江材訊

關(guān)鍵詞：家庭教育 家庭教育立法 家長(zhǎng)主體

2016年5月27日，重慶市人大常委會(huì)通過(guò)了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），這是我國(guó)大陸地區(qū)首部家庭教育地方性法規(guī)?！稐l例》自實(shí)施以來(lái)，重慶市家庭教育工作受到了政府、社會(huì)、家庭前所未有的重視，家庭教育工作體制機(jī)制得到了進(jìn)一步的完善，工作環(huán)境也大為改善，真正實(shí)現(xiàn)了多部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)的良好工作格局。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)分別于2017年9月和2020年9月專(zhuān)程赴重慶調(diào)研家庭教育立法情況及其取得的成效，就全國(guó)家庭教育立法廣泛征求重慶各界意見(jiàn)。全國(guó)近20個(gè)省區(qū)市、計(jì)劃單列市到重慶調(diào)研、交流家庭教育立法及實(shí)施推進(jìn)工作。

一、立法背景

家庭是社會(huì)的基本細(xì)胞，是國(guó)家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧的重要基點(diǎn)。家庭教育是人生整個(gè)教育的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。傳統(tǒng)意義的家庭教育屬于較為典型的私人領(lǐng)域，在古代社會(huì)，由家長(zhǎng)、族長(zhǎng)進(jìn)行家庭式管理、家族式統(tǒng)治。現(xiàn)代社會(huì)中，家庭教育已遠(yuǎn)非“私人”問(wèn)題，而是與國(guó)家、民族、社會(huì)利益息息相關(guān)[1]。家庭教育是現(xiàn)代國(guó)民教育體系的重要組成部分，是學(xué)校教育、社會(huì)教育的基礎(chǔ)。推進(jìn)家庭教育，對(duì)于國(guó)家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧、家庭幸福和人的發(fā)展都具有不可或缺的重要作用。

（一）家庭教育工作存在諸多問(wèn)題，迫切需要通過(guò)立法予以保障

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大變革大發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型速度加快，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生深刻變化，家庭教育面臨許多新的挑戰(zhàn)。擁有千萬(wàn)家庭和大量外出務(wù)工人口的重慶市，在家庭教育方面突顯出諸多不容忽視的問(wèn)題。

第一，從家庭層面上看，一是家長(zhǎng)的家庭教育意識(shí)淡薄，主體責(zé)任不明確、不落實(shí)，履責(zé)能力不強(qiáng)。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、家庭變遷、家庭結(jié)構(gòu)變化、教育變革的內(nèi)外部環(huán)境，部分家庭育人功能弱化。[2] 二是家庭教育觀念陳舊，教育知識(shí)匱乏。家長(zhǎng)生而不養(yǎng)、養(yǎng)而不教、教而不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象不同程度存在;不少父母缺乏正確的成才觀，存在“重智輕德、重知輕能、重養(yǎng)輕教”等現(xiàn)象;很多父母表示不知道用什么方法教育孩子，有的甚至將毆打虐待作為家庭教育方式。[3] 三是親情及家庭教育缺失導(dǎo)致違法犯罪問(wèn)題突出。全市留守、流動(dòng)兒童約占兒童總數(shù)的三分之一，親情及家庭教育的缺失促使他們產(chǎn)生突出的心理及行為問(wèn)題。四是困境兒童的家庭教育普遍缺失，開(kāi)展家庭教育的難度大，亟待給予關(guān)注和重視。

第二，從社會(huì)層面看，家庭教育與學(xué)校教育、社會(huì)教育相比仍舊薄弱，存在一些突出問(wèn)題。一是工作體制機(jī)制不夠完善，主責(zé)機(jī)構(gòu)不明確，部門(mén)責(zé)任不清晰;二是家庭教育經(jīng)費(fèi)投入不夠，政府的激勵(lì)保障措施不完善，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡;三是家庭教育公共服務(wù)相對(duì)滯后，家庭教育指導(dǎo)、服務(wù)、管理制度不夠健全和規(guī)范，公共服務(wù)資源比較匱乏、指導(dǎo)服務(wù)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、針對(duì)性不夠;四是家庭教育指導(dǎo)服務(wù)市場(chǎng)比較混亂，指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏必要準(zhǔn)入和專(zhuān)業(yè)規(guī)范，社會(huì)組織及經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)規(guī)模小、人員少。

