虞喬木，秦立強

（中國人民公安大學，北京 100038）

公安情報指揮中心是公安機關“大部制”改革所成立的新機構，是基于“情指行”一體化改革，實現各單位整體供應、整體聯動、整體作戰(zhàn)的新型警務實戰(zhàn)運行中樞。公安情指中心的成立適應新發(fā)展階段的要求，是構建現代警務體系的重要組成部分，同時完善公安情指中心組織架構和運行機制也是全面深化公安改革的重要內容。

一、情報、指揮中心的建設和發(fā)展概況

（一）公安情報中心改革變化

我國公安情報工作以情報主導警務戰(zhàn)略為核心，通過信息化建設加強情報搜集和處理能力，一般來說可以分為四個階段：一是各警種獨自設立情報部門階段。上世紀50 年代到60 年代，公安部有關業(yè)務局和研究所均設立了情報資料室。1986 年1 月10 日，公安部發(fā)布《關于加強刑事情報資料工作的通知》，明確了公安機關應設立專門機構的原則。二是信息化階段。1994 年5 月成立全國犯罪情報中心（下文簡稱CCIC），并且建設、使用CCIC 系統。1998 年，公安部提出建設“金盾工程”，第二年開始啟動一期工程，并于2005 年完成。三是情報主導警務階段。2005 年6 月，公安部國際合作局在杭州舉辦“情報信息主導警務”國際論壇，標志著我國開始推廣情報主導警務理論，之后各地公安機關以情報主導警務為索引，探索在公安機關設立一個集所有警種信息于一體的綜合情報部門——公安綜合情報平臺。2013 年，公安部情報信息中心正式成為公安部序列局。四是大數據平臺階段。2018 年1 月，公安部在全國公安廳（局）長會議上正式提出“深入推進公安大數據建設應用”，決定確立和實施“大數據”戰(zhàn)略。

（二）公安指揮中心改革變化

公安指揮中心在上世紀80 年代左右開始建立，是公安機關為完善快速反應機制，預防和處置改革開放以來激增的各類嚴重暴力犯罪案件而設立的新型警務指揮機構。我國公安指揮中心從公安部提出建立到如今歷經四個階段：第一階段是成立公安指揮中心階段。在指揮中心成立以前，公安機關指揮機構采用以機關人員大輪班的方式運轉，即公安值班室，其僅僅負責值班、接傳電話、處理一般事宜等，不安排專職從事指揮工作的人員。1988 年6 月，公安部決定取消公安值班室的工作模式，成立公安指揮中心。第二階段是建立動態(tài)化的快速反應機制。1998 年，公安部對接警、受理、處警等工作流程進行了標準化、制度化、規(guī)范化規(guī)定，縱向推進110 報警服務平臺規(guī)范化建設，形成“接報警—指揮調度—迅速出警”的快速反應機制。第三階段是扁平化和可視化階段。2004 年，公安部要求各地公安指揮中心充分利用“金盾工程”建設所帶來的信息及計算機網絡技術，建成一個集公安信息、控制、通信和指揮于一體的綜合智能管理輔助系統，促進公安指揮中心扁平化、可視化、規(guī)范化建設。到2017 年底，憑借“金盾工程”一期和二期的順利竣工，我國公安指揮中心已基本形成“橫向到邊、縱向到底”的公安現代信息化工作體系。第四階段是智能化階段。2019 年12 月27日召開的全國公安科技信息化暨大數據智能化建設工作會議指出，“把大數據智能化建設作為科技興警的重要抓手”“加快推進公安大數據智能化建設和應用”“著力構建公安大數據智能應用新生態(tài)”。

（三）情指中心的新發(fā)展

2019 年8 月13 日召開的全國公安情報指揮工作會議指出，“大力推進情報、指揮、行動一體化建設，加快構建統一高效權威的情報指揮體系”。2019 年機構改革中，公安部撤銷情報中心和指揮中心，深入推進數據匯聚和融合共享，設立公安情報指揮中心，旨在將情報、指揮、行動三者借助大數據、可視化、扁平化等信息化技術實現三種警務活動一體化和智能化。情指中心的建設進一步提升公安機關應對重大突發(fā)危機事件的能力，加強公安機關應急處置、預案、保障體系建設，推進公安大數據智能化建設，健全情報、指揮、行動一體化的現代警務運行機制。

