呂武 常晶

摘 要：制度分析與發(fā)展框架理論用元憲法和憲法、集體選擇以及操作層面構(gòu)成的歷時(shí)系統(tǒng)和行動(dòng)舞臺(tái)共時(shí)系統(tǒng)的相互作用來(lái)解析政策制度的作用機(jī)制。按照其邏輯，高等教育政策的制定過(guò)程是政府以及高校等政策主體在各自權(quán)力范圍確定的條件下相互作用而形成規(guī)則的過(guò)程。要優(yōu)化和完善高等教育政策制定，從根本上保障高等教育政策科學(xué)有效，需根據(jù)不同政策主體的影響能力確定不同層次政策主體的權(quán)力范圍邊界，從而形成規(guī)范的政策制定程序和機(jī)制。

關(guān)鍵詞：教育政策;決策層次;權(quán)力限度;越界決策;政策響應(yīng)

高等教育政策制定過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)一種矛盾，即如果政策過(guò)于普遍或原則性則難以有效地執(zhí)行，如果過(guò)于具體則可能導(dǎo)致政策彈性不足難以適應(yīng)復(fù)雜情形。這一矛盾的實(shí)質(zhì)是高等教育政策在制定過(guò)程中不同層級(jí)的決策者的權(quán)力配置和限度問(wèn)題。如果對(duì)高等教育政策的不同層級(jí)的決策者的權(quán)力能夠合理地配置，并能夠清晰地說(shuō)明其范圍和限定其邊界，那么這一矛盾就能夠從根本上得到解決。眾多公共管理流派都在此問(wèn)題上進(jìn)行過(guò)努力和嘗試。上世紀(jì)八十年代后期興起的制度性理性選擇理論在一個(gè)更宏大的視閾下分析和探討該問(wèn)題，給分析不同層級(jí)決策者的權(quán)力配置和限度問(wèn)題提供了全新的視角和框架。正如制度性理性選擇理論的重要代表愛(ài)麗諾·奧斯特羅姆所講：“任何一個(gè)學(xué)科都不能解決人類制度研究中所有的重要問(wèn)題，而且這些學(xué)科領(lǐng)域（社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)等）的學(xué)者掌握的專業(yè)術(shù)語(yǔ)各不相同，跨學(xué)科有意義的交流非常困難，因而建構(gòu)制度性理性選擇理論的原因之一就是發(fā)展一套可用來(lái)分析各類問(wèn)題的通用術(shù)語(yǔ)?！盵1]在制度性理性選擇理論的眾多流派中，制度分析與發(fā)展框架是其中最受關(guān)注，并且運(yùn)用最多的一種分析模型。高等教育政策作為公共管理政策的一個(gè)重要部分，該分析框架對(duì)高等教育政策分析具有很好的適用性。通過(guò)制度分析與發(fā)展框架對(duì)高等教育政策制定過(guò)程中政策主體及其權(quán)力配置和限度進(jìn)行深入分析能夠在更廣層面了解其機(jī)制，對(duì)改進(jìn)高等教育政策制定系統(tǒng)及其制定過(guò)程具有重要意義。

一、制度分析與發(fā)展框架的分析模型

制度分析與發(fā)展框架是由印第安納大學(xué)政治學(xué)理論與政策分析研究小組共同發(fā)展而來(lái)，愛(ài)麗諾·奧斯特羅姆是其中的杰出代表。她在《行動(dòng)的三個(gè)世界：制度方法的元理論集成》中提出的方法代表了最初公開(kāi)嘗試去發(fā)展一個(gè)普遍的框架。這一分析框架的初衷是將政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、人類學(xué)家、律師、社會(huì)心理學(xué)家，以及其他制度如何影響激勵(lì)學(xué)者所做的工作融為一個(gè)整體性分析框架，改變不同學(xué)科和領(lǐng)域的研究者運(yùn)用不同的術(shù)語(yǔ)，采用不同的思路而導(dǎo)致的互不相通的狀況。[2]