第三，家庭教育在國(guó)民教育和終身教育體系中的重要地位尚未在法律上得到確立[4]?！督逃ā贰读x務(wù)教育法》《社會(huì)力量辦學(xué)條例》等法律法規(guī)確立了學(xué)校教育和社會(huì)教育在國(guó)家教育法律體系中的重要地位，與二者的立法狀況相比，家庭教育立法明顯滯后。涉及家庭教育的條款散見(jiàn)于多部法律之中，具有不全面性、不系統(tǒng)性和重復(fù)性，且多是倡導(dǎo)性的，制約著家庭教育事業(yè)的發(fā)展。這一立法現(xiàn)狀與家庭教育在教育體系中的地位極不相稱(chēng)，影響三大教育體系的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。[5] 因此在國(guó)家尚未制定家庭教育法前，迫切需要出臺(tái)地方性法規(guī)進(jìn)行家庭教育的規(guī)范引導(dǎo)和強(qiáng)化保障。

（二）黨和國(guó)家高度重視，持續(xù)推進(jìn)家庭教育立法工作

在全面依法治國(guó)的新時(shí)代，有必要在國(guó)家層面制定一部厘清家庭教育職責(zé)和分工，規(guī)范家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的專(zhuān)門(mén)法。2010 年以來(lái)，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020 年）》以及全國(guó)婦聯(lián)、教育部等七部委制定的家庭教育“十五”“十一五”“十二五”規(guī)劃中都提出了制定家庭教育法、努力推進(jìn)家庭教育立法進(jìn)程、促進(jìn)家庭教育立法取得實(shí)質(zhì)性成果、有條件的地方先行嘗試立法等目標(biāo)任務(wù)。

2010年年底，全國(guó)婦聯(lián)、教育部成立家庭教育立法調(diào)研工作組和專(zhuān)家組，開(kāi)始啟動(dòng)家庭教育立法調(diào)研工作，并于2011年完成家庭教育立法調(diào)研，形成了調(diào)研報(bào)告和專(zhuān)家建議稿。2013年，全國(guó)婦聯(lián)、教育部向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提交了關(guān)于申請(qǐng)將制定《家庭教育促進(jìn)法》列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃項(xiàng)目的建議。2014年、2015年，全國(guó)婦聯(lián)在重慶召開(kāi)推進(jìn)家庭教育立法工作座談會(huì)，提出了加快推進(jìn)家庭教育地方立法的要求。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就家庭教育做出了一系列重要論述。2015年2月，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)出了“注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)”的動(dòng)員令，為新時(shí)期開(kāi)展家庭教育及其立法工作指明了方向。

（三）家庭教育地方立法條件基本具備，立法時(shí)機(jī)基本成熟

第一，家庭教育實(shí)踐工作、制度建設(shè)為立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。多年來(lái)，重慶市持續(xù)扎實(shí)推進(jìn)家庭教育五年規(guī)劃的貫徹實(shí)施，為家庭教育立法打下了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。建立聯(lián)席會(huì)議制度，明確部門(mén)責(zé)任，將家庭教育工作納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事業(yè)發(fā)展大局，與各地精神文明建設(shè)、兒童發(fā)展規(guī)劃同步部署實(shí)施;在全市城鄉(xiāng)中小學(xué)、幼兒園及社區(qū)普遍建立家長(zhǎng)學(xué)校和家庭教育指導(dǎo)服務(wù)站點(diǎn)，依托市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）四級(jí)家庭教育講師團(tuán)隊(duì)伍1.5萬(wàn)人，深入村社院壩為家長(zhǎng)提供公益性家庭教育指導(dǎo)服務(wù);編制家長(zhǎng)教材、編印《培養(yǎng)孩子的良好習(xí)慣》《兒童性健康教育繪本》等口袋書(shū)向家庭免費(fèi)發(fā)放;通過(guò)家庭教育報(bào)刊、廣播電視欄目、

網(wǎng)上家長(zhǎng)學(xué)校等媒介廣泛傳播科學(xué)家庭教育知識(shí)，推動(dòng)形成了“夫婦結(jié)婚—孕期教育—早期教育—學(xué)校教育—社會(huì)教育—家庭教育”的家教網(wǎng)鏈。