二、“情指行”一體化理論創(chuàng)新

“情指行”一體化是指公安情報、指揮和行動整體運行、整體供給、整體作戰(zhàn)，以大數據為情報引領、以信息化為技術支撐、以智能化為效果導向，將傳情報、指揮、行動三者職能轉變?yōu)榫瘎栈顒拥牟煌A段發(fā)展歷程，使得警務流程完整、科學、流暢，并聚焦于公安情報指揮中心的一體化警務模式，也是情報主導警務戰(zhàn)略的最新理論研究成果。情報主導警務模式的改革還在進行中，對該模式的傳統理解強調情報在警務活動中的引領作用，即預知于前、防范于先[1]。但是，這種理解方式夸大了情報與警務活動（即指揮和行動）之間的縫隙，僅突出了情報的核心地位，忽視指揮和行動在警務活動中與情報工作的整體性和聯動性。情報主導警務的本質是以情報為引領，實現情報、指揮、行動整體性互聯互動，共享實時資源的警務模式。由于信息化水平不斷提高，整合情報、指揮和行動以實現高度融合的一體化警務模式成為可能，“情指行”一體化理論便應運而生。但是，“情指行”一體化在理論方面的研究尚存不足，本文擬從管理流、業(yè)務流、數據流入手，豐富“情指行”一體化理論的內涵。

（一）管理流：機構整合一體化

整體治理理論是在對新公共理論引起的碎片化、部門與裂解進行反思和探討的基礎上發(fā)展起來的。其代表人物希克斯認為，政府職能碎片化是無法構建整體性政府的根本原因。他提出要構建整體性政府以代替功能性政府，強調加強政府組織間的協調、合作與整合，即通過橫向協同整合公共部門的主要職能，解決跨政府跨部門合作的問題。[2]

“情指行”一體化首先需要解決情報部門和指揮部門的工作專業(yè)化問題，即不同部門警種之間的縱向管理和橫向協作問題。在大部制改革的引領下，公安情報指揮中心為實現“情報主導警務”戰(zhàn)略，將原本情報中心和指揮中心在組織架構上融為一體，變成一個大部門，因而帶來情報部門和指揮部門的橫向協作以及市、縣（區(qū)）兩級機構之間的縱向管理問題。整體性治理理論重點解決警種專業(yè)化所帶來的部門碎片化問題[3]。公安情報指揮中心應當以實現工作專業(yè)化為重點，將治理重點從“公安機關機構職能劃分”轉變?yōu)椤熬劢咕閼碧幹谩保瑢⒐矙C關縱向部門工作對接、橫向警種業(yè)務銜接、警務數據應用進行整體性和合作性整合，實現以警情研判、警務需求為基礎，情指融合的多警種一體化聯動。

（二）業(yè)務流：分工協作標準化

模塊化理論起源于模塊化設計，是指對產品按照一定的規(guī)則進行拆解，劃分并設計出一系列具有相同接口的半自律性功能模塊，并且根據不同用戶特別要求，對這些模塊進行特定的選擇和組合，以構成不同功能或功能相近但性能、規(guī)格不同的定制化產品。[4]對于作戰(zhàn)領域模塊化理論而言，就是將作戰(zhàn)單位比作多個標準化“模塊”，每一個“模塊”自身也是由更小“模塊”所構成的系統。這些模塊都是相對獨立的，均能完成一定功能。模塊化理論就是通過對各種作戰(zhàn)要素的優(yōu)化重組和作用機理的科學運籌，實現人與裝備有機集合、裝備與裝備高度融合、平時與戰(zhàn)時順暢銜接、使信息力、打擊力、機動力和保障力融為一體，促進戰(zhàn)斗力非線性倍增。[5]

公安機關各實戰(zhàn)部門在協同配合等方面標準不同，即不同警種崗位人員之間存在橫向分工協作關系的不統一。優(yōu)化警力配置的關鍵是破解部門之間的協同配合問題。[6]模塊化警種配置按照“基因”式遺傳、復制進行演進，通過高度“柔性”生產與協調，能夠打破科層制條件并在深度分工的部門警種基礎上實現組織間的松散耦合。實戰(zhàn)警力配置以模塊化組織為基礎，以整體為單位，不只局限于某個單一警種內部，而是以整個組織協作網絡為基礎來構建情報流互換和指揮作戰(zhàn)體系鏈接。將各部門警種按照警務工作職能進行劃分，使得各警種成為小而多的標準化模塊，各模塊界面留有統一接口，在事發(fā)現場“即插即用”，因而各警種內部以及相互之間都應當規(guī)定標準化對接流程和工作方式。無論是同一警種內部不同模塊銜接或者是其他不同警種模塊對接，都需要共同遵守一套統一的標準。

