崔偉 鹿圣杰

【摘 ?要】基層政府財務(wù)內(nèi)控治理能力與水平是國家治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)基礎(chǔ)和具體體現(xiàn)。隨著基層政府服務(wù)職能的凸顯和治理領(lǐng)域的變化，對基層政府防范執(zhí)行風(fēng)險、提升決策能力、保證服務(wù)效能等行政治理能力提出了更高的要求。論文以鎮(zhèn)級政府作為基層政府財務(wù)內(nèi)控治理研究的對象，對D鎮(zhèn)政府的組織架構(gòu)、制度安排及財務(wù)運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行調(diào)研分析，以各財務(wù)內(nèi)控流程活動中的風(fēng)險點為研究重點，探索具有D鎮(zhèn)特色的財務(wù)內(nèi)控治理體系建設(shè)與發(fā)展模式。

【Abstract】The governance ability and level of financial internal control in grassroots government is the construction foundation and concrete embodiment of the modernization of national governance ability. With the prominence of service functions in the grassroots government and the changes in the field of governance， it puts forward higher requirements for the administrative governance abilities of the grassroots government， such as preventing execution risks， improving decision-making ability， ensuring service efficiency， etc. This paper takes the town-level government as the research object of the governance of the financial internal control in the grassroots government， investigates and analyzes the organizational structure， institutional arrangements and financial operation status of the D Town government， and focuses on the risk points in the financial internal control process activities to explore the construction of governance system and development mode of the financial internal control with the characteristics of D Town.

【關(guān)鍵詞】基層政府;財務(wù)內(nèi)控治理;治理體系建設(shè)

【Keywords】grassroots government; governance of financial internal control; construction of governance system

【中圖分類號】F810.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2021）09-0070-03

1 引言

基層政府是國家治理組織體系的基本單元，基層治理是國家治理理念和治理體制的延伸，是國家治理體系在縱向維度上的微觀基礎(chǔ)。隨著我國政治體制改革的全面深化，迫切要求提升基層政府的治理能力和服務(wù)效能，依賴基層政府“合規(guī)型”內(nèi)控制度建設(shè)與運(yùn)行的有效性，從制度上落實基層政府具備“反腐、打假、去腫”的自治能力建設(shè)，夯實國家治理體系建設(shè)基礎(chǔ)。

目前，在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加大“三農(nóng)”投入的大背景下，越來越多的政策扶持與資金支持向基層傾斜，加之新政府會計準(zhǔn)則與制度的實施要求，基層政府內(nèi)外部環(huán)境變化巨大，預(yù)算管理、財資管理等內(nèi)部控制新風(fēng)險點層出不窮。保障基層政府組織權(quán)力規(guī)范有序，保證其組織目標(biāo)設(shè)定與運(yùn)行科學(xué)高效，基于基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度安排、人員配備等組織管理實際，以基層政府目標(biāo)管理和流程管理優(yōu)化為主要研究對象，研究形成具有基層政府組織特色的財務(wù)內(nèi)控治理模式，對我國基層政府財務(wù)內(nèi)控治理全面建設(shè)與模式推廣具有重大現(xiàn)實意義。

2 D鎮(zhèn)政府財務(wù)內(nèi)控情況分析

2.1 財務(wù)組織與運(yùn)行

山東省的D鎮(zhèn)是典型的北方基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為全國重點鎮(zhèn)、省級中心鎮(zhèn)，其組織與運(yùn)行特征具有典型示范性，其問題解決方案具有較強(qiáng)的推廣價值和借鑒作用。D鎮(zhèn)下轄64個行政村，鎮(zhèn)政府黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置包括7個黨政工作機(jī)構(gòu)和5個公益一類事業(yè)單位（以下簡稱“7辦5中心”）。D鎮(zhèn)屬于基層政權(quán)機(jī)關(guān)，是國家法律、法規(guī)、政策落地的基層執(zhí)行者，也是上層政府決策的信息提供者。D鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各項事業(yè)建設(shè)，包括地方社會管理、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和基層建設(shè)等具體職能。