制度分析與發(fā)展框架有四個(gè)基本假設(shè)：一是個(gè)體是理性個(gè)體;二是制度是塑造個(gè)體行為的集合，組織或者制度的歷史不會(huì)對(duì)個(gè)體有較大的影響;三是個(gè)體能夠?qū)σ?guī)則或者制度作出理性的反應(yīng)，并且不同的個(gè)體能夠基本按照相同的方式行動(dòng);[3]四是制度是一個(gè)包括宏觀和微觀的綜合結(jié)構(gòu)，越是宏觀層面的制度和規(guī)則，其影響越深遠(yuǎn)，上一層級(jí)制度和規(guī)則必然影響下一層級(jí)制度和規(guī)則。[4]起初這一分析框架簡(jiǎn)單，面臨了來(lái)自各個(gè)方面的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。主要的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑有制度本身定義的多樣性，制度的不可見(jiàn)性，多學(xué)科性和多術(shù)語(yǔ)性，分析的多層次性，結(jié)構(gòu)關(guān)系的復(fù)雜性等。[5]面對(duì)這些質(zhì)疑，制度分析與發(fā)展框架進(jìn)行了多次調(diào)整和修正。在大量實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆進(jìn)一步完善了制度分析與發(fā)展框架的分析結(jié)構(gòu)，建構(gòu)了一個(gè)能夠在不同的學(xué)科和領(lǐng)域的研究者之間毫無(wú)障礙的共同理解和使用的普適性分析框架。這一嘗試和努力使得制度分析與發(fā)展框架成為一個(gè)多視角和多維度的、相互嵌套的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。[6]在建構(gòu)這一分析框架時(shí)奧斯特羅姆另辟蹊徑，從微觀層面的個(gè)體的行動(dòng)與規(guī)則及其之間的關(guān)系開(kāi)始，逐漸擴(kuò)大到個(gè)體行動(dòng)的范圍與影響個(gè)體行動(dòng)的規(guī)則之間的關(guān)系。奧斯特羅姆認(rèn)為，制度分析與發(fā)展框架的核心是確認(rèn)行動(dòng)舞臺(tái)、相互作用形成的模式和結(jié)果，并對(duì)該結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。分析問(wèn)題的第一步是確定一個(gè)概念單位，即行動(dòng)舞臺(tái)。行動(dòng)舞臺(tái)可以用來(lái)分析、預(yù)測(cè)和解釋制度安排下的行為。行動(dòng)舞臺(tái)包括行動(dòng)情境和該情境下的行動(dòng)者[7]（如圖1）。行動(dòng)舞臺(tái)這一術(shù)語(yǔ)用來(lái)表示個(gè)體間相互作用、交換商品和服務(wù)、解決問(wèn)題、相互支配或斗爭(zhēng)的社會(huì)空間。

奧斯特羅姆認(rèn)為，明確了行動(dòng)舞臺(tái)的結(jié)構(gòu)后，制度分析需要采取另外兩個(gè)步驟。一是更深入挖掘和探究影響行動(dòng)舞臺(tái)結(jié)構(gòu)的因素，包括參與者用以規(guī)范他們關(guān)系的規(guī)則，對(duì)這些舞臺(tái)起作用的世界的狀態(tài)結(jié)構(gòu)以及任一特定舞臺(tái)所處的更普遍的共同體結(jié)構(gòu)三個(gè)部分。二是走出行動(dòng)舞臺(tái)，考慮如何解釋歷時(shí)和共時(shí)的行動(dòng)舞臺(tái)相結(jié)合的復(fù)雜結(jié)構(gòu)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題可能存在于操作層面、集體選擇層面或憲法層面，但這都是同一個(gè)問(wèn)題（如圖2）。

在制度分析與發(fā)展框架中，操作層面是直接影響參與者在任何條件下做出的日常決策，也可以將其稱之為個(gè)體選擇層面;集體選擇層面是決定誰(shuí)是合格人選和用以改變操作規(guī)則的具體規(guī)劃來(lái)改變操作行動(dòng);憲法選擇規(guī)則是決定誰(shuí)是合格人員和用以規(guī)劃一組集體選擇規(guī)則;元憲法規(guī)則是決定思想和意識(shí)及其方向選擇的規(guī)則。在每個(gè)層面存在一個(gè)或多個(gè)行動(dòng)舞臺(tái)，這種狀況導(dǎo)致了在現(xiàn)實(shí)情景中存在大量的行動(dòng)舞臺(tái)的相互嵌套和相互影響的狀況。更復(fù)雜的是除了任一分析層面有多重和嵌套的行動(dòng)舞臺(tái)外，在多層分析之間也存在大量的行動(dòng)舞臺(tái)的相互嵌套現(xiàn)象。[8]規(guī)則面臨著同樣的狀況，后出現(xiàn)的規(guī)則會(huì)影響已有規(guī)則被改變的方式。因此，不同層面的規(guī)則以及自然界和共同體的屬性影響著行動(dòng)舞臺(tái)中的行動(dòng)情景。不同層面的規(guī)則雖然相互嵌套和相互影響，但是從影響的淵源分析，越是上位的規(guī)則對(duì)行動(dòng)的影響越深遠(yuǎn)。正如奧斯特羅姆所言，對(duì)所有制度的理論家來(lái)說(shuō)找到聯(lián)系這些層次的途徑是一個(gè)重要的挑戰(zhàn)。在任何層次的分析中，各種各樣不同的規(guī)則、外部環(huán)境的特征和由相關(guān)個(gè)體形成的共同體相結(jié)合，共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的而非簡(jiǎn)單疊加的整體。

