楊力潓，任 毅，譚建濤

（佛山科學技術學院，廣東 佛山 528333）

PPP（Public-Private Partnership）模式是指為提高供給效率并增強公共產品（服務）的供給能力，政府通過購買服務、特許經營、股權合作等方式，與社會資本建立了一種利益共享、風險分擔的長期合作關系［1］。隨著PPP 模式在我國迅猛發(fā)展，截至2021 年2 月，根據財政部政府與社會資本合作中心數據，全國PPP 入庫項目達10 023 個，總投資額達15.5 萬億元。

廣東省PPP 項目管理庫入庫項目有567 個，項目金額達6 789 億元。從珠三角、粵東、粵西、粵北四個地區(qū)對廣東省重大投資PPP 項目分布情況進行分析，其項目數量分別為63、16、12 和11 個，其中對珠三角地區(qū)重大投資PPP 項目數量最多，超過了總數的一半；廣東省各地區(qū)的重大投資PPP 項目投資額由多到少依次為珠三角、粵東、粵北和粵西地區(qū)，分別為2 520.50 億元、593.43 億元、328.27 億元和259.25 億元?？偟膩碚f，珠三角地區(qū)的重大投資PPP 項目發(fā)展較好，粵西與粵北地區(qū)重大投資PPP項目有待進一步發(fā)展。

隨著PPP 模式的快速發(fā)展，社會和政府對此寄予厚望，加大了對PPP 項目的投資。但是從現實情況來看，真正落地、順利簽約并投入實施的項目只有三成，不少的PPP 項目在落地過程中遇到問題，其中面臨的主要問題之一是缺乏科學可靠的物有所值評價體系。

1 物有所值評價體系

1.1 物有所值（Value for Money）評價原則

目前國際上沒有對PPP 項目物有所值定義達成一致意見，英國最先提出物有所值概念，之后在實踐過程中不斷完善。2013 年11 月，我國財政部第一次提及政府采購將向物有所值轉變?！墩蜕鐣Y本合作模式操作指南（試行）》（財金（2014）113 號）對物有所值進行定義：指一個組織運用其可利用的資源所能獲得的長期最大利益［2］。

1.2 物有所值評價流程

在國際上，由事前評價和事后評價共同構成物有所值評價，事前評價是決定是否采用PPP 模式，事后評價是檢驗PPP 是否物有所值。我國的物有所值評價主要為事前評價，工作的流程主要包括評價準備、定性評價、定量評價和信息管理等幾個階段［3］。

我國物有所值的評價工作以定性評價為主，財政部于2020 年發(fā)布關于《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金［2020］13號）。文件中將定性評價指標分為：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力和可融資性等六項基本評價指標，通過專家打分法根據各項指標對項目進行物有所值評價［4］。杜靜等以實務案例為研究主體，選取軌道交通PPP 項目，設置了符合軌道交通項目特點的VFM 定性指標、權重及評分標準，構建了VFM 定性評價體系［5］。羅濤等則通過不確定型層次分析法確定指標權重，使用異權重專家打分法修正指標得分，據此建立實例分析證明可行，城市水生態(tài)PPP 項目物有所值定性評價指標體系［6］。

VFM 評價包括定性評價和定量評價，現階段仍以定性評價為主，也有不少學者對定量評價進行了相應研究。在定量評價領域中，PSC（Public Sector Comparator）值的準確性和PSC 評估法應用是主要研究目標。李鳳等以保障房為研究對象，將PSC 法應用于保障房PPP 模式VFM 評價定量分析階段中，豐富了保障房項目中PPP 模式的理論基礎［7］。彭為等在討論公私合作項目物有所值評估與比較分析中，針對計算PSC 值的前提假設做出討論［8］。孫慧等在介紹PPP 項目物有所值理論的國際應用背景下，還著重介紹了PSC-PPP 對比法和PSC 的組成部分，豐富了我國PPP 項目VFM 定量評價的研究［9］。若公共部門比較值大于全生命周期政府支出凈成本現值，則認為項目可采用PPP 模式；否則，直接選擇傳統(tǒng)的政府采購模式。具體評價流程見圖1。

