吳佳艷

（順德職業(yè)技術學院 外語外貿(mào)學院，廣東 佛山 528333）

垃圾分類是推動綠色發(fā)展、倡導低碳生活方式的重要內(nèi)容。它不僅是基本的民生問題，也是生態(tài)文明建設的題中之義。我國目前城市固體廢棄物的法律制度以《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》為法律主體，輔以部門行政法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)與政府規(guī)章也為因地制宜地實施城市垃圾管理提供了更為詳細的依據(jù)［1］。其中，2015 年公布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》從頂層設計角度提出垃圾分類制度，2017 年發(fā)布的《生活垃圾分類制度實施方案》則標志著我國垃圾分類進入強制時代［2］。

1 文獻綜述

在垃圾分類及資源循環(huán)利用方面，日本可謂樹立了全球典范，經(jīng)驗彌足珍貴。目前，圍繞日本垃圾分類的研究主要包括法律政策、技術借鑒、管制經(jīng)驗等方面。

日本形成了由基本法、綜合性法律及多部單行法所構成的循環(huán)經(jīng)濟法律體系，完善的法律框架明確了相關行為主體的定位與責任，使各主體都存在相應的法律約束［3-4］。技術借鑒方面重點圍繞日本焚燒處理技術、二噁英排放控制、AOS 技術、建筑垃圾資源化、電子產(chǎn)品回收技術及垃圾箱產(chǎn)品設計等。管制方面的研究以概括國家層面管制經(jīng)驗、對策內(nèi)容為主，如：宮本憲一提到構建貫穿政府、生產(chǎn)者、消費者、社會組織等多方主體的協(xié)同系統(tǒng)是日本的重要治理經(jīng)驗［5］；呂維霞、杜娟從公共管理角度入手，論述日本以公民參與為中心社會各界全方位參與的垃圾分類協(xié)同治理機制，闡述其公眾參與、“宣教”策略、激勵機制等［6］。還有對主要城市（東京、大阪、橫濱等）生活垃圾處理流程、“宣教”經(jīng)驗、減量化資源化的闡述等，就垃圾治理問題從城市監(jiān)管、政策到具體施策方面全局性探究略少。

橫濱位于東京灣區(qū)，是東京都市圈重要城市，被譽為國際文化名城，為日本的門戶城市、國際化都市之一。其總面積435.5 平方千米，總人口3，759，595 人（截至2020 年7 月1 日），僅次于東京，外籍人口約占10.4 萬［7］。橫濱在垃圾分類領域成績顯著，是日本循環(huán)型社會SDGs 未來城市①SDGs（Sustainable Development Goals）是聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標。SDGs 未來城市是日本在“環(huán)境模范城市”、“環(huán)境未來城市”基礎上，以進一步促進地方創(chuàng)生為目標，從全國甄選的致力于實現(xiàn)SDGs 的城市、地區(qū)。，秉承無碳、循環(huán)社會的治理理念。在國家持續(xù)出臺相關法律、規(guī)定，大力倡導垃圾分類過程中，橫濱緊跟國家政策，轉變政府職能，在日本垃圾治理過程中扮演著重要角色。本文擬將研究視域集中在日本橫濱市，從宏觀到微觀、從理論延伸到具體操作層面進行探討，以期為我國城市生活垃圾治理及資源循環(huán)利用提供參考。

2 橫濱在日本垃圾分類政策階段中的舉措

日本經(jīng)歷了“大量生產(chǎn)，大量消費，大量廢棄”的過程，爆發(fā)了震驚世界的公害事件。始于60 年代的東京“垃圾戰(zhàn)爭”、“青森事件”等使垃圾處理問題暴露，全社會開始重新審視垃圾問題。80 年代后，日本開始實行垃圾分類，垃圾管理重點從廢棄物的末端治理轉向生產(chǎn)消費環(huán)節(jié)的源頭預防；90 年代至21 世紀初是垃圾分類效果顯現(xiàn)階段，在日本政府和民眾合作下，垃圾分類機制逐步完善，效果明顯；21 世紀初步入循環(huán)利用階段，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進以循環(huán)型社會為目標的3R 政策，垃圾分類更注重循環(huán)利用與資源再生［4］。

日本《環(huán)境基本法》將廢棄物分為“產(chǎn)業(yè)廢棄物”、“一般廢棄物”?！爱a(chǎn)業(yè)廢棄物”通常指工業(yè)生產(chǎn)排放或者需要按工業(yè)處理法處理的廢棄物；“一般廢棄物”又分為家庭系廢棄物、事業(yè)系一般廢棄物（除產(chǎn)業(yè)廢棄物以外的企業(yè)進行各種產(chǎn)業(yè)活動所排放的廢棄物）、特別管理一般廢棄物，因此文中所指的“生活垃圾”與“一般廢棄物”基本對應。