（三）數據流：流程再造一體化

業(yè)務流程再造理論（BPR）以客戶需求和滿意度為目標，通過改造企業(yè)的業(yè)務流程，借助制造、信息以及管理等先進技術，重塑職能和功能集成，建立全新的過程型組織結構。[7]

公安情指中心目前運行的機制流程是在科層結構框架下創(chuàng)設的，與現代網絡組織結構的業(yè)務工作不相適應。應調整情報、指揮、實戰(zhàn)警種不同崗位之間網絡結構的分工協作關系，通過警務流程信息化實現“情指行”一體化。業(yè)務流程再造不是對勞動分工理論的單純否定，而是在強調彼此分工協作基礎上突出整體性，并通過強有力的信息技術支撐再造警務流程。[8]塑造公安大數據信息傳輸平臺，以解決網上網下辦公辦案的重復勞動問題為抓手，按照相近原則進行流程融合，實現數據流、業(yè)務流和管理流的“三流”互融互通。

三、我國公安情指中心建設現狀

（一）昆明市公安局：“情指行督”一體化

昆明市公安局于2018 年5 月開啟的新一輪巡邏防控勤務改革取得良好成效，其以“防風險、提質效、建規(guī)范”為總體目標，以“接警、調警、出警、處警”為重點環(huán)節(jié)，以“情報導勤、專業(yè)調勤、規(guī)范執(zhí)勤、全程督勤”為主要內容，運行“情指行督”一體化實戰(zhàn)警務機制。在情報導勤方面：市局巡邏防控指揮中心與市局情指中心合署辦公，實現雙中心同步運行，由情指中心掌控全市警情態(tài)勢、規(guī)律特點并形成情報指令，由巡邏防控中心根據情報指令及時、科學調整街面警力部署。在專業(yè)調勤方面：市、縣兩級情指中心和派出所勤務指揮室按照“警種入住、合署辦公、按需設崗”的原則，主戰(zhàn)警種全面進駐，實現一鍵下達、秒級響應。在規(guī)范執(zhí)勤方面：制定《“情指行督”機制警情處置流程指引》，落實首接首問、點名查勤和警情“日清日結”，市、縣兩級情指中心以及派出所勤務指揮室能夠實時看到街面所有警力位置，對執(zhí)勤民警勤務軌跡、履職情況進行動態(tài)監(jiān)管。在全程督勤方面：建立“機制+科技”和“內部考核+群眾評價”監(jiān)督新模式，推行勤務督檢整改通知單、提示單和整改單的“三單制”考核方法，通過工作回訪、警務評議等方式，對警情錄入、調警、簽收、反饋等重點警務環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，加強對上級指令、情報預警和突發(fā)重大敏感事件的督辦落實，形成嚴肅追責問責機制。

（二）大冶市公安局：“情指行輿”一體化

湖北省大冶市公安局根據湖北省公安廳、黃石市公安局的統一安排，于2021 年2 月1 日正式啟動“情指勤輿”一體化合成作戰(zhàn)模式。該模式突出公安機關對網絡輿情的掌控，通過完善“研判、交接、辦案、督查、結案”的閉環(huán)運轉工作流程，創(chuàng)新警務運行機制，實現精準維穩(wěn)、精準防控、精準打擊。此外，情指勤輿一體化合成作戰(zhàn)專班瞄準“智慧大腦”的工作定位，統籌公安機關警務資源整體化運作、一體化供應。根據“一室三組”的整體架構，開展制定相配套的警務運行機制；明確警務目標，強調以情報為引領，切實履行打擊和維穩(wěn)職能，為“情指行”一體化改革提供創(chuàng)新路徑。

公安情指中心合成作戰(zhàn)專班實行“常態(tài)模式、敏感節(jié)點模式、突發(fā)緊急模式”三種模式。常態(tài)模式是一般模式，由專班常駐民警和協警開展日常情報分析、研判，警務指令的發(fā)送，督察反饋等工作。敏感節(jié)點模式是在重要節(jié)日或者重大安?；顒拥葧r間點啟動，屬于“情指勤輿”一體化作戰(zhàn)的高級階段。突發(fā)緊急事態(tài)模式則是所在轄區(qū)發(fā)生重大社會安全警情、自然災害、疾病疫情等時候啟動。此時，“情指勤輿”一體化合成作戰(zhàn)專班升級成為應急綜合指揮部。大冶市公安局根據“研、交、辦、督、結”的警務工作流程，改進情指中心配套工作機制，進一步完善“情指勤輿”一體化合成作戰(zhàn)體系，大幅度提升情報研判和指揮調度的精準性，加強對輿情的引導，推動警務聯動一體化、高效化、現代化。