D鎮(zhèn)有獨立的財政，為解決本地區(qū)行政事務(wù)及突發(fā)事件提供資金保障，在面臨轄區(qū)內(nèi)需要決定重大事項時，遵循“三重一大”制度積極踐行民主集中制原則，進(jìn)入班子會議研究討論后決定。D鎮(zhèn)政府設(shè)置了財審統(tǒng)計管理服務(wù)中心，管理與組織該鎮(zhèn)財務(wù)活動，目前，中心下設(shè)財政所和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站（以下簡稱“農(nóng)經(jīng)站”）這2個業(yè)務(wù)部門。其中，財政所主要負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)鎮(zhèn)級財政收入，組織進(jìn)行鎮(zhèn)辦財政收支管理，編制并組織執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算與決算，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)政府會計核算、財務(wù)管理、財政預(yù)決算公開等工作;農(nóng)經(jīng)站主要負(fù)責(zé)對農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管，負(fù)責(zé)轄內(nèi)農(nóng)村集體組織會計核算、財務(wù)管理，指導(dǎo)落實村務(wù)財務(wù)工作規(guī)則，監(jiān)管農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞制度運(yùn)行狀況等。

2.2 財務(wù)活動特征

2.2.1 資金為核心，預(yù)算為主線

政府公共服務(wù)的供給需要各類資源配置來實現(xiàn)，而資金是各類資源的核心。D鎮(zhèn)政府財務(wù)活動主要以資金的收付為主，其所有的財務(wù)工作圍繞資金展開。為規(guī)范資金的使用，業(yè)務(wù)與資金需要進(jìn)行全面納入預(yù)算，從全面預(yù)算達(dá)到全面控制的目的。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府日常工作之外，還存在上級政府及部門的交辦協(xié)辦工作，類似業(yè)務(wù)活動的出現(xiàn)具有不確定性，只能在事中進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，調(diào)整后交由上級財政審批。如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治資金在年度預(yù)算內(nèi)未納入預(yù)算編制，后經(jīng)中期調(diào)整納入并入統(tǒng)籌管理。

2.2.2 村民自治，村財鎮(zhèn)管

對鎮(zhèn)政府轄內(nèi)村（居）集體資金使用及其管理的辦法為村民自治、村財鎮(zhèn)管。各行政村（居）集體擁有對各自資金、資源、資產(chǎn)“三資”的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。但有關(guān)“三資”的賬務(wù)處理、財務(wù)管理等委托所在鎮(zhèn)政府、依托農(nóng)經(jīng)站代理管理，其中包括各村（居）集體賬務(wù)、公章等均由農(nóng)經(jīng)站代理管理。

村財鎮(zhèn)管是鎮(zhèn)一級政府特有的財務(wù)管理活動。這種委托代理，不改變村級集體經(jīng)濟(jì)的獨立性，也不改變農(nóng)村“資金、資產(chǎn)、資源”的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。其代理的根本目的是通過村財鎮(zhèn)管加強(qiáng)村級事務(wù)管理與監(jiān)督，從源頭上遏制和防范涉農(nóng)職務(wù)犯罪，整體提升村（居）集體賬務(wù)管理水平。

2.2.3 人民為中心，服務(wù)為要務(wù)

在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的背景下，鎮(zhèn)政府對內(nèi)設(shè)部門進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化部門職能、提升工作效能，以“7辦5中心”的機(jī)構(gòu)設(shè)置打造人民滿意的服務(wù)型政府。機(jī)構(gòu)調(diào)整中注重業(yè)務(wù)歸口、權(quán)責(zé)分明，同步安排了人員變動，從業(yè)務(wù)層面直接或間接做好各類與保護(hù)、實現(xiàn)群眾利益相關(guān)的行政行為，落實政府服務(wù)職能。

各項公共服務(wù)提供及項目的推進(jìn)過程可以視為資金的收支集合，鎮(zhèn)政府財務(wù)對資金的收支進(jìn)行監(jiān)管，在預(yù)算層面對各部門業(yè)務(wù)活動進(jìn)行控制，保證資源合理配置，保障公共服務(wù)高效供給，在鎮(zhèn)政府財務(wù)活動中充分體現(xiàn)服務(wù)職能。