為保障各項環(huán)境法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，發(fā)揮地方政府在環(huán)境管理中的主導作用，橫濱不斷提高政府管理的主動性與創(chuàng)造性，經(jīng)過自主探索，建立起有效的環(huán)保對策與措施。表1 依據(jù)橫濱市資源循環(huán)局官網(wǎng)②橫濱市資源循環(huán)局官網(wǎng)是一個資源循環(huán)利用綜合信息網(wǎng)，收錄了該市歷年管理體制、發(fā)展規(guī)劃等相關政府文本。歸納其相關政策措施、具體做法，研究其如何將地方政策與國家政策對接，促進循環(huán)型社會構建。

表1 日本政府、橫濱市生活垃圾管理體制變遷及相關政策措施

監(jiān)管框架方面，日本環(huán)境廳于2001 年升格為環(huán)境省，2005 年年底環(huán)境省開始在地方設立環(huán)境事務所。地方環(huán)境事務所作為環(huán)境省派駐地方的分支機構，根據(jù)當?shù)厍闆r靈活地開展細致的施政及業(yè)務，其中包括促進廢棄物循環(huán)利用及碳排放控制等。橫濱市也于2005 年將原環(huán)境事業(yè)局重組更名為資源循環(huán)局，不斷完善管理體制，成立相應職能管理部門，對組織機構、監(jiān)管部門、下級管理單位重新整合規(guī)劃。根據(jù)《環(huán)境基本法》中廢棄物分類標準，重點圍繞家庭與企事業(yè)單位（事業(yè)者）展開，下設總務部、政策調(diào)整部、家庭系對策部、事業(yè)系對策部、適正處理計劃部五個部門。與廢棄物直接相關的重要科室有政策調(diào)整課、3R 推進課、業(yè)務課、區(qū)域連攜推進課、一般廢棄物對策課、產(chǎn)業(yè)廢棄物對策課、監(jiān)視指導課、設施課、填埋地管理課等科室及區(qū)級事務所19 處［8］。垃圾收運施行兩級化分級管理，確定市級收運物、區(qū)級收運物及收運日。

政策規(guī)劃方面，如表1 所示，橫濱政府先后提出多項措施、計劃，每一階段各有重點。垃圾管理的指導性文件是1993 年頒布的《橫濱市一般廢棄物處理計劃》，該綜合計劃又包含《基本計劃》、《推進計劃》與《實施計劃》，分別確立垃圾管理的理念與長遠目標、具體實施政策、明確的年度計劃，總體以2010 年為目標年，訂立了減量30%的目標；2003年修訂了《基本計劃》（1993），產(chǎn)生的新的《橫濱市一般廢棄物處理計劃》又稱《橫濱G30 計劃》③“G”代表“gomi”，表示“ゴミ”即“垃圾”之意，“G30”指以2010 年為目標年，垃圾產(chǎn)生量減少30%的目標。明確市民、企業(yè)、政府責任，至下而上設立G30 志愿者、G30 地區(qū)活動委員會、區(qū)G30 推進本部、橫濱G30 推進本部，提前5 年實現(xiàn)了既定目標?？傮w圍繞公眾參與機制、監(jiān)督機制、激勵機制與信息溝通機制四個方面［9］；2008 年制定降低溫室氣體排放行動計劃《CO-DO30 計劃》④“CO-DO30”的“CO”表示“carbon off”即“減碳”之意，“DO”表示“do”、“30”代表“30%”的削減目標。“CO-DO30”名字與“G30 計劃”自然契合的同時，“codo”表示“行動”，即“行動”之意，象征著橫濱將減碳付諸“行動”的承諾。該計劃由環(huán)境創(chuàng)造局制定并實施。，以2004 年為參照（5.74t/人·年），計劃2025 年削減30%（4.02t/人·年），同時可再生能源利用將增加10%，遠期計劃2050 年削減60%（2.30t/人·年）［10］。2011 年出臺的《橫濱市一般廢棄物處理基本計劃：橫濱3R 夢想計劃》作為《橫濱G30 計劃》的延續(xù)，細分為四期《推進計劃》，目前進展到第三期《推進計劃（2018—2021）》，參照每期推進計劃總體目標，制定單一《年度實施計劃》，以上一年的垃圾排出總量、分類處理情況數(shù)據(jù)為基礎，分析制定相應改善措施［11］。