制度分析與發(fā)展框架在其誕生后的三十多年時(shí)間中在眾多公共政策領(lǐng)域進(jìn)行了大量的實(shí)證研究，為包括高等教育在內(nèi)的眾多公共政策提供了非常具有啟發(fā)和建設(shè)性意義的分析框架和模型。其中不同層級(jí)以及不同層級(jí)間的影響方式對(duì)高等教育政策制定和優(yōu)化具有重要的指導(dǎo)意義。

二、基于制度分析與發(fā)展框架的高等教育政策制定中的決策層次及其關(guān)系

按照制度分析與發(fā)展框架的分析模型，政策制度制定過(guò)程中不同政策制度主體并不是處于同一層級(jí)，其在影響力上呈一個(gè)自上而下的層次結(jié)構(gòu)。這和高等教育政策制定過(guò)程中不同政策主體的地位及其影響力的結(jié)構(gòu)基本一致。

（一）制度分析與發(fā)展框架中制度的層次及其關(guān)系

在制度分析與發(fā)展框架中，制度是指被個(gè)體接受的、運(yùn)行于組織內(nèi)或組織間的規(guī)則、規(guī)范和策略。規(guī)則是被大家共同理解的、可執(zhí)行的規(guī)定。規(guī)范是趨向于通過(guò)內(nèi)部或外部強(qiáng)加的成本和誘導(dǎo)激勵(lì)由參與者自身來(lái)執(zhí)行的共同規(guī)定。策略則是由規(guī)則、規(guī)范和其他受相應(yīng)的自然和物質(zhì)條件影響，可能行為的預(yù)期等所產(chǎn)生的激勵(lì)結(jié)構(gòu)條件下，由個(gè)體制定的系統(tǒng)化的計(jì)劃。規(guī)則、規(guī)范和策略構(gòu)成了制度作用的范圍。在制度分析與發(fā)展框架研究者的話語(yǔ)體系中，政策是制度的一種形式。[9]

制度分析與發(fā)展框架雖然強(qiáng)調(diào)行動(dòng)舞臺(tái)以及各個(gè)層面對(duì)個(gè)體行動(dòng)和行為的影響是相互嵌套和相互影響的，但是這種嵌套和相互影響卻是存在內(nèi)在的一致結(jié)構(gòu)。奧斯特羅姆按照規(guī)則或者制度的能力與約束能力將其分為四個(gè)層次，分別是元憲法層次，憲法層次，集體選擇層次以及操作層次，當(dāng)這些層次在具體的行動(dòng)舞臺(tái)中發(fā)揮作用的時(shí)候，不同的層次和行動(dòng)情景是同樣的意思。

處于最高層的是元憲法層面。按照分析框架，元憲法層面僅僅受到自然界和共同體兩個(gè)方面的影響。除此之外沒(méi)有任何能夠凌駕于其之上的更高位的影響因素。這一部分的主要內(nèi)容是價(jià)值觀念、價(jià)值取向、方法論、人性論、世界觀等涉及認(rèn)識(shí)的最根本、最本源的一些問(wèn)題。它的影響是潛在、緘默性的，通過(guò)影響人們的意識(shí)和潛意識(shí)從而最終影響操作行為。[10]第二層面是憲法層面。憲法層面通過(guò)決定或者選擇誰(shuí)是合格人員和確定一組集體選擇的規(guī)則來(lái)發(fā)揮作用，其與自然界以及共同體一起影響操作行為。第三層面是集體選擇層面。集體選擇規(guī)則通過(guò)決定誰(shuí)是合格人員以及通過(guò)改變操作規(guī)則來(lái)影響最終的操作行為和最終結(jié)果。最后一層是操作層面。操作層面是最具體、最直接的層面，直接影響參與者在任何條件下做出的日常決策。