（三）紹興市公安局：大數據驅動下的現代警務模式

近年來，浙江省紹興市公安局根據“情指行”一體化“三合六全”工作體系要求，構建“情指行”“1+6+6+X”的合成作戰(zhàn)體系，形成以大數據為驅動的現代警務模式。該模式以市公安“情指行”中心為“大腦”，將大部門大警種制和基層網格化警力分別比作合成作戰(zhàn)體系的“驅干”和“手腳”。公安“情指行”中心下設反詐、輿情、偵查、維穩(wěn)防控、督察（民意感知）、反恐等“6”中心，搭建多維應用、指揮調度、合成作戰(zhàn)、監(jiān)督評價、智能研判、門戶集成等“6”大板塊以及交管中心“X”（交管中心根據現實需求設立）。此外，還在全市共94 個派出所建立綜合指揮室，從而打造市、縣、所三級“大腦”，形成從上到下的完整指揮鏈。全市所有派出所與市局“情指行”中心全天候視頻連線，各派出所的警情都會集中匯聚至情指中心，借助中心各專業(yè)警種開展在線服務、技術支撐、快速處置的警務工作。各警種和派出所根據“誰需要、誰發(fā)起、誰負責”的原則提交服務支撐請求，實現“一點發(fā)起、全網響應、全局支撐”，“情指行”中心會對該請求展開即時響應、研判以及反饋，而針對大案、要案、專案則會組織專班團隊持續(xù)跟進支撐。2019 年以來，紹興市縣兩級“情指行”中心累計收集情報27241 條，支撐合成作戰(zhàn)51493 起，有力地推進市域治理的現代化，為公安“情指行”一體化改革提供了參考。

（四）比較總結與問題分析

1.比較總結

從整體框架看，昆明市公安局將市局巡邏防控指揮中心與市局情指中心合署辦公，情指中心和巡邏防控中心兩條線，前者負責情報分析、警情研判，后者負責警力調控、街面布警。大冶市公安局則是在情指中心的基礎上成立“情指行輿”合成作戰(zhàn)體系建設工作指揮部，由局長擔任指揮長，指揮部下設辦公室，由情指中心主任擔任該辦公室副主任，并負責日常警務工作。該方式巧妙地將“情指行輿”內嵌在情指中心中，高效疊加職能，提升了警力使用效率。紹興市公安局以情指中心為“公安大腦”、大實戰(zhàn)警種為“軀干”、基層網格化警力為“手腳”，構建起“1+6+6+X”的“情指行”一體化新型合成作戰(zhàn)體系。該體系通過6 個中心、6 大板塊、交管中心以及基層指揮室打造“市、縣、所”三級完整指揮鏈。

從技術支撐看，昆明市公安局通過市、縣兩級情指中心以及派出所勤務指揮室，能夠實時看到街面所有警力位置，對執(zhí)行勤務的民警履職情況進行動態(tài)監(jiān)管，實現督察問責機制。大冶市公安局通過情指中心“智慧大腦”對網絡輿情實時監(jiān)控，運行“研、交、辦、督、結”的警務流程，精準維穩(wěn)、精準防控、精準打擊。紹興市公安局以大數據為牽引，將所有派出所全天候視頻連線情指中心，并且把警情都匯聚到“情指行”中心，根據“誰需要、誰發(fā)起、誰負責”的原則向情指中心提交服務支撐請求，而多警種合成作戰(zhàn)中心則提供在線服務，實現“一點發(fā)起、全網響應、全局支撐”。

從運行機制看，昆明市公安局“情指行督”一體化在“情指行”一體化的基礎上突出對警務行動的反饋，建立一套從情報出發(fā)、扁平調度、警種行動、全程督勤的閉環(huán)運行勤務機制，有效推進公安機關執(zhí)法規(guī)范化、制度化、透明化。大冶市公安局從網絡輿情入手，通過常態(tài)模式、敏感節(jié)點模式以及突擊緊急模式，強調輿情在公安治理現代化中的作用，將“情指行”與“輿情”一體化治理，符合現代社會的治理要求，能夠快速、及時找到社會的“氣壓閥”和警民糾紛問題的癥結，對癥下藥，合理高效。紹興市公安局通過“情指行”中心這“一點”發(fā)起，“驅干”和“手腳”立即相呼應，能夠有效整合全部精英警力，集中突破。