3 橫濱生活垃圾治理特點

3.1 政策多元化

3.1.1 公眾參與

1）個體參與。在政府指導推動下，開展生動的環(huán)保教育，興建環(huán)保公益設施資源循環(huán)廣場等；創(chuàng)設個體參與環(huán)境，開展兒童節(jié)能挑戰(zhàn)項目、橫濱生態(tài)校園活動（簡稱：YES⑤“YES”集合了大量市民環(huán)境教育項目，由環(huán)境創(chuàng)造局主辦，邀請市民團體、企業(yè)、國際機構、市政府等專家進行講座，以市內(nèi)中小學及市民為對象，加深其對“生物多樣性”、“溫室效應”等環(huán)境問題的認識。），組織學校學生參觀垃圾治理工廠；為解決廚余垃圾問題，展開冰箱食物1030 運動⑥橫濱市將每月的10 日、30 日定為冰箱清理日，“1030 運動”旨在將冰箱長期存放的餐廚垃圾集中收集。；母親做好代際傳承，扮演著手把手教育角色，教授垃圾分類教程；通過“城市礦山”項目，廣泛動員個體，捐出廢棄電子產(chǎn)品用以回收，助力2020 年東京奧運會獎杯制作。

2）社會組織參與。社會各界力量廣泛參與，如自治會、橫濱垃圾問題聯(lián)絡會、兒童會、老人俱樂部、婦女會、家長會等市民團體。社會組織是高效的中介媒體，在組織動員、“宣教”等方面具有不可替代的作用。除了政府實施的統(tǒng)一行政收集，市民團體可以與資源回收企業(yè)簽訂協(xié)議，確立收集種類、時間、地點等具體事項［12］。開展自主活動的“橫濱垃圾問題聯(lián)絡會”由熱心市民組成，在條例制定、計劃修訂、執(zhí)行監(jiān)督、當局溝通中作用明顯。

3.1.2 產(chǎn)業(yè)協(xié)同

1）企業(yè)參與。隨著《循環(huán)基本法》的頒布，擴大生產(chǎn)者責任（EPR）原則由此確立?！稒M濱G30計劃》中明確了生產(chǎn)商、流通商在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的企業(yè)責任。垃圾排出企業(yè)要抑制垃圾產(chǎn)生，施行垃圾分類，并優(yōu)先使用再生產(chǎn)品，要成為該地區(qū)或該行業(yè)垃圾減量化、資源化活動主體。政府與市內(nèi)主要超市、地區(qū)生協(xié)以及百貨店簽署《減少容器包裝環(huán)保行動協(xié)議》；連續(xù)15 年評選包括中小企業(yè)在內(nèi)的推進3R 活動的先進企業(yè)及團體。

2）行業(yè)推動。橫濱市資源循環(huán)行業(yè)協(xié)會（資源循環(huán)事業(yè)協(xié)同組合）由市內(nèi)119 家資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)企業(yè)及531 個支持資源循環(huán)的團體（33 809 名成員）構成［13］。主要活動包括：編制宣傳月刊，在區(qū)政府大廳、市民中心、資源循環(huán)設施等公共設施可免費獲?。唤邮苷獍?；向市府政策咨詢機構以委派委員的方式，共同參與政策制定與修改。

3.2 操作精細化

3.2.1 宣傳教育方面

各類政策宣傳動畫、兒童讀本等“宣教”資料多采用動漫、漫畫、圖標形式呈現(xiàn)，分類手冊簡潔易讀；專門設計生活垃圾分類卡通形象大使“米奧”，為延續(xù)《橫濱G30 計劃》的良好社會反響，同時與新的《橫濱3R 夢想計劃》聯(lián)系起來，增加了卡通形象大使“依奧”⑦“依奧”名為“イーオ”，是《橫濱3R 夢想計劃》的目標“垃圾與資源排出總量削減10%、垃圾處理產(chǎn)生的溫室效應氣體減少50%”的體現(xiàn)，“1 ＝イ（i）”、“5 ＝五つのイ（i）”和“O ＝オ（O）”兩個發(fā)音組合而成。；《橫濱垃圾分類指導手冊》共27 頁，518 項分類條目，且專為外國居民制作外文網(wǎng)絡檢索版本、紙質(zhì)版本；政府還開發(fā)了首個適用于移動端的垃圾分類APP，方便民眾輸入垃圾名稱或成分獲取垃圾分類信息，附帶垃圾收集日歷、分類方法、分類小知識、分類字典，其中的“依奧垃圾分類導航”具有AI 智能語音對話功能［14］；市區(qū)兩級垃圾收運時間每年以年歷的形式下發(fā)給市民，體現(xiàn)了精細化、人性化特點。