在制度分析與發(fā)展框架中，不同主體的影響方式和能力不同，制度最終發(fā)揮效用是通過(guò)不同層級(jí)主體在各自的行動(dòng)舞臺(tái)上共同行動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的，且上一層面的規(guī)則會(huì)影響下一層面規(guī)則的影響方式和能力。[11]

（二）高等教育政策制定過(guò)程中的決策層次及其關(guān)系推演

高等教育政策作為引導(dǎo)高等教育發(fā)展方向、保障高等教育健康運(yùn)行的基本規(guī)則，其制定過(guò)程以及制定的不同主體遵循同樣的邏輯，其最終發(fā)揮作用需要不同層級(jí)主體共同實(shí)現(xiàn)。并且上級(jí)政策主體會(huì)影響下一級(jí)政策主體的影響方式和能力。在高等教育領(lǐng)域中雖然存在不同的行動(dòng)舞臺(tái)，且后者還存在著嵌套和相互影響。但是影響的范圍和深度同樣存在著一個(gè)歷時(shí)的影響系統(tǒng)。這個(gè)歷時(shí)系統(tǒng)和不同行動(dòng)舞臺(tái)構(gòu)成的共時(shí)系統(tǒng)共同構(gòu)成了高等教育領(lǐng)域的規(guī)則系統(tǒng)。無(wú)論行動(dòng)舞臺(tái)是什么，行動(dòng)的情景和行動(dòng)者的屬性和狀態(tài)如何，在行動(dòng)舞臺(tái)上都受共時(shí)系統(tǒng)的影響。因此，作為保障高等教育健康運(yùn)行的高等教育政策，其在制定過(guò)程中就同樣需要不同層面的政策主體，根據(jù)其影響程度和影響機(jī)制確定政策的制定機(jī)制，合理的劃分不同層級(jí)政策主體的權(quán)限與職責(zé)。

按照制度分析與發(fā)展框架，元憲法層面即為關(guān)于公共的理解、基本觀念、世界觀等方面的內(nèi)容。如奧斯特羅姆所言，這部分內(nèi)容之所以很少受到研究者的關(guān)注和研究主要在于似乎在研究者看來(lái)這些部分屬于個(gè)人的基本權(quán)利的范圍。但是作為一項(xiàng)公共政策，這部分內(nèi)容卻有著非同一般的影響。[12]如果從影響高等教育政策制定的最直接因素分析，第一個(gè)層面就是法律層面。在高等教育政策的制定過(guò)程中這一層面的主要方式就是制定相關(guān)的法律。通過(guò)在法律中確定不同的主體，比如政府、高校、管理者等的地位、權(quán)利和義務(wù)以及作為集體采用怎樣的規(guī)則進(jìn)行選擇是其基本的影響方式。

第二個(gè)層次是政策層面。在這個(gè)層面，政府、高校、管理人員等相關(guān)主體之間相互博弈，最終形成政策或規(guī)范框架，具體而言就是高等教育政策制定和出臺(tái)。因?yàn)樵谏弦粋€(gè)層面，已經(jīng)規(guī)定了誰(shuí)是有資格制定政策的人，他的權(quán)力義務(wù)等規(guī)則已經(jīng)制定完成。在這一個(gè)層面需要做的僅是在法律規(guī)則的指引下，在自然界和共同體的影響下，各方的利益和訴求符合法律的給予保障，不符合法律的則被摒棄和限制，然后制定具體的可執(zhí)行的具體政策。

第三個(gè)層面是實(shí)施層面。這一層面直接對(duì)參與者的日常決策產(chǎn)生影響，與之前的兩個(gè)層面有著明顯不同。這個(gè)規(guī)則并不必然是有形的，大量的操作層面的規(guī)則是無(wú)形存在的。在高等教育政策制定過(guò)程中，實(shí)施層面的規(guī)則就是如何實(shí)施、實(shí)踐或者操作的問(wèn)題。其中有些是可以羅列出來(lái)，有些只能夠通過(guò)一種內(nèi)化的方式在執(zhí)行者和操作者的頭腦中存在。雖然操作層面是最底層、最直接、最具體的層級(jí)，但是卻是所有層級(jí)的影響和作用能夠充分發(fā)揮的最重要和最核心的環(huán)節(jié)。如果操作層面完善，那么整個(gè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就有保障;否則，制定出的政策只能是一種外在的規(guī)則，很難從內(nèi)部產(chǎn)生更深層次的影響，難以發(fā)揮其應(yīng)用的效用和價(jià)值。