圖1 物有所值評價流程表

1.3 物有所值評價的可行性與重要性

建立科學有效的PPP 項目物有所值評價體系在現時是可行且必要的，我國新基建項目的迅速擴張以及PPP 模式在我國得到大力支持都為PPP 項目的發(fā)展奠定了基礎，同時有利于對PPP 模式的研究。2020 年3 月16 日，財政部在發(fā)布的文件中對以下內容進行了嚴格規(guī)定并作為PPP 項目的政策支撐：項目支出績效評價的內容和對象、績效評價結果應用及公開、績效評價的組織管理與實施、評價標準與方法、法律責任等。

物有所值評價在PPP項目中扮演著重要的角色，具體表現在利用績效評價指標體系完成財政支出績效評價，而績效評價中的關鍵一環(huán)就是物有所值評價。完備的物有所值評價可以提高政府的成本效益，提高項目的供給效率，有助于其對PPP 項目的績效指標體系及評分模式進行改良或再建，為政府相關部門、社會資本、PPP 相關咨詢業(yè)務提供現實依據，實現PPP 項目的持續(xù)高質量發(fā)展。

2 物有所值評價現存主要問題

1）項目決策鏈較長，項目信息相對滯后。

PPP 項目普遍復雜性高，技術性強，涉及的行業(yè)知識、專業(yè)知識較多較廣，且PPP 項目合同體系下涉及的相關方眾多，合同關系的決策鏈較長。目前在PPP 項目績效考核中，既有實施機構主導的，也有當地財政部門主導的，還有行業(yè)主管部門實施的。由于管理機構多，基于不同的考核目的，在考核過程中難以實現全流程的績效考核。各參與方的溝通效率和能力參差不齊，政府方獲取的項目建設、運行狀況以及存在的問題等信息具有滯后性，所以存在各方信息不對稱的情況。

2）多方利益訴求難全，指標體系缺乏針對性。

不同的PPP 項目因其行業(yè)領域、交易結構的不同，不同項目的利益相關方存在訴求差異。目前很多PPP 項目在制定績效考核指標時，存在人為評判的定性指標偏多、定量指標少的情況，導致在考核時人為操作因素太多，最終考核時考核機構和社會資本方、實施機構之間“和稀泥”，人稱“糊墻匠”，這難以體現績效考核的公平性和激勵性。此外，目前PPP 項目在制定績效考核指標時，對績效考核指標與項目產出之間的關聯性重視程度不夠，導致績效考核結果因缺乏針對性而失真。例如，目前市政道路項目績效考核都關注項目的完好率，但并未對項目每日通過車輛根據類型進行區(qū)分，這有可能導致項目產出高、通行車輛多的項目最終評價結果較差，“鞭打快牛”，挫傷項目公司的積極性，當績效考核體系和指標缺乏針對性時，容易使績效考核的過程流于形式。

3）地區(qū)行業(yè)構成復雜，績效考核標準難以統(tǒng)一。

PPP 項目具體劃分為交通運輸、體育、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、農業(yè)、水利建設、市政工程、政府基礎設施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設和環(huán)境保護等19 個領域行業(yè)，其細分行業(yè)多達97 個。對于PPP 項目績效考核，雖然財政部出臺了績效考核指引，但是缺乏二級、三級考核指標，導致在執(zhí)行過程中碎片化嚴重。各行業(yè)的考核體系雖然有共同之處，但受地區(qū)和細分行業(yè)的影響，并且項目具有跨行業(yè)多元化的特點。例如城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項目，其項目規(guī)劃、建設和運營管理內容往往會結合園林綠化、交通管理規(guī)劃等相關內容。各行業(yè)績效考核標準無法統(tǒng)一，對績效管理的要求較高。