3.2.2 企業(yè)支持方面

企業(yè)支持方面主要針對分類端、運輸端及處理端企業(yè)。以分類端為例，企業(yè)需要設定事業(yè)系一般廢棄物責任人，資源循環(huán)局定期對新任責任人進行宣講、培訓，明確責任人職責。責任人需依據(jù)《廢棄物處理法》致力于本企業(yè)的減量化、資源化。對違反法律規(guī)定，混合投放的按指導、勸告、通告、責令、罰款、焚燒廠拒收的流程處理［15］；為運輸端、處理端企業(yè)提供資質(zhì)申請便利綠色通道，企業(yè)主可直接通過官網(wǎng)獲取資源回收企業(yè)申請指引等信息，如《橫濱市一般廢棄物運輸業(yè)許可基本方針》、《橫濱市一般廢棄物處理設施等許可基準綱要》、《橫濱市一般廢棄物處理業(yè)許可基準綱要》，所有公開資料在官網(wǎng)下方有相關職能部門聯(lián)系方式；鼓勵培育垃圾治理新方向新行業(yè)，如電子回收物等。

3.3 信息公開化

橫濱市政府官網(wǎng)首頁中設立“生活、綜合”欄目，并在該欄目將垃圾分類信息作為常用信息單列出來。將垃圾分類與資源再生緊密聯(lián)系，明確垃圾和資源的分類及投放指引、下轄18 個區(qū)各類垃圾收集時間、市區(qū)兩級回收物品細目、資源回收企業(yè)名錄；對各區(qū)的每個月垃圾回收利用的物品，按塑料、瓶、罐進行分類，數(shù)據(jù)化管理，信息公開；可查詢1978—2018 年垃圾回收單位數(shù)量、回收量及垃圾分類數(shù)據(jù)、2007 年至今18 個區(qū)月度回收資源數(shù)據(jù)、近15 年獎勵單位明細等。資料顯示，2009—2017 年橫濱市垃圾總量由127.5 萬噸降至120.8 萬噸，家庭系人均垃圾日產(chǎn)出量由676 克降為607 克，平均資源回收利用率27%［16］。橫濱市資源循環(huán)局負責制定各類計劃、方針及政策并加以公開推廣，以接受市民監(jiān)督。

公開焚燒廠、填埋廠的運營情況。隨著垃圾分類的有效推進，先后關閉了榮工廠、港南工廠，保土谷工廠于2010 年轉為中轉站，目前在業(yè)的焚燒廠四座，日處理總能力3 960 噸。各工廠公開發(fā)電量、廠內(nèi)消耗量、出售電量、總收益、溫室氣體排放量、二噁英排放量等。目前填埋場僅南本牧最終填埋場一處，在用的五號地啟用于2017 年，計劃填埋面積16.4 萬m2，計劃填埋400 萬m3，使用年限約50 年，主要將焚燒處理后的焚燒灰潤濕，經(jīng)水泥固化處理后填海造陸［17］。資源循環(huán)局定期公開年度處理總量、放射性物質(zhì)濃度測定結果。所有焚燒廠、填埋場都接受預約參觀，直觀生動地學習垃圾分類對燃燒率、排放量、焚燒設備壽命、填埋場使用年限等的影響。

4 “橫濱經(jīng)驗”對我國垃圾分類的啟示

生活垃圾分類治理是各大城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)?！皺M濱經(jīng)驗”表明，在垃圾分類治理過程中要重視地方性法規(guī)、規(guī)章的制定和修訂工作，也應注重公眾參與與產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制及監(jiān)管體制構建。

1）強化公眾參與。

公眾參與著眼于具體公共問題的有效解決，在城市治理中廣泛運用。在日本學界，學者荒木昭次郎于1990 年首次提出“合作治理”，即政府與NGO等社會力量的合作伙伴關系，是“公眾參與”的重要形式之一［4］。垃圾分類治理離不開廣大公眾最廣泛的參與與實踐。