三、高等教育政策制定中不同決策層次的權(quán)限邊界及其確定

按照制度分析與發(fā)展框架，制度在產(chǎn)生過(guò)程中會(huì)受到不同的共同體屬性的影響。在高等教育政策制定過(guò)程中，這種共同體屬性中影響最大、最具根本性的便是管理體制，即管理中不同層級(jí)不同部門的權(quán)力分配及其運(yùn)行機(jī)制。因此，分析高等教育政策制定過(guò)程中不同決策層次的權(quán)力邊界首先需要分析高等教育管理體制中不同主體的權(quán)力邊界問(wèn)題。

在制度分析與發(fā)展框架中影響個(gè)體行動(dòng)和行為的層次從其影響的深度上分析，依次是元憲法層次和憲法層次、集體選擇層次以及操作層次;從教育管理體制的角度劃分，依次是是國(guó)家層次、地方層次以及學(xué)校層次。在制度分析與發(fā)展框架中，元憲法層次并不是一個(gè)必然的組成部分，在多數(shù)情況下使用這一分析框架時(shí)并不包括元憲法層面。因此，如果不考慮這一層面的情況下其他三個(gè)層面可以和政策制定的三個(gè)層次對(duì)應(yīng)起來(lái)，即憲法層面對(duì)應(yīng)國(guó)家層次，集體選擇層面對(duì)應(yīng)地方層次，操作層面對(duì)應(yīng)高校層次。

當(dāng)制度分析與發(fā)展框架和高等教育政策制定過(guò)程中的三個(gè)層次建立起一一對(duì)應(yīng)的耦合關(guān)系之后，按照該分析框架中對(duì)各個(gè)層面的影響機(jī)制和決定方式的解析就可以清晰地界定政策在制定過(guò)程中不同層次的權(quán)力邊界的合理性。在這里判斷權(quán)力邊界的依據(jù)就是當(dāng)權(quán)力所及能夠在最大程度上不影響下一層級(jí)作用的發(fā)揮，不遺漏上一層級(jí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

憲法層次對(duì)應(yīng)國(guó)家層次，集體選擇層次對(duì)應(yīng)地方層次，操作層面對(duì)應(yīng)高校層次。這三對(duì)對(duì)應(yīng)關(guān)系中前一個(gè)主體的發(fā)揮作用方式和機(jī)制是分析后一個(gè)主體權(quán)力邊界的基本依據(jù)。憲法層次通過(guò)決定誰(shuí)是合格人員和勾勒一組集體選擇的規(guī)則來(lái)發(fā)揮作用。那么國(guó)家層面在高等教育政策制定中的權(quán)力邊界就是確定高等教育政策制定合格人員的標(biāo)準(zhǔn)和確定集體選擇的規(guī)則。確定合格人員即為確定哪些人或者怎樣的人才能夠從事高等教育和發(fā)展怎樣的高等教育。確定集體選擇的規(guī)則即集體在做出選擇的時(shí)候應(yīng)遵循怎樣的規(guī)則。也就意味著作為國(guó)家層面的高等教育政策制定針對(duì)如何選擇更適合的人員、如何保障集體選擇過(guò)程中能夠做出最優(yōu)選擇。

集體選擇層面的作用機(jī)制是通過(guò)決定誰(shuí)是合格人選和用以改變操作規(guī)則的具體規(guī)則來(lái)影響操作行為和最終結(jié)果。即通過(guò)確定在集體選擇的范圍內(nèi)確定哪些人或者怎樣的人才能夠從事高等教育領(lǐng)域的工作，以及制定或者改變操作規(guī)則本身來(lái)影響個(gè)體的行為。集體選擇對(duì)應(yīng)地方政府在高等教育政策制定過(guò)程中的作用和職能。那么，地方政府的權(quán)力邊界即為能夠確定地方范圍內(nèi)的合格人員的規(guī)則和保障個(gè)體操作行為的規(guī)則。地方政府的規(guī)則是在國(guó)家層面的規(guī)則下選擇適合地方的合格人員的標(biāo)準(zhǔn)以及保障個(gè)體操作能夠最充分地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最優(yōu)化的方法和規(guī)則。