4）關鍵信息缺失隱藏，公眾監(jiān)督難以實現。

PPP 項目的合作期一般為10～30 年，由于人員更替、政府換屆、項目資料的轉移容易發(fā)生歷史數據的遺失，導致難以匯總統(tǒng)計。另一方面，雖然財政部政府和社會資本合作中心的項目庫已經較為完善，但仍然存在著項目關鍵報告不公開的情況，這不利于信息公開和公眾監(jiān)督的管理需求。對我省102個投資金額10 億元以上的PPP 項目物有所值報告中專家評分表及專家意見表進行研究和對比，發(fā)現45個項目（占比44.8%）未附上單人專家評分表，26個項目（占比25%）未對專家評分進行匯總，未附上專家個人評審意見的共93 項（占比92%），43 個項目（占比44%）沒有專家小組的評審意見。此外，《廣東省湛江市徐聞縣以PPP 模式整縣推進生活污水處理設施建設項目》未公開物有所值報告。因此，加強檔案管理和科技信息化平臺建設，將全過程三本報告內容等基礎文件納入績效考核及追蹤管理系統(tǒng)更顯重要。

3 L 市污水處理PPP 項目實例

3.1 項目概況

為了說明當前物有所值評價中存在的諸多問題，選取L 市村級生活污水處理PPP 項目作為案例分析對象。該案例來源于財政部政府與社會資本合作中心，確保了數據的真實可靠，其項目基本概況見表1。

表1 L 市村級生活污水處理PPP 項目概括

3.2 物有所值評價定性分析

3.2.1 信息完備度

根據財政部政府和社會資本合作中心數據顯示，在該項目信息完整度不高，其中必填信息完整度僅為25.6%，非必填信息完整度為25%。表明該項目仍然存在著項目關鍵報告不公開的情況，這不利于信息公開、檔案管理、科技信息化平臺建設和公眾監(jiān)督的管理需求。雖然財政部在《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金［2017］92 號）提及應嚴格把控新項目的入庫標準，對于未按規(guī)定信息公開的已入庫項目進行退庫處理。但目前我國尚未采取強而有力的措施，使得該項目在公開透明度上所做工作不足，公眾或第三方機構無法進行有效的監(jiān)督和控制。

3.2.2 基本指標

在該項目的定性分析方面，基本指標需囊括該項目的各項基本信息，以對該項目的物有所值形成一定支撐。該項目在全生命周期整合潛力、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力和可融資性這五個維度的表現中規(guī)中矩，基本實現物有所值的內涵。

但在風險識別與分配方面，則表現出一定的不確定性。在該項目的1 年建設期內，L 市政府須承擔政治、政府可控法律變更等風險。金融、政府不可控法律變更和不可抗力等風險由政府和聯合體合理共擔。在償還銀行貸款的本金利息方面，L 市政府共須支付約12.3 億元，政府償債壓力大。由于新預算法正式實施后，對政府性融資渠道把控嚴格，且該項目作為生活污水處理，盈利能力弱，因此政府債務風險大。該項目特許經營期較長，運營后污水處理能力能否達到預測標準仍有待觀察。

3.2.3 附加指標

在附加指標方面，該項目從全生命周期成本測算準確性、行業(yè)示范性、預期使用壽命這三個方面，以期從該市具體情況及污水處理行業(yè)的個性問題方面進行物有所值評價。

但該項目作為生活污水處理類項目，除一般通用指標外，其項目規(guī)劃、建設和運營管理內容往往會結合生態(tài)建設和環(huán)境保護等相關內容，但在該物有所值報告中并未體現相關內容，在附加指標的行業(yè)示范性中也沒有突出。例如，在生態(tài)效益方面，可以設置污水排放達標率、區(qū)域污水處理率、主要污染物削減量、污泥安全處理率等指標；在社會效益方面，可以設置污水處理項目服務人口覆蓋率、污水處理區(qū)域覆蓋率、社會公眾滿意率等指標；在經濟效益方面，可以設置污水處理單位成本率、工業(yè)污水重復使用率、污水處理費征收率、污水處理能耗降低率、污水處理能力利用率等指標。除此之外，也沒有相關指標設計能體現出L 市特殊的地理條件會對該工程可能造成的影響?？偟膩碚f，該項目附加指標的設置較為籠統(tǒng)，針對性較弱，沒有做到因地制宜和因行業(yè)而異。