首先，公眾參與常態(tài)化、制度化、合規(guī)化。廣泛運用基層黨群組織、工會、共青團、婦聯(lián)、志愿者協(xié)會、物業(yè)、公共機構等組織或單位，開展“宣教”及實踐活動；以常態(tài)化活動項目形式，化被動參與為主動加入，倡導身體力行的生活垃圾減量化、資源化。其次，優(yōu)化參與架構。創(chuàng)建社會團體、媒體、研究機構、企業(yè)、居民等多種主體易于參與的組織架構。例如：家庭與社區(qū)是生活垃圾產(chǎn)生與分類的源頭，在社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新中，從制度層面賦權于居民中的積極行動者，有利于提升居民自治能力［18］。再次，重視環(huán)境教育，細化“宣教”內(nèi)容，完善教育方式。筆者通過問卷調(diào)查、知識問答及訪談形式了解到，公眾參與熱情較高，但對生活垃圾分類存在多個盲區(qū)，對分類原則、投放要求、政策信息不甚清楚，分類執(zhí)行率和準確率有很大提升空間。建議不斷拓寬垃圾分類宣傳渠道，培養(yǎng)專業(yè)環(huán)保講師指導隊伍，持續(xù)開展垃圾分類進校園、進社區(qū)、進企業(yè)等活動。此外，還應通過“接觸式”指導，引導外籍人員，扶助獨居老人、殘障等特殊群體。

2）推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

首先，從生產(chǎn)源頭落實《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》，并逐步擴充其適用范圍［19］，逐漸明確生產(chǎn)、流通過程、消費后的處理責任。鼓勵企業(yè)廣泛參與，產(chǎn)業(yè)分工體系整體升級，正向激勵推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型企業(yè)，將環(huán)境目標融入到企業(yè)自身的發(fā)展需求中。其次，推動資源循環(huán)利用行業(yè)協(xié)會參與。集結各層次行業(yè)協(xié)會，以建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)為契機，構建循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系。為企業(yè)提供便利化服務通道，形成相應產(chǎn)業(yè)鏈，提高生活垃圾處理過程的產(chǎn)業(yè)化程度［20］。天眼查數(shù)據(jù)顯示，2019 年我國新增的垃圾處理企業(yè)中，廣東以1 009 家位居首位，總企業(yè)數(shù)量廣州、深圳、佛山分列前三。垃圾分流分類減量工作很大程度帶動了循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。再次，扶持培育循環(huán)產(chǎn)業(yè)高新技術企業(yè)。與企業(yè)及社會團體，廣泛開展社會合作，鼓勵科學研究，提高行業(yè)水平。目前，全國垃圾處理企業(yè)專利數(shù)已超3.8 萬件，處理企業(yè)技術含量不斷提升。2019 年全國共有29 個省份的94 家處理企業(yè)開展了廢棄電器電子產(chǎn)品拆解處理活動，共拆解處理廢棄電器電子產(chǎn)品8 417.1 萬臺（套），同比增長3.9%［21］。對于污染較大及附加值較高的電子回收物，應政策鼓勵和扶持電子廢棄物回收處理企業(yè)，建立回收監(jiān)管機制，加速形成地方電子廢棄物網(wǎng)絡收運、處理體系［22］。

3）完善監(jiān)管體制。

第一，完善生活垃圾管理體系。發(fā)揮地區(qū)監(jiān)管部門在管理中的主導作用，提高管理的主動性和創(chuàng)造性，注重政策推廣、基礎設施建設。第二，創(chuàng)新社區(qū)治理體制機制。加強各環(huán)節(jié)制度建設、體系建設，提高基層居委會、村委、監(jiān)管執(zhí)行力度；把垃圾分類與社區(qū)工作緊密結合，走“群眾路線”。第三，管理信息公開化。對資源回收利用數(shù)據(jù)、垃圾焚燒、填埋處理數(shù)據(jù)予以公開，倡導利益讓渡機制，提高民眾參與感、認同感。第四，推行收運物流體系信息化管理。堅持“屬地管理”原則，在垃圾進廠焚燒前抽檢，追本溯源。信息化手段是唯一可能大幅減少監(jiān)管死角且行政成本可行的手段，并最終有望推動政府環(huán)保執(zhí)法行動與民眾監(jiān)督形成互動［1］。第五，建立長效的激勵、監(jiān)督與懲罰機制。經(jīng)濟激勵型政策工具具有激勵功能與導向功能。通過在不同的環(huán)節(jié)，圍繞相應主體，構建長效正負激勵機制，以提高行業(yè)、組織、企業(yè)管理經(jīng)驗與技術，最終達到有效調(diào)動全社會共同配合垃圾分類、保護環(huán)境的積極性之目的［6］。

5 結語

日本橫濱市通過優(yōu)化監(jiān)管、積極施策，將生活垃圾治理與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展及循環(huán)型社會構建相融合，形成了政府全力引導、公眾積極參與、企業(yè)等社會各方力量協(xié)同的治理機制，是城市可持續(xù)發(fā)展的良好示范，其經(jīng)驗值得肯定與借鑒。