操作層面直接影響個(gè)體在任何條件下做出的決策和選擇。即在操作層面上規(guī)則就是直接影響個(gè)體以及內(nèi)化于個(gè)體頭腦中的行動(dòng)指南。無(wú)論是憲法層面的規(guī)則，還是集體選擇層面的規(guī)則，最終都需要通過(guò)操作層面的規(guī)則而發(fā)揮作用。如果說(shuō)憲法層面和集體選擇層面仍面臨著許多的以假設(shè)為依據(jù)的推演和設(shè)計(jì)，那么到操作層面需要更多的是情景的設(shè)計(jì)與列舉。操作層面對(duì)應(yīng)的是個(gè)體以及與個(gè)體直接相關(guān)的集體。個(gè)體與直接相關(guān)的集體的權(quán)力邊界是以個(gè)體能夠充分產(chǎn)生政策期待的行為為界限。

制度分析與發(fā)展框架中不同層面的影響能力所及的模型給高等教育政策制定過(guò)程中不同層級(jí)的政府的權(quán)力范圍提供了科學(xué)的分析框架。通過(guò)這一框架可以清晰地確定不同層級(jí)政府在高等教育政策制定過(guò)程中的權(quán)力內(nèi)容、范圍與邊界。然而，由于各層面的關(guān)注點(diǎn)不同以及績(jī)效導(dǎo)向，在高等教育政策制定過(guò)程中不同層級(jí)政府總在擴(kuò)大其權(quán)力的范圍，拓展其權(quán)力的邊界。這一趨向?qū)⒃斐烧咴谥贫ㄟ^(guò)程中大量的越界決策。[13]這給高等教育政策最終的目標(biāo)和效果的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。分析和解決這種越界決策行為及其影響，是提升教育政策效果、保證高等教育政策科學(xué)性的必要工作。

四、高等教育政策制定中不同決策層越界決策及其影響

按照制度分析與發(fā)展框架的設(shè)想，如果不同決策層次都能夠按照其本身應(yīng)然的狀況發(fā)揮作用，那么整個(gè)制度和個(gè)體的行為將融為一體，最終形成一種善治狀態(tài)。然而，在高等教育政策制定的現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，由于信息掌握不充分，權(quán)力的自我擴(kuò)張和權(quán)力分配不清晰等原因，不同層級(jí)政策主體總是趨向于跨越既定規(guī)則和內(nèi)在機(jī)制的限制，試圖以最直接的方式影響操作層面，即個(gè)體行為和最終結(jié)果。這種狀況導(dǎo)致了在高等教育政策制定過(guò)程中大量的越界決策狀況的存在。

在高等教育政策制定過(guò)程中，最高層面如理想、價(jià)值、公正等內(nèi)容對(duì)政策制定各主體都會(huì)具有顯著的影響。一般情況下，在一個(gè)民主國(guó)家，高等教育政策制定主體在這些元憲法層面的認(rèn)識(shí)是一致的。這是一個(gè)價(jià)值取向問(wèn)題，一般不涉及權(quán)力，因此也不涉及權(quán)力的越界問(wèn)題。國(guó)家層面在高等教育政策制定過(guò)程中其影響方式是確定合格人員的標(biāo)準(zhǔn)和制定集體選擇的規(guī)則。但是國(guó)家為了讓其政策目標(biāo)能夠更明確地達(dá)成和實(shí)現(xiàn)，往往會(huì)超越這一權(quán)力的邊界，制定更嚴(yán)苛的合格人員的標(biāo)準(zhǔn)以及集體選擇的規(guī)則。這樣在國(guó)家層面開(kāi)始出現(xiàn)了越界決策。國(guó)家層面的越界決策會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的影響，一是破壞了地方權(quán)力發(fā)揮的空間。由于地方的政策不能夠超越國(guó)家的政策，這種狀況往往導(dǎo)致地方難以充分地發(fā)揮其權(quán)力。二是由于國(guó)家制定的政策更為嚴(yán)苛和具體，可能導(dǎo)致政策的適應(yīng)性和彈性下降，從而影響最終制定出來(lái)的政策的效能和效果。