第二，現(xiàn)行憲法和法律為家庭教育地方立法提供了上位法依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)”;《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)配合學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，對(duì)其未成年子女或者其他被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行教育。學(xué)校、教師可以對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)提供家庭教育指導(dǎo)?！薄段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪保護(hù)法》《反家庭暴力法》明確了家長(zhǎng)以及國(guó)家、社會(huì)參與家庭教育的義務(wù)，并確定了家庭教育的法定內(nèi)容、方式等。

第三，家庭教育立法具有較高的社會(huì)共識(shí)度。（1）公眾對(duì)家庭教育立法的認(rèn)同度較高。根據(jù)全國(guó)婦聯(lián)2016年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，74.3%的人認(rèn)為有必要或非常有必要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范家庭教育服務(wù)和管理工作[6]。（2）社會(huì)各界對(duì)家庭教育立法的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。2015年在市“兩會(huì)”上，有市人大代表和政協(xié)委員分別提出了關(guān)于加快推進(jìn)家庭教育立法的建議和提案。十三屆全國(guó)人大二次、三次會(huì)議上，先后有368名全國(guó)人大代表提出相關(guān)議案12件，要求啟動(dòng)家庭教育立法、推進(jìn)家庭教育工作。[7]

第四，相關(guān)調(diào)研和理論研究成果為制定家庭教育法提供了必要的支持和保障。2014年重慶市婦聯(lián)與重慶師范大學(xué)、西南政法大學(xué)合作，以家長(zhǎng)、教師、兒童和家庭教育從業(yè)人員為研究對(duì)象，發(fā)放了5081份問(wèn)卷進(jìn)行調(diào)查，較為全面詳實(shí)地了解了重慶市家庭教育的現(xiàn)狀和問(wèn)題，為重慶市家庭教育立法提供了必要支持。2014年，《<重慶市家庭教育促進(jìn)條例>立法調(diào)研》專(zhuān)題調(diào)研納入了中國(guó)家庭教育學(xué)會(huì)的全國(guó)家庭教育科研課題項(xiàng)目，該項(xiàng)目的研究成果對(duì)立法產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。

（四）重慶市家教立法工作啟動(dòng)早，為率先立法奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

2013年，重慶市婦聯(lián)成立了以西南政法大學(xué)家庭教育專(zhuān)家為主的家庭教育立法課題組，標(biāo)志著家庭教育立法工作的正式啟動(dòng)。立法工作啟動(dòng)后，市婦聯(lián)先后組織召開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)，赴有關(guān)省區(qū)市進(jìn)行了立法考察和調(diào)研，征求了市級(jí)部門(mén)、單位及有關(guān)區(qū)縣、學(xué)生家長(zhǎng)和學(xué)校相關(guān)人員、家教從業(yè)人員、教育學(xué)和法律專(zhuān)家的意見(jiàn)，擬定了家庭教育促進(jìn)條例稿。同時(shí)，還邀請(qǐng)了重慶師范大學(xué)、西南大學(xué)、西南政法大學(xué)教授及專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)參與，對(duì)條例稿進(jìn)行論證、修改和完善。2013年12月，市人大常委會(huì)通過(guò)《重慶市第四屆人大及其常委會(huì)立法規(guī)劃》，將制定《條例》列入立法規(guī)劃項(xiàng)目。2015年2月，《條例》列入了市人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭組成了家庭教育立法工作小組，確定了專(zhuān)人具體負(fù)責(zé)立法工作。2016年1月，《條例》列為市人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃審議項(xiàng)目。市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)先后召開(kāi)了4個(gè)座談?wù)撟C會(huì)，聽(tīng)取了相關(guān)部門(mén)、法律專(zhuān)家、部分區(qū)縣人大和學(xué)校、家長(zhǎng)委員會(huì)、服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等的意見(jiàn)，同時(shí)在網(wǎng)上發(fā)布了征求意見(jiàn)稿文本，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)建議，對(duì)草案稿多次進(jìn)行修改和完善。2016年3月，《重慶市家庭教育促進(jìn)條例（草案）》由市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)提請(qǐng)市四屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議，并于5月通過(guò)。