2.問題分析

（1）大水漫灌式的情報推送機制

目前各公安機關情指中心情報部門所普遍采用的“推送式情報機制”對高層公安情報部門的勝任力要求非常高，這種模式所展現的是“大水漫灌”式的情報推送服務。根據調研情況，情指中心的情報工作機制仍處于科層制搭建的構架，情報擁有者主要是高層情報部門，靠向下傳遞情報以滿足下級的情報需求。這種機械的“推送式”情報分發(fā)對高層情報部門的勝任力要求非常高，有的地方1年要向派出所推送黃色預警指令上萬條，而根據預警指令的實際抓獲率僅為1%左右，由此導致的結果就是普遍“大水漫灌”式的情報推送服務。另外，有大量情報需求的用戶由于缺乏完備的情報搜集和分析能力，以至于在現實條件下不能充分滿足警務實戰(zhàn)的情報需求。一邊是信息轟炸導致的情報爆炸，而另一邊則是情報匱乏，實踐中情指中心的建設也沒有消除這種矛盾。

（2）上下層級之間職責同構現象突出

“職責同構是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致?！盵9]公安機關作為政府的執(zhí)法機構，上級公安機關和下級公安機關在情報指揮中心、各警種支隊、大隊在機構設置和職能劃分方面高度相似，即上級公安機關部門和下級公安機關部門都在管理相同的事。這種“上下對口、職責不明”的縱向結構模式仿照政府機構設立，但公安機關的職能與官僚體制下運行的政府職能不同。其不僅是行政機關，更是一支具有武裝性的暴力機關，肩負著保衛(wèi)國家安全和維護社會穩(wěn)定的重要職責?！吧舷職w口”的行政結構適合日常警務運作下的公安部門，不適合實戰(zhàn)機關發(fā)揮其整體效能，造成指揮中心職能弱化[10]、行政效率低下以及實戰(zhàn)能力弱等問題。

（3）各部門警種、各所最大可調度警力及裝備明細不清

最大可調度警力是指各單位在應急警務狀態(tài)下保證本部門正常運轉且可供調度的最大警察數量。與最大可調度警力相匹配的是一般警用裝備和特種警用裝備。各情指中心對本市公安局、各區(qū)（縣）公安分局、派出所具體能夠響應突發(fā)事件應急調度的最大警力數量以及能夠提供的最多裝備數量均是模糊不清，對突發(fā)事件發(fā)生時各專業(yè)力量、各派出所具體多少警力在崗或備勤的警力數量不明確，因而在應急警務下指揮者展開警力調度時還需要詢問各單位能夠提供多少警力和裝備，然后再發(fā)出指令，既浪費出警時間，也缺少對本次需共調度多少警力、還剩多少后備警力的總謀劃，嚴重影響指揮者在面對重大突發(fā)事件時發(fā)出指令的效率以及對整體事態(tài)控制力的把握。

（4）業(yè)務部門之間存在情報壁壘，信息共享機制不健全

調研發(fā)現，公安情指中心雖然匯聚絕大多數情報，但情指中心和業(yè)務部門、各業(yè)務部門之間仍舊使用不同的警務情報研判系統、不同的情報采集機制以及業(yè)務工作規(guī)范。因此，各部門之間想要調用互相的數據仍舊非常困難，并且對信息聯動的權利和義務關系也沒有明確、系統的規(guī)定。西藏“3

1·4”事件、新疆“7·5”事件等都表明，在突發(fā)事件發(fā)生以前，恐怖襲擊信息零碎地分散在各部門警種的情報系統，由于缺乏有效的信息共享機制，研判部門難以整合情報綜合分析，導致案件發(fā)生。

四、情指中心一體化改革方向及對策建議

（一）改革方向

1.精準化的情報工作

情報推送工作是公安情指中心的重要工作內容之一?！巴啤笔侵盖閳蟾邔尤藛T將滿足下級警務需求的相關情報向其傳遞，“拉”是指警務實戰(zhàn)人員根據需求從情報庫中提取相關信息。采取“推”和“拉”并行的控制原則，加入“拉”這一新元素，在高層指揮機構主動分發(fā)情報的基礎上，加強下級行動部門利用內部信息互聯網絡獲取情報的能力，破解上層情報過多、下層無有效情報的困境，實現情報傳遞的精準銜接，打破不同警種信息壁壘，提升警務作戰(zhàn)效能。