2.2.4 內(nèi)外共協(xié)同，多方齊監(jiān)管

D鎮(zhèn)財務(wù)活動接受內(nèi)部外部的雙重監(jiān)管，其中內(nèi)部監(jiān)管由單位財務(wù)內(nèi)控機(jī)制設(shè)置與運(yùn)行實現(xiàn)，而外部監(jiān)管主要來源于4個方面：第一，D鎮(zhèn)財會活動接受縣財政局的監(jiān)管。D鎮(zhèn)在縣財政局的組織下執(zhí)行會計制度，相關(guān)財經(jīng)法規(guī)執(zhí)行也接受縣財政局的監(jiān)督?？h財政局對鎮(zhèn)政府財政收支進(jìn)行管理，并深入預(yù)算的各個環(huán)節(jié)。由縣財政局制定稅收政策，結(jié)合縣級財力基礎(chǔ)審批預(yù)算。在D鎮(zhèn)政府預(yù)算執(zhí)行過程中，D鎮(zhèn)政府的月調(diào)度款內(nèi)支出均需要在系統(tǒng)內(nèi)由縣級財政審批，其實際支出多數(shù)通過國庫支付實現(xiàn)，事中調(diào)整事項也是在上級審批后執(zhí)行。其中對于財政專項資金的使用，上級財政還會組織專項審計，監(jiān)督審查?？顚Ｓ门c績效評價情況。第二，D鎮(zhèn)財務(wù)活動接受縣審計局的監(jiān)管?？h審計局對鎮(zhèn)級財政審計偏重合規(guī)性，保證資金支出的合規(guī)性，側(cè)重審計專項項目推進(jìn)流程的完整性與規(guī)范性，監(jiān)督D鎮(zhèn)政府預(yù)算執(zhí)行、決算和其他財政收支，以及縣財政轉(zhuǎn)移支付資金審計。第三，D鎮(zhèn)專項資金接受上級歸口單位的監(jiān)管。專項資金是由上級歸口單位因?qū)ｉT需求審批撥付的，該資金使用需要對上級歸口單位負(fù)責(zé)，上級歸口單位組織項目資金使用的專項審計。第四，D鎮(zhèn)政府接受上級組織部門的巡視巡察。上級組織部門定期、不定期巡視巡察，并抽調(diào)監(jiān)察委、財政局、審計局專業(yè)人員或直接聘請第三方組成工作組協(xié)同進(jìn)行。

2.3 財務(wù)內(nèi)控治理現(xiàn)狀

2.3.1 制度體系建設(shè)現(xiàn)狀

目前，鎮(zhèn)政府財務(wù)內(nèi)控制度主要包括8項內(nèi)容。單位層面內(nèi)控制度主要依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。整體業(yè)務(wù)的執(zhí)行依據(jù)有《D鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位財務(wù)管理制度》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)縣直部門（單位）財務(wù)管理的規(guī)定》，這2項制度分別從預(yù)算管理、費(fèi)用支出、政府采購、資產(chǎn)管理等不同方面結(jié)合實際業(yè)務(wù)活動環(huán)境作出基本規(guī)定。預(yù)算管理、政府采購分別執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》和《關(guān)于公布山東省政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)和山東省政府采購進(jìn)口產(chǎn)品目錄的通知》。收支管理主要執(zhí)行《Z市黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》《Y縣縣直機(jī)關(guān)會議費(fèi)管理辦法》《Y縣縣直機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》《Y縣村級集體資金代理指導(dǎo)辦法（試行）》等所屬市縣級文件規(guī)章?！叭Y”管理依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范村（居）集體“三資”管理預(yù)防職務(wù)犯罪工作的實施意見》，D鎮(zhèn)對村財鎮(zhèn)管業(yè)務(wù)及流程作出了具體規(guī)定，并繪制了系列具體業(yè)務(wù)流程圖示作為指導(dǎo)。