二、指導(dǎo)思想

重慶市家庭教育立法工作始終堅(jiān)持的指導(dǎo)思想是：深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于家庭教育的重要論述，堅(jiān)持以上位法為依據(jù)，緊密結(jié)合我市市情，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題的理念，依法設(shè)定法律規(guī)范;強(qiáng)化家庭教育法律地位及父母的家庭教育主體責(zé)任;完善家庭教育工作體制機(jī)制，構(gòu)建家庭教育服務(wù)體系，為家庭教育發(fā)展提供有力保障。

根據(jù)這一指導(dǎo)思想，在《條例》的起草、審議、修改過(guò)程中堅(jiān)持做到：一是秉承推進(jìn)家庭教育事業(yè)發(fā)展的立法理念，著力提升家庭教育地位，使家庭教育與學(xué)校教育、社會(huì)教育協(xié)同發(fā)展，共同促進(jìn)兒童的健康成長(zhǎng);二是以立德樹(shù)人，培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為家庭教育的核心;三是注重針對(duì)突出問(wèn)題，重點(diǎn)對(duì)家庭主體責(zé)任不落實(shí)、工作體制機(jī)制不暢、社會(huì)參與不夠、激勵(lì)保障措施不完善等問(wèn)題設(shè)定法律規(guī)范;四是明確政府相關(guān)部門(mén)、群團(tuán)組織、社會(huì)力量等在家庭教育中的職責(zé)任務(wù)，充分發(fā)揮學(xué)校推進(jìn)家庭教育的人才優(yōu)勢(shì)、場(chǎng)地優(yōu)勢(shì)和聯(lián)系家長(zhǎng)的資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步明確各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的指導(dǎo)責(zé)任，社會(huì)參與的共同責(zé)任;五是立足上位法、國(guó)家現(xiàn)有規(guī)定和相關(guān)制度，深化指導(dǎo)保障工作機(jī)制。

三、整體設(shè)計(jì)及框架結(jié)構(gòu)

《條例》全文共計(jì)七章四十四條，分為總則、家庭實(shí)施、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、保障激勵(lì)、法律責(zé)任、附則七個(gè)部分?！稐l例》重點(diǎn)在于家庭、學(xué)校、政府、社會(huì)四大部分。

“總則”一章主要包括6 個(gè)方面的內(nèi)容。一是明確家庭教育的立法依據(jù)為《教育法》《未成年人保護(hù)法》等法律、行政法規(guī);二是對(duì)“家庭教育”的概念采取狹義概念，即指父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年子女的教育和影響;三是確立了“家庭教育遵循家庭盡責(zé)、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、政府推進(jìn)的原則”;四是明確了“父母或者其他監(jiān)護(hù)人是家庭教育的直接責(zé)任主體，依法承擔(dān)家庭教育義務(wù)”;五是對(duì)家庭教育工作體制機(jī)制做出規(guī)定，突出了政府對(duì)家庭教育的保障作用;六是設(shè)定每年5 月第三周的星期一為重慶市家庭教育日。

“家庭實(shí)施”一章細(xì)化了父母和其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年子女進(jìn)行家庭教育的義務(wù)。本章明確家長(zhǎng)是家庭教育主體責(zé)任，具體闡明了家庭教育的目標(biāo)內(nèi)容，提出了父母提高家庭教育履職能力、接受學(xué)校和社會(huì)家庭教育指導(dǎo)的要求，確定了留守兒童父母的義務(wù)以及不當(dāng)家庭教育行為求助權(quán)和相關(guān)單位、組織和個(gè)人的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)等。

“學(xué)校指導(dǎo)”一章明確了學(xué)校的指導(dǎo)責(zé)任。各級(jí)各類(lèi)學(xué)校是家庭教育的重要陣地，本章重點(diǎn)從建立工作隊(duì)伍、健全工作制度、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開(kāi)展家庭教育指導(dǎo)與交流活動(dòng)、加強(qiáng)家校聯(lián)系等方面規(guī)定了學(xué)校的指導(dǎo)職責(zé)。同時(shí)，對(duì)學(xué)校在家庭教育中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的指導(dǎo)責(zé)任予以細(xì)化，規(guī)定了中小學(xué)、幼兒園家長(zhǎng)學(xué)校開(kāi)展家庭教育活動(dòng)的頻率。