3.2.4 專家評分

根據關于印發(fā)《PPP 物有所值評價指引（試行）》的通知（財金［2015］167 號），物有所值報告中的定性評價專家組應包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業(yè)、工程技術、項目管理和法律方面專家等［11］。L 市村級生活污水處理PPP 項目物有所值報告的專家打分如表2 所示。

表2 專家評分表

在該項目中，專家數量較少，所組成的專家評審委員會不夠全面。現有專家所屬行業(yè)也并非規(guī)定行業(yè)，“副總監(jiān)”所屬行業(yè)模糊，且缺少金融和資產評估方面的專家。此外，該項目僅有專家打分，而無專家評審意見以及專家小組意見，未能詳盡地體現出專家對項目情況的反饋。

在評分方面，來自不同行業(yè)的六位專家針對不同指標給分差距較小，在基本指標的評分上均處于79.17～82.83 之間，在附加指標的評分上均處于83～86.33 之間，標準差較小，表明存在盲目打分、協商打分的情況。

綜上所有的信息缺失，都極大降低了PPP 項目物有所值報告的專業(yè)性與真實性，損害了物有所值評價的原則。

3.3 物有所值定量分析

3.3.1 公共部門比較基準法

公共部門比較基準法也稱PSC 評估法，該方法常用于量化項目的成本，是重要的VFM 定量評價計算法。該種定量評價的方法是通過比較影子報價PPP值與PSC 值的大小，判斷項目采用PPP 模式是否能夠有效降低成本。

根據財政部《PPP 物有所值評價指引（試行）》規(guī)定，當PPP 值小于PSC 值時，即代表采用PPP 模式運營該項目的成本小于采用傳統(tǒng)模式，則認為定量評價。其中，VFM 可評估采用PPP 模式能否減少全生命周期成本；VFM 指數則反映“物有所值”的程度，表示采用PPP 模式節(jié)省的成本占傳統(tǒng)模式下公共部門支出責任的比重。經歸納整理，L 市村級生活污水處理PPP 項目的VFM 定量評價結果如表3 所示：

表3 VFM 定量評價結果

根據判定標準，所選案例的PPP 值低于PSC 值，表示通過了VFM 評價。該案例的VFM 值和VFM 指數較小，表明該項目在減少全生命周期成本方面所做出的貢獻有限，政府方仍需面臨較多風險以及承擔較大責任。

3.3.2 折現率法

除上述方法之外，目前國際上通用的VFM 評估方法還有以VFM 指數高于折現率為判斷項目物有所值的依據。根據該項目物有所值報告指出，其折現率參照同期地方政府債券收益率來確定。經查詢，該期債券票面利率3.8%，故該項目的折現率取3.8%，小于VFM 指數1.95%，沒有達到物有所值的標準。

綜合兩種方法，該項目通過了PPP 值與PSC 值的大小比較，但未能通過VFM 指數高于折現率這一判斷標準，表明該項目的物有所值程度仍存在一定的風險。然而該項目已通過本級行業(yè)主管部門會同財政部門的審核通過意見，體現出當前物有所值評價審批未按規(guī)定執(zhí)行。

4 對策與建議

基于對PPP 物有所值評價的研究分析，以及上述案例中出現的信息完備度不夠、附加指標的設計沒有因行業(yè)制宜、專家評審環(huán)節(jié)不合規(guī)定和定量分析自相矛盾等問題，提出完善物有所值評價的對策建議如下：

1）基于監(jiān)管，提升物有所值評價信息完備度。

建議進一步建立健全和完善績效評價相關機構的制度，規(guī)范其性質與責任，加強對績效評價行為的監(jiān)管，防止行為錯位?？蓢L試通過加強相關部門的監(jiān)管來提升物有所值評價信息的完備度，以此增加PPP 項目準備階段的信息透明度，真正地考察PPP 項目的物有所值性。政府應當成立評價機構監(jiān)管部門，對市場上的評價機構進行規(guī)范的外部資質認證活動。在規(guī)范的同時，政府應當積極指導和支持新興評價機構的發(fā)展。此外，還應加強檔案管理和科技信息化平臺建設，將全過程三本報告內容等基礎文件納入績效考核及追蹤管理系統(tǒng)。