2.3.2 控制方法應(yīng)用現(xiàn)狀

D鎮(zhèn)政府根據(jù)自身具體情況，綜合運(yùn)用規(guī)范中涉及的控制方法對單位財務(wù)活動進(jìn)行控制。具體體現(xiàn)為：①不相容職務(wù)相互分離。鎮(zhèn)財政所政府會計與政府出納、預(yù)算會計與預(yù)算出納等崗位設(shè)置及人員分工到位。②內(nèi)部授權(quán)審批控制。從經(jīng)辦人填制原始憑證，憑證依次經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人、財政所負(fù)責(zé)人、分管部門領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)長的流轉(zhuǎn)審核審批。③業(yè)務(wù)歸口管理。鎮(zhèn)政府財務(wù)活動歸口至鎮(zhèn)財政所負(fù)責(zé)，農(nóng)經(jīng)站則主管委托代理事項，專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理事項等。

3 D鎮(zhèn)政府財務(wù)內(nèi)控治理的問題

第一，制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致財務(wù)內(nèi)控有效性不足。財務(wù)內(nèi)控有效表現(xiàn)為2個具體方面：首先是內(nèi)控機(jī)制存在，其次是執(zhí)行有效。首先，財務(wù)內(nèi)控機(jī)制存在的最直接的體現(xiàn)是系統(tǒng)、清晰的文件或規(guī)章制度。D鎮(zhèn)在內(nèi)控制度建設(shè)上以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為主，以規(guī)定中有關(guān)內(nèi)控方法的具體部分為輔，尚未從本級政府財務(wù)內(nèi)控治理出發(fā)，設(shè)計制定基于D鎮(zhèn)政府自身業(yè)務(wù)活動特性及內(nèi)外部環(huán)境的內(nèi)部控制文件或規(guī)章制度。系統(tǒng)規(guī)范的內(nèi)部控制文件及規(guī)章制度的缺失使得對自身業(yè)務(wù)流程風(fēng)險點梳理時缺少依據(jù)，導(dǎo)致風(fēng)險點遺漏或風(fēng)險失控的概率增大。其次，從實施問責(zé)和政績評價的角度看，缺乏系統(tǒng)內(nèi)控文件或規(guī)章制度意味著政府財務(wù)內(nèi)控建設(shè)與實施的難度增加，對失職或違反財經(jīng)法規(guī)行為等缺乏問責(zé)依據(jù)，不利于政府治理能力效能的提升。

第二，內(nèi)控部門缺乏獨立性，導(dǎo)致財務(wù)內(nèi)控執(zhí)行力不足。由D鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置可見，D鎮(zhèn)并不存在獨立的內(nèi)控部門領(lǐng)導(dǎo)其財務(wù)內(nèi)控治理建設(shè)，該方面具體業(yè)務(wù)由財政所負(fù)責(zé)人兼任。首先，獨立內(nèi)控部門的缺失意味著沒有足夠的資源配置到財務(wù)內(nèi)控工作中，其財務(wù)內(nèi)控工作存在漏洞的可能性大大增加，不利于財務(wù)內(nèi)控拓展其他職能;其次，財務(wù)活動的經(jīng)辦人既是財務(wù)內(nèi)控制度制定者也是財務(wù)內(nèi)控的執(zhí)行者，缺乏足夠的獨立性。

第三，內(nèi)控崗位設(shè)置不合理，輪崗機(jī)制執(zhí)行不到位?！兑?guī)范》中強(qiáng)調(diào)“單位應(yīng)當(dāng)實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員輪崗制度，明確輪崗周期，不具備輪崗條件的應(yīng)當(dāng)采取專項審計等控制措施”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，D鎮(zhèn)財政所并沒有有效執(zhí)行輪崗機(jī)制，原因主要在于鎮(zhèn)財政所工作面向多方，且受鎮(zhèn)級人員編制限制，現(xiàn)有財務(wù)工作人員數(shù)量較少，為保證各工作人員業(yè)務(wù)處理熟悉度和效率效果，輪崗機(jī)制始終未實施。

第四，內(nèi)控治理體系未構(gòu)建，監(jiān)督評價不及時。目前，D鎮(zhèn)尚未設(shè)置獨立的內(nèi)部審計部門或崗位，內(nèi)部監(jiān)督主要由財審統(tǒng)計中心下財政所及紀(jì)檢部門組織實施，由于財政所負(fù)責(zé)人同時承擔(dān)內(nèi)部控制建設(shè)的職責(zé)，所以內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行不分離。從D鎮(zhèn)政府針對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行的風(fēng)險評估及風(fēng)險點識別形成的書面報告看來，其評價主要基于上級要求及自身工作安排，未開展有關(guān)內(nèi)部控制有效性的評價分析，不利于暴露自身內(nèi)控制度制定與執(zhí)行等方面的缺陷與不足，不利于D鎮(zhèn)政府內(nèi)控制度的持續(xù)優(yōu)化和常態(tài)化制度機(jī)制建設(shè)。