“社會(huì)參與”一章對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位提供家庭教育社會(huì)指導(dǎo)服務(wù)做出了規(guī)定。確立了國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者等參與家庭教育的各項(xiàng)制度，包括婚姻登記、婦幼保健等家庭教育指導(dǎo)義務(wù)，以及為婦女、兒童提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織的家庭教育指導(dǎo)義務(wù)。本章既對(duì)設(shè)立經(jīng)營(yíng)性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)或者提供經(jīng)營(yíng)性家庭教育服務(wù)的登記途徑做了規(guī)定，也對(duì)家庭教育志愿服務(wù)、設(shè)立家庭教育基金或者基金會(huì)及相關(guān)捐贈(zèng)行為做了鼓勵(lì)性規(guī)定，并明確了捐贈(zèng)行為的稅務(wù)優(yōu)惠措施。

“保障激勵(lì)”一章明確了政府、村（居）民委員會(huì)、學(xué)校、其他有關(guān)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)等不同主體在促進(jìn)家庭教育方面的責(zé)任和義務(wù)。為了優(yōu)化家庭教育資源的區(qū)域分配，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)家庭教育采取保障激勵(lì)措施。本章分別對(duì)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村（社區(qū)）四級(jí)推進(jìn)家庭教育工作的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。制定了家庭教育相關(guān)城鄉(xiāng)公共服務(wù)、指導(dǎo)服務(wù)體系、宣傳培訓(xùn)、考核評(píng)估等制度，確定了各級(jí)人民政府對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員未成年子女、困境兒童家庭及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)家庭的教育保障。

“法律責(zé)任”一章確定了家庭、學(xué)校、社會(huì)和政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)違反條例規(guī)定的有關(guān)情形及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。對(duì)拒絕或者怠于履行家庭教育責(zé)任、實(shí)施不當(dāng)家庭教育行為等設(shè)定了干預(yù)措施，包括相關(guān)單位和組織的勸誡、批評(píng)教育和報(bào)案義務(wù)，公安機(jī)關(guān)、人民法院干預(yù)家庭教育的情形和主要措施等。

四、法規(guī)特色

《條例》的出臺(tái)解決了家庭教育立法的重點(diǎn)難點(diǎn)，與后期其他省區(qū)市頒布的地方家庭教育法規(guī)和全國(guó)家庭教育法草案比較，《條例》具有自身的價(jià)值、特色和亮點(diǎn)。

（一）為國(guó)家和其他省區(qū)市的家庭教育立法提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)

重慶市人大常委會(huì)率先試水地方家庭教育立法，在立法依據(jù)少、可借鑒經(jīng)驗(yàn)不多、立法難度大的情況下開(kāi)展立法工作，填補(bǔ)了家庭教育地方立法空白，對(duì)推動(dòng)國(guó)家立法提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。作為創(chuàng)設(shè)型立法，《條例》在地方層面對(duì)家庭教育進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新，在法規(guī)條文的設(shè)置上體現(xiàn)了對(duì)家庭教育事業(yè)的引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范，確保法規(guī)具有實(shí)效性。此后開(kāi)展立法的貴州、山西、湖南等10 個(gè)省的地方家庭教育促進(jìn)條例和全國(guó)家庭教育法草案都吸收借鑒了重慶家庭教育立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

（二）首次從法律規(guī)范層面對(duì)家庭教育做出定義

如何從法律規(guī)范上界定家庭教育是立法面臨的首個(gè)難點(diǎn)，各方爭(zhēng)議較大。對(duì)家庭教育的概念目前尚無(wú)國(guó)家層面的法律定義或官方定義，一般分為廣義概念和狹義概念。廣義概念即指家庭成員之間的相互教育和影響，狹義概念多指父母或其他年長(zhǎng)者對(duì)兒女輩進(jìn)行的教育。在法律層面，“家庭教育”的定義與調(diào)整范圍是緊密聯(lián)系的，除父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)子女的教育之外，其他家庭成員之間，特別是晚輩對(duì)長(zhǎng)輩一般不負(fù)有法律上的家庭教育義務(wù)。現(xiàn)行法律、國(guó)家文件（如《教育法》、國(guó)家家庭教育4 個(gè)五年規(guī)劃等）、工作制度（如家庭教育工作的考核指標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、督查內(nèi)容等）以及家庭教育工作實(shí)踐所涉及的家庭教育均意指狹義概念。因此從針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題的要求出發(fā)，《條例》采取了狹義界定，規(guī)范了家庭教育的對(duì)象、內(nèi)容及調(diào)整范圍。

