礎(chǔ)上政府應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，在信任關(guān)系的構(gòu)建上發(fā)揮主動(dòng)性和積極性，從而實(shí)現(xiàn)公共精神的培養(yǎng)與社會(huì)信任關(guān)系的培育。

（二）結(jié)構(gòu)層面：以適當(dāng)放權(quán)賦能為導(dǎo)向，強(qiáng)化合作治理網(wǎng)絡(luò)

在結(jié)構(gòu)層面，不完善的社區(qū)治理參與網(wǎng)絡(luò)已成為城市社區(qū)合作治理的絆腳石，強(qiáng)化合作治理網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為培育結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本的重要手段。而合作治理網(wǎng)絡(luò)的形成有賴于多元治理主體性是否能夠在合作治理中充分發(fā)揮和體現(xiàn)，因?yàn)樵诋?dāng)前的城市社區(qū)合作治理治理中，雖然政府已經(jīng)意識(shí)到合作治理的重要性，但長(zhǎng)期的管理主義手段形成的慣性無法快速改變，進(jìn)而形成了一放就亂，一管就死的尷尬局面。所以強(qiáng)化多方治理主體的主體性意識(shí)成為解決社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)羸弱的根本手段。強(qiáng)化多元治理主體的主體性需要堅(jiān)持放權(quán)賦能為導(dǎo)向。具體而言，首先適當(dāng)放權(quán)意在幫助各類治理主體擺脫對(duì)政府的依賴性并提升自身的治理主體意識(shí)，這也在一定程度上分擔(dān)了政府的治理壓力。適當(dāng)?shù)胤艡?quán)賦能在一定意義上強(qiáng)化各類組織的主體性意識(shí)進(jìn)而有利于塑造堅(jiān)固高效的參與網(wǎng)絡(luò)。“社區(qū)參與是政府和社會(huì)兩種力量互動(dòng)的結(jié)果。僅有來自社會(huì)自下而上的自發(fā)參與往往是碎片化和偶發(fā)性的，無法形成一種常態(tài)化的參與機(jī)制?！盵17]因此需要注意的是在實(shí)際操作過程中政府放權(quán)并不意味著尋找代理，真正意義上的放權(quán)是將權(quán)力賦予基層組織讓其實(shí)現(xiàn)自治而非幫助政府完成行政任務(wù)以保障實(shí)現(xiàn)真正意義上的賦權(quán)，同時(shí)在放權(quán)的過程中也要注意對(duì)責(zé)任的分配與下放，保證基層組織的權(quán)責(zé)一致性。其次賦能意在解決放權(quán)后可能會(huì)出現(xiàn)的“一放就亂”問題。社區(qū)基層組織之所以會(huì)在擁有權(quán)力后出現(xiàn)亂作為、一放就亂的現(xiàn)象，是因?yàn)槿狈εc權(quán)力相匹配的治理能力和治理技術(shù)，因此賦能需要和放權(quán)共同作用。從人員專業(yè)性來思考，可以通過引進(jìn)高素質(zhì)高水平的專業(yè)人才來給社區(qū)基層組織進(jìn)行賦能，例如近些年引起熱議的街道招聘引進(jìn)清華北大海歸博士生等事件，可以看作是對(duì)基層組織賦能的一個(gè)重要解釋。從技術(shù)角度思考，可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及借鑒市域?qū)用娴闹卫砑夹g(shù)來實(shí)現(xiàn)治理技術(shù)的提高。例如對(duì)于社區(qū)群眾意見的反饋，可以利用數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行，通過平臺(tái)進(jìn)行對(duì)話一方面激活了社區(qū)民眾對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的治理意識(shí)，另一方面還能平衡政府、社區(qū)、居民等組織之間因權(quán)力差距帶來的話語權(quán)差距。在此過程中，適當(dāng)?shù)貙?quán)力下放，同時(shí)將治理技術(shù)與權(quán)力相匹配，可以很好地解決各個(gè)治理主體之間的積極性不高、對(duì)政府過度依賴的問題，進(jìn)而有利于在社會(huì)資本層面上建立并強(qiáng)化治理主體之間的參與網(wǎng)絡(luò)。

（三）制度層面：以對(duì)話協(xié)商為載體，完善社區(qū)合作治理規(guī)范體系

城市社區(qū)合作治理需要進(jìn)行規(guī)范和約束，完備的制度規(guī)范體系是保障各個(gè)治理主體之間達(dá)成有效合作的重要因素。從社會(huì)資本的角度來看，目前作為制度規(guī)范的社會(huì)資本在我國(guó)多數(shù)社區(qū)中是缺乏的，這類社會(huì)資本的缺乏在一定程度上減弱了社區(qū)合作治理可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。因此在制度層面上要不斷完善社區(qū)合作治理規(guī)范，才能真正形成良好的社區(qū)合作治理模式。從制度規(guī)范的角度來看，在社區(qū)合作治理過程中存在著上級(jí)規(guī)范難以落地、內(nèi)部規(guī)范難以形成的局面，究其原因是“外力驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范”與“內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型社會(huì)規(guī)范”之間缺乏有機(jī)地融合。綱領(lǐng)性的外部規(guī)范無法切實(shí)落實(shí)到社區(qū)的內(nèi)部，達(dá)不到社區(qū)治理的末梢，而實(shí)踐性的內(nèi)部規(guī)范缺乏理論的指導(dǎo)和法理層面的論證，顯得較為粗糙且其合法性也常常經(jīng)受質(zhì)疑。因而尋找一種切實(shí)可行的融合方法令兩種規(guī)范實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)便是完善社區(qū)合作治理規(guī)范的可行之法。因此，可以通過協(xié)商對(duì)話的方式來實(shí)現(xiàn)合作治理規(guī)范的產(chǎn)出，平等的對(duì)話與溝通有利于兩種規(guī)范的有效融合與互補(bǔ)。目前我國(guó)社區(qū)治理的有關(guān)制度規(guī)范在政策層面上常常表現(xiàn)為指導(dǎo)性文件，因此在落實(shí)過程中遵循著“上行下效”的模式，雖然“在當(dāng)前社區(qū)資源稀少、社會(huì)力量孱弱的情況下，依靠公權(quán)力組織的力量再造社會(huì)組織秩序具有歷史的連續(xù)性和現(xiàn)實(shí)的合理性。”[18]但是各個(gè)治理主體之間如果沒有平等合作的對(duì)話意識(shí)就不能真正地走向合作治理。通過建立平等的治理主體對(duì)話平臺(tái)可以促進(jìn)社區(qū)合作治理的多方主體進(jìn)行對(duì)話溝通，在對(duì)話中將社區(qū)合作治理的規(guī)范不斷進(jìn)行融合、完善與細(xì)化。在具體操作層面，可以通過會(huì)議、意見收集等模式來進(jìn)行多方治理主體之間的溝通交流，同時(shí)以綱領(lǐng)性外部規(guī)范為主導(dǎo)，針對(duì)社區(qū)內(nèi)的特殊情況將綱領(lǐng)性規(guī)范細(xì)化為切實(shí)可行的社區(qū)治理規(guī)范。