4 對優(yōu)化D鎮(zhèn)政府財務(wù)內(nèi)控治理的思考

財務(wù)內(nèi)控治理是在財務(wù)內(nèi)控有效執(zhí)行的基礎(chǔ)上，拓展其職能，發(fā)揮在政府治理中的作用。在財務(wù)內(nèi)控制度建立實施過程中，優(yōu)先關(guān)注主要的、重大的經(jīng)濟(jì)事項及業(yè)務(wù)，給予適當(dāng)?shù)馁Y源傾斜，做到該類業(yè)務(wù)風(fēng)險的可控可防;制度應(yīng)適應(yīng)當(dāng)前基層業(yè)務(wù)活動及所處的內(nèi)外部環(huán)境，有序設(shè)計制度工作流程與風(fēng)控結(jié)點;將財務(wù)內(nèi)控制度貫穿于業(yè)務(wù)范圍的各重要環(huán)節(jié)，落實有效的監(jiān)督和評估機(jī)制，發(fā)揮財務(wù)內(nèi)控治理的保障效能?？傮w優(yōu)化目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、防范業(yè)務(wù)風(fēng)險、拓展財務(wù)內(nèi)控在權(quán)力行使、決策等方面的作用，促進(jìn)治理效能的提升。

第一，設(shè)置專職機(jī)構(gòu)，進(jìn)行歸口管理。組織D鎮(zhèn)財務(wù)內(nèi)控治理工作開展，明確部門職能與責(zé)任。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立制約、相互監(jiān)督又兼顧效率的主要原則，在組織架構(gòu)調(diào)整中保持內(nèi)控部門的獨立性和“高規(guī)格”，由鎮(zhèn)政府班子成員直接管理。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)人員的財務(wù)內(nèi)控意識，形成內(nèi)部控制由“人治”到“法治”的制度化行為導(dǎo)向和行動準(zhǔn)則。

第二，預(yù)算內(nèi)控投入，提供資源保障。資金支持方面，將內(nèi)控需求納入預(yù)算范疇，為財務(wù)內(nèi)部控制涉及的各項工作提供有力的資金保障。人力支撐方面，結(jié)合有關(guān)內(nèi)控部門人員配備在質(zhì)和量方面的需求，加大對業(yè)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)素養(yǎng)、內(nèi)控意識與格局方面的培訓(xùn)力度，提升業(yè)務(wù)人員的學(xué)習(xí)能力和成長能力。

第三，強(qiáng)化制度建設(shè)，實施有效控制。建立并持續(xù)健全財務(wù)內(nèi)控制度，著眼于業(yè)務(wù)全流程，關(guān)注重要業(yè)務(wù)活動，建立形成各職能部門間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動機(jī)制。積極借助上級部門及專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量，完善評價與監(jiān)督體系，對財務(wù)內(nèi)控治理進(jìn)行系統(tǒng)評價與分析，建立年度評價書面報告制度。充分調(diào)動并發(fā)揮鎮(zhèn)紀(jì)委等部門內(nèi)部監(jiān)督的作用，搭建形成D鎮(zhèn)財務(wù)內(nèi)控治理的配套制度與體系。

基層政府財務(wù)內(nèi)控治理既是基層政府制度健全與否、管理水平高低的間接反映，也是基層政府治理效能和治理能力的重要支撐。作為基層政府治理能力提升的重要組成部分，財務(wù)內(nèi)控治理體系建設(shè)是基層政府的必然選擇。財務(wù)內(nèi)控治理是以有效的財務(wù)內(nèi)控為基礎(chǔ)，拓展財務(wù)內(nèi)控的職能，提升政府治理的效能，財務(wù)內(nèi)控治理是財務(wù)內(nèi)控發(fā)展的更高階段。

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