（三）明確了政府推進(jìn)家庭教育工作的定位和職責(zé)

家庭教育立法需要處理好家庭教育與家庭教育工作的區(qū)別和聯(lián)系，處理好政府、家庭、學(xué)校和社會(huì)在家庭教育中的責(zé)任關(guān)系，明確和落實(shí)各方責(zé)任。首先，條例確立了“家庭教育遵循家庭盡責(zé)、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、政府推進(jìn)的原則”，厘清了父母對(duì)家庭教育的主體責(zé)任和政府、社會(huì)對(duì)家庭教育工作的推進(jìn)責(zé)任。其次，《條例》沒(méi)有專(zhuān)設(shè)“政府”一章，而是將政府推進(jìn)家庭教育工作的相關(guān)條文分置于各章之中，全國(guó)家庭教育法草案在框架結(jié)構(gòu)上也采取了同樣處理方式，意在淡化政府直接參與的角色，突出父母是家庭教育的責(zé)任主體、第一責(zé)任人和法定實(shí)施人，政府、學(xué)校、社會(huì)承擔(dān)的是推進(jìn)、促進(jìn)和保障家庭教育工作的責(zé)任。

（四）確立了政府?huà)D女兒童工作機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)，婦聯(lián)、教育行政部門(mén)雙牽頭的工作體制

家庭教育工作體制機(jī)制方面的主要問(wèn)題是組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不明確。一是家庭教育主要由婦聯(lián)出面會(huì)同教育部門(mén)開(kāi)展工作，其原因在于市和區(qū)縣兩級(jí)政府?huà)D女兒童工作機(jī)構(gòu)不具有家庭教育工作組織協(xié)調(diào)職能，兩級(jí)婦聯(lián)實(shí)際上承擔(dān)了事實(shí)上的牽頭作用，但婦聯(lián)牽頭家庭教育工作在人力、財(cái)力、協(xié)調(diào)能力等方面有較大局限性。二是作為群眾團(tuán)體的婦聯(lián)難以有效發(fā)揮牽頭作用。兩大主要責(zé)任主體基本上是各管一部分，缺少統(tǒng)籌，難以組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門(mén)開(kāi)展工作，無(wú)法確定職責(zé)劃分和工作考核。三是行政主管部門(mén)不明確。

針對(duì)上述問(wèn)題，《條例》將組織協(xié)調(diào)職能賦予了政府?huà)D女兒童工作機(jī)構(gòu)。在目前情況下，新設(shè)立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還不夠現(xiàn)實(shí)，而各級(jí)政府?huà)D女兒童工作委員會(huì)的基本職能之一就是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推動(dòng)政府有關(guān)部門(mén)制定和實(shí)施婦女和兒童發(fā)展綱要。《條例》將組織協(xié)調(diào)職能賦予政府?huà)D女兒童工作機(jī)構(gòu)，比較符合目前家庭教育工作體制機(jī)制的實(shí)際。另外，《條例》確立了婦聯(lián)、教育行政部門(mén)雙牽頭的工作體制。婦聯(lián)和教育部門(mén)的主抓格局既是黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，也是現(xiàn)行工作制度的安排，凸顯了婦聯(lián)和教育部門(mén)的主抓職能，區(qū)別于其他部門(mén)協(xié)助配合的職能。最后，家庭教育工作機(jī)制上最大的障礙是行政主管部門(mén)的確定。鑒于政府?huà)D女兒童工作委員會(huì)、婦聯(lián)沒(méi)有行政權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)由教育部門(mén)負(fù)責(zé)行政管理工作?！督逃ā访鞔_規(guī)定“各級(jí)各類(lèi)教育，適用本法”“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作”，家庭教育作為國(guó)家教育體系的組成部分，其行政主管部門(mén)當(dāng)然歸于教育行政部門(mén)。明確家庭教育行政主管部門(mén)有利于整合政府、學(xué)校和社會(huì)資源，推進(jìn)家庭教育工作，但同重慶市一樣，其他省區(qū)市家庭教育促進(jìn)條例和全國(guó)家庭教育法草案也未能明確行政主管部門(mén)，這是家庭教育立法的一大遺憾。