（四）工具層面：以數(shù)字技術(shù)為支撐，構(gòu)建社區(qū)合作治理賦能平臺(tái)

數(shù)字技術(shù)在治理中的運(yùn)用改變了社會(huì)資本培育的方式、重塑了社會(huì)資本培育的模式、強(qiáng)化社會(huì)資本要素在治理過程中累積。因此對(duì)城市社區(qū)合作治理過程中社會(huì)資本的培育和增量需要治理技術(shù)的支持。當(dāng)前社會(huì)復(fù)雜性和不確定性迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，必然也會(huì)出現(xiàn)諸多對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成沖擊的因素。[19]而因這種復(fù)雜性和不確定性所產(chǎn)生的社會(huì)問題正是城市社區(qū)治理所不能回避的關(guān)鍵議題。目前以人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)為代表的數(shù)字技術(shù)為解決這些問題提供了技術(shù)化的工具支持，因?yàn)閿?shù)字技術(shù)作為聯(lián)結(jié)城市社區(qū)合作治理主體和客體的介體是重塑多元行動(dòng)者理念的重要方式，也是喚醒合作意識(shí)、營(yíng)造合作氛圍、激發(fā)合作主體性和主動(dòng)性的催化劑，因此需要以數(shù)字技術(shù)為支撐構(gòu)建社區(qū)合作治理賦能平臺(tái)以孵化和培育社會(huì)資本，即在城市社區(qū)合作治理中依靠大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)建立與治理內(nèi)容相匹配的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元治理主體的“云互動(dòng)”，而這種“云互動(dòng)”具有共享性、開放性、迅速便捷和操作簡(jiǎn)單等特點(diǎn)，可以實(shí)現(xiàn)多元主體之間互動(dòng)、溝通、協(xié)商以達(dá)成共識(shí)形成集體行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)彼此之間的合作。例如利用數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以對(duì)社區(qū)民眾意見進(jìn)行收集、匯總、反饋、對(duì)話，在此過程中激活社區(qū)民眾對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與性和主體性意識(shí)并平衡政府、社區(qū)、居民等多元治理主體之間話語權(quán)，在一定程度上提升了基層自治能力，而自治能力的提升將會(huì)對(duì)社會(huì)資本的培育效果產(chǎn)生直接影響。

結(jié)語

2019年發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》顯示我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%[20]。隨著城市流動(dòng)人口的日益增加以及各類社會(huì)問題的不斷涌現(xiàn)，公共服務(wù)需求的多樣化、利益訴求的差異化和社區(qū)事務(wù)的復(fù)雜性使原有的社區(qū)治理模式無法應(yīng)對(duì)和處理這些問題。為解決以上問題，合作治理已成為社區(qū)治理的必然路徑，合作治理是在多中心治理框架下的新發(fā)展，是基于實(shí)踐理性和經(jīng)驗(yàn)理性的共同行動(dòng)圖式，強(qiáng)調(diào)倫理價(jià)值的重要性和多元行動(dòng)者之間的平等對(duì)話，以道德制度、彼此信任和合作組織的建構(gòu)為依托去催化行動(dòng)者的道德自主性，并通過多元行動(dòng)者之間的平等討論與協(xié)商來尋求公共性的實(shí)現(xiàn)。然而實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)合作治理，必須向社會(huì)賦權(quán)和賦能，因而增量社會(huì)資本便成為向社會(huì)賦權(quán)和賦能的重要基礎(chǔ)和前提，特別是目前以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈為代表的數(shù)字技術(shù)的發(fā)展對(duì)城市社區(qū)治理影響空前，為避免“技術(shù)利維坦”的發(fā)生就更需要關(guān)注人的主體性價(jià)值，更加強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)合作治理的社會(huì)屬性。倘若在社會(huì)治理中過度倚重?cái)?shù)字技術(shù)而忽視人的主體性回歸，不可謂不是一種遺憾，因?yàn)樵偻昝赖闹卫砉ぞ吆图夹g(shù)的運(yùn)用最終也由人操控，而人的公共性與公共精神的不足、公共倫理與責(zé)任的缺失正是直接導(dǎo)致工具失靈的直接因素。因此，在一切都在數(shù)字化的時(shí)代需更加關(guān)注社會(huì)資本對(duì)基層治理和城市社區(qū)合作治理的獨(dú)特價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：葉民英