地方政府作為高等教育政策制定中的第二層級(jí)主體，其同樣存在國(guó)家層面的越界決策的趨向。地方政府一般存在多個(gè)級(jí)別，如省、市等，但在性質(zhì)上是一致的，即都是集體選擇層面。區(qū)別僅在于集體本身的大小問(wèn)題以及所面臨的自然界和共同體屬性有所差異。地方政府在高等教育政策制定過(guò)程中主要是確立合格人員和制定集體選擇的規(guī)則。同樣為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的清晰和控制，在政策制定過(guò)程中地方政府可能會(huì)直接選擇人員和制定個(gè)體操作應(yīng)遵循的規(guī)則。這一越界決策意味著跨越了集體選擇層面而直接決定操作層面應(yīng)該做出的決定和所做的工作。這一層面的越界同樣會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的深遠(yuǎn)影響，一是壓縮了個(gè)體層面和直接管理層面權(quán)力的發(fā)揮空間。個(gè)體的能動(dòng)性和創(chuàng)造性無(wú)法也不允許在這里發(fā)揮作用，導(dǎo)致政策無(wú)法最大限度地發(fā)揮其效用。二是由于地方政府政策的具體和操作化，導(dǎo)致政策的彈性進(jìn)一步下降。

在高校和直接管理層面，由于國(guó)家層面和地方政府層面的大量越界行為和越界決策，導(dǎo)致高校和直接管理層面成為單一的政策執(zhí)行者。這種條件下，如果政策本身經(jīng)過(guò)了充分意見(jiàn)征集，非常完善，且與高校和直接管理層面提供的政策執(zhí)行資源相一致或配套才能夠保證政策的效果;否則政策會(huì)由于各個(gè)層面的越界行為和越界決策導(dǎo)致混亂而無(wú)法實(shí)現(xiàn)最終效果和結(jié)果。

與越界決策相對(duì)應(yīng)的是決策缺位。按照制度分析與發(fā)展框架，由于不同層級(jí)政策主體總是在最大限度追求各自目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和達(dá)成，不同層級(jí)政府的目標(biāo)往往不一致，且下級(jí)政府不能夠與上級(jí)政府的政策內(nèi)容相一致。這種情況下就容易造成由于部分內(nèi)容不符合高層級(jí)政府的目標(biāo)和訴求而很少受到關(guān)注，低層級(jí)政府又缺乏相應(yīng)的權(quán)力，從而導(dǎo)致該部分政策無(wú)法受到政策制定過(guò)程中的關(guān)注，最終造成了政策缺位。政策的缺位同樣會(huì)最終導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中因缺乏依據(jù)而出現(xiàn)混亂，對(duì)政策效果造成巨大損害。

五、優(yōu)化和完善高等教育政策制定過(guò)程的路徑與建議

高等教育政策是整個(gè)教育制度或者教育規(guī)則的一部分，其最終作用的發(fā)揮是通過(guò)操作層面的實(shí)現(xiàn)來(lái)衡量。[14]在此過(guò)程中，任何一個(gè)主體或?qū)蛹?jí)的權(quán)力越界或者不及都會(huì)對(duì)高等教育政策的最終效果產(chǎn)生不利影響。因此，在高等教育政策制定過(guò)程中按照不同層級(jí)決策層次的能力和影響進(jìn)行合理權(quán)力分配和劃分是制定良好政策，并保障其效能充分發(fā)揮的內(nèi)在要求。

（一）高等教育政策制定首先需要明確、清晰的政策理念和價(jià)值取向

明確和清晰的政策理念與價(jià)值取向是政策獲得充分和完全理解的前提，也是保障政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中各個(gè)主體的理解不產(chǎn)生偏差的條件。[15]在高等教育政策過(guò)程中如果在理念、價(jià)值取向等方面不夠清晰且操作化地給予確切的解釋，不同主體對(duì)其存在不同的理解，那么在高等教育政策制定和執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生極大的政策成本和政策偏差風(fēng)險(xiǎn)。[16]因此，高等教育政策在制定過(guò)程中首先需要做的是尋找各相關(guān)主體都能夠認(rèn)同的基本理念，對(duì)其內(nèi)涵和外延做出清晰明確和操作化的規(guī)定，并將其作為政策的思想基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）合理確定不同層級(jí)政策制定主體的權(quán)力范圍和權(quán)力邊界

在高等教育政策的制定過(guò)程中，對(duì)待同一政策，不同層級(jí)政府的關(guān)注點(diǎn)往往不相同。不同層級(jí)政府的政策資源也存在著較大的不同。這往往導(dǎo)致不同層級(jí)政府的越界決策以及決策不足兩種情況同時(shí)存在。這種狀況會(huì)導(dǎo)致整個(gè)制度不完善，作用無(wú)法發(fā)揮。因此，按照制度分析與發(fā)展框架確定不同層級(jí)政策主體的權(quán)力范圍、內(nèi)容以及權(quán)力邊界，使每一層級(jí)的政策制定主體的權(quán)力范圍清晰，內(nèi)容確定，邊界明確。從而保證每一層級(jí)的政策制定主體都能夠在自己的權(quán)力范圍內(nèi)充分地履行其職責(zé)和職能，一方面完全地承擔(dān)起職責(zé)，發(fā)揮其職能，另一方面為每一層級(jí)政策主體作用的發(fā)揮創(chuàng)造良好的權(quán)力空間。