（五）細(xì)化了國(guó)家法律中家庭教育的相關(guān)規(guī)定，增加可操作性

一是對(duì)家庭教育內(nèi)容做了分層次規(guī)定。規(guī)定“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年子女進(jìn)行社會(huì)公德、家庭美德、生活技能、行為習(xí)慣和身心健康教育以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他教育”，在對(duì)家庭教育內(nèi)容做原則性規(guī)定的同時(shí)，對(duì)《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪保護(hù)法》等法律中與家庭教育相關(guān)的規(guī)定做概括性引述。同時(shí)，要求市人民政府制定家庭教育大綱，根據(jù)不同情況分別確定家庭教育的重點(diǎn)內(nèi)容;二是固化了國(guó)家和本市文件所確立的家庭教育工作制度，將本市家庭教育實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)條款，如中小學(xué)、幼兒園每學(xué)期開(kāi)展家庭教育指導(dǎo)活動(dòng)的次數(shù)、設(shè)定本市“家庭教育日”等;三是深化了家庭教育的保障工作和社會(huì)參與機(jī)制。明確“應(yīng)當(dāng)將家庭教育事業(yè)發(fā)展列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將家庭教育工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”，以保障各級(jí)家庭教育工作獲得必需的財(cái)力支持。從市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）四個(gè)層級(jí)細(xì)化了各方的責(zé)任;鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、設(shè)立家庭教育基金，支持家庭教育發(fā)展;規(guī)定了市、區(qū)縣政府對(duì)困境兒童家庭教育的權(quán)益保障。

（六）規(guī)范了經(jīng)營(yíng)性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的登記和管理

由于對(duì)家庭教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺少明確的法定職權(quán)依據(jù)和登記規(guī)范，導(dǎo)致民辦經(jīng)營(yíng)性家庭教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)難以按家庭教育屬性（即企業(yè)名稱(chēng)、經(jīng)營(yíng)范圍等）取得工商登記許可。家庭教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不能名正言順地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì)引發(fā)多方面的問(wèn)題：（1）這類(lèi)機(jī)構(gòu)無(wú)法依法從事家庭教育培訓(xùn)活動(dòng)，在開(kāi)拓業(yè)務(wù)、聘請(qǐng)師資等方面困難重重;（2）不少機(jī)構(gòu)則采取打“擦邊球”的做法從事家庭教育培訓(xùn)，既降低了行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，又規(guī)避了行業(yè)監(jiān)管;（3）家庭教育培訓(xùn)市場(chǎng)還存在不少亂象，如培訓(xùn)合同的“霸王條款”，培訓(xùn)前收取“預(yù)付費(fèi)”等情況，嚴(yán)重影響整個(gè)行業(yè)的信譽(yù)和良性發(fā)展。為了回應(yīng)社會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)家庭教育服務(wù)市場(chǎng)管理的普遍要求，《條例》對(duì)經(jīng)營(yíng)性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的工商登記問(wèn)題進(jìn)行了明確規(guī)定。

（七）對(duì)不履行家庭教育職責(zé)或履職不當(dāng)行為提出必要干預(yù)措施

對(duì)拒絕或者怠于履行家庭教育責(zé)任、實(shí)施不當(dāng)家庭教育行為的，設(shè)定了相關(guān)的處置手段和程序：一是相關(guān)單位和組織勸誡、批評(píng)教育;二是相關(guān)單位和組織應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案;三是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，依法予以訓(xùn)誡、告誡或者進(jìn)行行政處罰;四是人民法院可撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)或追究刑事責(zé)任。

五、實(shí)施成效

《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》的頒布為重慶市家庭教育的發(fā)展提供了法制保障，全市家庭教育工作迎來(lái)新的發(fā)展契機(jī)?！稐l例》實(shí)施以來(lái)，重慶市家庭教育工作邁上了新的臺(tái)階，取得了長(zhǎng)足發(fā)展。