2）因行業(yè)制宜，完善評分體系。

PPP 項目績效特征體現在針對不同的行業(yè)采用適用于各自的績效評價體系。例如在污水處理行業(yè)PPP項目運營績效評價指標體系設置中，除一般通用指標外，需要設置體現行業(yè)特色的一些指標。在生態(tài)效益方面，設置污水排放達標率、區(qū)域污水處理率、主要污染物削減量、污泥安全處理率等指標；在社會效益方面，設置污水處理項目服務人口覆蓋率、污水處理區(qū)域覆蓋率、社會公眾滿意率等指標；在經濟效益方面，設置污水處理單位成本率、工業(yè)污水重復使用率、污水處理費征收率、污水處理能耗降低率、污水處理能力利用率等指標。

上述舉例了制定污水處理行業(yè)績效指標體系時應當注意的個性問題，而針對構建評分體系的共性問題有如下幾條建議：一是實事求是，合理設定分值比例；二是降低專家主觀評價因素，細分評標因素；三是嚴格進行評審復核工作，避免出現重大差異評分。同時，廣東省政府相關部門須評價統(tǒng)籌項目乃至地區(qū)績效綜合情況，也可以綜合評價各地市的項目績效評價情況，形成全省PPP 項目績效綜合評價網絡。在厘清績效評價方職責的基礎上，查看項目評價指標與項目實施方職責履行行為之間的匹配性，對于項目達標評價與否依據約定的獎懲措施予以獎勵或處罰，完善廣東省PPP 項目績效評價指標體系。

3）完善附加指標內容，確立績效考核標準。

我國物有所值定性評價起步較晚，附加指標內容涵蓋不全面，可在其他國家以及我國現有的基礎上，改善豐富附加指標的內容，使其涵蓋更全面，客觀地對指標體系進行評價打分。具體應堅持“分類設計”思路，以部門職能、行業(yè)發(fā)展政策、績效目標等角度為項目績效評價指標研究邏輯起點，以具體項目為評價單元，按統(tǒng)籌年度分階段開展評價，加強指標與評價對象密切相關，全面反映項目決策、項目和資金管理、產出和效益；優(yōu)先選取核心指標，因其是最具代表性、最能直接反映產出和效益的；所選指標應當有明確、具體、可衡量的內涵，數據及佐證資料應當可采集、可獲得；為便于評價結果的比較，同類項目績效評價指標和標準應當具有一致性。

財政部門（政府和社會資本合作中心）應協同行業(yè)主管部門，積極利用第三方專業(yè)機構和專家的力量，規(guī)定每份報告中的基礎信息部分與附加信息部分。定性分析專家評分表中需涵蓋基本指標與附加指標，附加指標不得少于三個，且需符合本項目行業(yè)的特色，專家打分應秉持專業(yè)、公正、合理、物有所值原則，對項目給予合理的建議，不得出現一個專家團體多個項目分數標準差大致相同的現象，嚴防形式主義評價，建立全生命周期管理的程序與結構。

4）發(fā)揮第三方作用，加強評價的無形監(jiān)管。

目前我國VFM 評價實施單位是除參與PPP 項目的政府部門和社會資本外的第三方，但缺乏有效的監(jiān)督和控制，評價結果多為通過，沒有更詳細的專家意見，或所給文件的清晰度不高，有的報告評價結果流于形式，沒有真正起到篩選項目的作用。

政府應起到監(jiān)管的作用，出臺相應的政策，指導相關部門或機構責任、義務和獎懲措施，使其具有法律約束力。通過以上責任義務的劃定，在完成PPP 項目相關評估時做到公平、公開、公正。以期達到在合作前對社會資本有審查資質，在合作中有追蹤調查，在合作后有相應的績效評估。由于PPP 項目種類繁多，考慮到公眾專業(yè)水平無法保證高質量的信息反饋，相關部門可通過搭建公眾監(jiān)管平臺，疏通新媒體監(jiān)管通道，強化政府的無形監(jiān)管來解決以上信息缺失問題。