（三）不同層級(jí)的政策制定主體間建立良好的響應(yīng)和反饋機(jī)制

高等教育政策制定是一個(gè)從上至下的過(guò)程。即使部分政策是由下至上開(kāi)啟的，那也需要一個(gè)從上至下的合法化過(guò)程才能使其成為真正意義上的政策。不同層級(jí)的政府在高等教育政策制定過(guò)程中雖權(quán)力范圍不同，影響方式與深度不同，但是其共同影響著最終的政策效果和政策目標(biāo)。不同的高等教育政策主體由于有其獨(dú)立的權(quán)力范圍和權(quán)力邊界，雖然都發(fā)揮作用，但卻是各自獨(dú)立地發(fā)揮作用。在理想的狀況下，即信息掌握和交流充分，環(huán)境常態(tài)的狀況下可以保障政策的順利制定和完成。但是在現(xiàn)實(shí)中，信息的不充分以及政策環(huán)境的變化使得政策需要不斷調(diào)整。因此，不同的政策主體之間就必須有一種機(jī)制能夠及時(shí)地對(duì)不同的政策在各主體之間形成響應(yīng)和反饋。

（四）高等教育政策制定過(guò)程中政策內(nèi)容和政策資源配置相適應(yīng)

從政策分析與發(fā)展框架的歷時(shí)系統(tǒng)就可以發(fā)現(xiàn)影響下級(jí)政策主體的選擇因素除了上級(jí)政策主體的規(guī)則外還存在一個(gè)重要的方面就是自然界和共同體。這意味著一項(xiàng)政策在制定過(guò)程中不僅僅需要上級(jí)政策主體確定適宜的規(guī)則，而且需要在自然條件和共同體文化的影響下發(fā)揮作用。在高等教育政策制定過(guò)程中，不同層面的政策主體不僅其制定政策內(nèi)容與其權(quán)限要基本一致和對(duì)應(yīng)，還需要將自然界的共同體文化的因素考慮在內(nèi)。在高等教育政策制定過(guò)程中，這些要素表現(xiàn)為政策資源。一般情況下，不同政策主體及其相對(duì)應(yīng)的政策資源是其制定政策得以充分發(fā)揮作用的必然條件。只有不同政策主體制定的政策內(nèi)容及其擁有的政策資源相一致或者匹配的情況下才能夠最終發(fā)揮政策的效能。

（五）給予高校和直接管理層比較充分的政策把握空間

不同政策主體的權(quán)力劃分與確定是根據(jù)不同層級(jí)主體的影響深度以及不同層級(jí)的政策資源而定的。但是最終政策發(fā)揮作用需要通過(guò)高校的操作和實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于操作規(guī)則層面的具體的自然界和共同體屬性狀況無(wú)法窮盡列舉，即使通過(guò)分類的方式也很難做出操作化的應(yīng)對(duì)策略。因此，給予高校和直接管理層面適當(dāng)而合理的自主選擇權(quán)力是保持政策的彈性、保證政策能夠充分發(fā)揮效能的重要條件。在高等教育政策制定過(guò)程中，從元憲法層面的理念、價(jià)值等，到憲法層面、集體選擇層面，規(guī)則似乎在不斷的具體化，每一層面的權(quán)力范圍在逐漸縮小，權(quán)力的邊界在逐漸地清晰和明確。這一趨勢(shì)和特征旨在保障高等教育政策制定過(guò)程中不同層級(jí)政策制定主體在其權(quán)限范圍內(nèi)決策，避免越界決策，因而這具有內(nèi)在的必然性。但是由于高校層面的行動(dòng)舞臺(tái)的復(fù)雜性和多樣性，這里考慮的不再是是否會(huì)越界決策的問(wèn)題，而是恰如其分地根據(jù)行動(dòng)情景和行動(dòng)者規(guī)則解決問(wèn)題，其邏輯已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)換。因此，給予高校和直接管理層面適當(dāng)?shù)倪x擇空間和選擇權(quán)利是保證高等教育政策活力和彈性的必然要求。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）