（一）家庭教育工作機(jī)制不斷完善

市委市政府高度重視家庭家教家風(fēng)建設(shè)，部門(mén)協(xié)同推進(jìn)，形成了“家庭履職、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、政府推進(jìn)”的家庭教育工作格局。2017 年6 月，市政府?huà)D女兒童工作委員會(huì)印發(fā)了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例職責(zé)任務(wù)分工》，明晰了17 個(gè)部門(mén)和單位的職能職責(zé)，建立了多部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作機(jī)制。將家校共育工作納入教育發(fā)展整體規(guī)劃和學(xué)校工作的重要內(nèi)容，新增“重慶市家長(zhǎng)學(xué)校示范?！?00 所、“家校共育”示范校200 所，形成了“婦聯(lián)組織+ 專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)+ 家長(zhǎng)志愿者”的共建共育格局。全市269 所醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建立孕婦學(xué)校，較4 年前增加115 所，婦幼保健機(jī)構(gòu)建立的孕婦學(xué)校和兒童早期發(fā)展基地、區(qū)縣婚姻家庭輔導(dǎo)室等服務(wù)站點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，975 個(gè)新設(shè)立的經(jīng)營(yíng)性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)完成工商登記。

（二）重視家庭教育的觀念不斷深入

重慶市婦聯(lián)牽頭17 個(gè)市級(jí)部門(mén)，通過(guò)開(kāi)展形式多樣的《條例》宣傳活動(dòng)和家庭教育實(shí)踐活動(dòng)，利用家庭教育日等節(jié)點(diǎn)廣泛深入宣傳《條例》的核心內(nèi)容和重要意義，營(yíng)造《條例》實(shí)施的濃厚氛圍，增強(qiáng)家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)教育的主體責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)更多家長(zhǎng)樹(shù)立起正確的家庭教育觀念，形成了全社會(huì)重視、支持、參與家庭教育的可喜局面。

（三）家庭教育指導(dǎo)服務(wù)水平不斷提升

重慶市婦聯(lián)、市教委共同打造家庭教育知識(shí)培訓(xùn)平臺(tái)、指導(dǎo)服務(wù)平臺(tái)、困難幫扶平臺(tái)，家庭教育指導(dǎo)隊(duì)伍不斷壯大，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)陣地得到有效拓展、服務(wù)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。依托四級(jí)“家庭教育流動(dòng)學(xué)校”講師團(tuán)成員隊(duì)伍，完成授課9 萬(wàn)余場(chǎng)，惠及群眾超過(guò)700 萬(wàn)人次。打造新媒體家庭教育服務(wù)平臺(tái)3 678 個(gè)，利用各級(jí)婦聯(lián)微信公眾號(hào)、“網(wǎng)上婦女之家”，開(kāi)展家庭教育“云課堂”授課，推廣先進(jìn)家庭教育理念和方法。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，有針對(duì)性地對(duì)困境兒童家庭以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)開(kāi)展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。

（四）家庭教育基礎(chǔ)建設(shè)不斷加強(qiáng)

聚焦家庭教育內(nèi)容體系、高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，以及學(xué)校、家庭、社會(huì)三位一體指導(dǎo)模式，從內(nèi)容、隊(duì)伍、規(guī)制上確保家庭教育指導(dǎo)服務(wù)實(shí)效。2017 年8 月，重慶市政府辦公廳頒發(fā)了《重慶市家庭教育指導(dǎo)大綱》;市婦聯(lián)牽頭編寫(xiě)了《重慶市家庭教育家長(zhǎng)讀本》叢書(shū)，市教委牽頭編寫(xiě)了《幼兒園家校共育實(shí)踐課程》等讀物;充實(shí)完善四級(jí)家庭教育講師團(tuán)、市級(jí)家庭教育骨干1 000 人，培訓(xùn)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員85 440 人次，中小學(xué)家長(zhǎng)學(xué)校家長(zhǎng)參培率達(dá)86% ;建立了家庭教育研究中心、家庭教育監(jiān)測(cè)中心，對(duì)全市千余所幼兒園、中小學(xué)開(kāi)展家校共育監(jiān)測(cè);部分高等院校開(kāi)設(shè)了家庭教育基礎(chǔ)課程或?qū)⒓彝ソ逃齼?nèi)容融入公共基礎(chǔ)課程中。