2.扁平化的指揮調度

改變傳統市局公安情指中心、縣局（區(qū)分局）情指中心、派出所情報指揮室三級指揮結構，通過信息化使其網狀化分布，處于網絡結構下的同一層面。根據警情三級同時獲悉、共同研判，并由市局情報指揮中心直接下達指令，實現“點對點”地指揮調度街面一線警力到達案（事）發(fā)現場，對警情作出快速反應。

此外，公安情指中心作為公安機關指揮大腦，通過內設接警平臺和智能輔助綜合集成研討廳，突顯公安大數據治理能力，集智能化警情研判、智能化輔助決策、智能化用警布警、智能化資源保障于一體，實現公安情指中心警務機制一體化扁平運作。

3.專業(yè)化的合成作戰(zhàn)

重塑警務組織形態(tài)和流程形態(tài)，破除傳統的通過部門警種的機構人員整合進行職能整合的路徑依賴，著力在“部門警種專業(yè)管理+數據平臺職能整合+實戰(zhàn)資源一體運作”思路框架下，創(chuàng)新公安機關合成作戰(zhàn)中心建設。合理設置部門警種，解決機構職能的專業(yè)分工問題，提高專業(yè)化水平；建設大數據平臺，解決部門警種的合作聯動問題，實現警務資源整體供給、一體化運作。

4.實戰(zhàn)化的警力配置

公安機關在設置部門警種的基礎上，結合工作崗位職責，按照應急勤務工作的職能功能歸屬，再將各部門警種人員進行最小作戰(zhàn)單元的模塊化組合，開展應急勤務的培訓、訓練和演練，統一標準，自行建設，雙向對接，平戰(zhàn)一體。

5.規(guī)范化的勤務行動

依托公安情報指揮中心職能輔助調度平臺，完善警力快速調度機制和現場統一指揮機制，明確現場案發(fā)地公安局分管副局長、主要警隊領導為主要指揮者，明確現場指揮員與處置模塊之間的主從指揮關系、各警務模塊之間的主從制約關系，建構一套職責分工明確、協作配合統一、行動處置規(guī)范的完整、系統的勤務行動規(guī)則。

（二）對策建議

1.打造推拉并行的情報工作機制

借助互聯網的信息技術，建立信息情報等級制度，大幅共享基礎性信息，整合社會各界的信息數據流，實現信息情報用戶、信息情報整合研判分析平臺、決策指揮三者的互拉、互聯、互通。建立情報應用綜合信息大平臺，構建基礎信息資源層—情報信息匯集整合層—情報信息分析研判層—情報信息應用層的情報工作機制（見圖1）。在情報信息應用層面，實行分級分類式推送，對標注為一般信息的普遍推送，對預警信息采取“滴灌式”準確推送，而對特殊警情信息“訂制式”推送，通過多樣的推送方式為實戰(zhàn)一線服務。試行通過職權授權機制查詢所需信息，以一般授權、精確授權、特殊需要特殊授權三種方式對公安機關各部門警種的民警信息查詢權限進行分類授權，各取所需，使得需要的人擁有“恰當范圍內”需要的信息。另外，對于警務秘密、敏感信息的獲取則采取“一事一授權”等較為謹慎的方式進行授權應用。采取專業(yè)化的獲取方式，把保密級別較高的信息有限度地納入公安大數據平臺管理，根據相關警種“只查相互關系、不查具體內容”的信息授予原則進行授權，實現底層基礎數據打通、上層機密信息隔離，達成公安業(yè)務縱深化，情報管理扁平化的目的。

圖1 精準化情報工作機制

2.構建“情指行”一體的警務模式

重塑警務組織形態(tài)和流程形態(tài)，在“部門警種專業(yè)管理+數據平臺職能整合+實戰(zhàn)資源一體運作”思路框架下，按照“省廳主責、市縣主戰(zhàn)”的原則，借助公安大數據平臺和指揮自動化系統，打破職責同構，構建職能科學、事權清晰、指揮順暢、處置高效的一體化警務運行機制。機構設置方面，在縱向上取消“市局—分局—派出所”的三級傳遞等級制度，改變?yōu)椤笆芯帧稹倍蛹壷?，將分局和縣局的各專業(yè)警種和派出所警力統一劃分至警署編制下，通過嚴格考核選拔出少數精英警種專家（不包括特警等體力、身體素質方面的專業(yè)力量，這里主要指技術型專家，不具有行政級別）至市局專家組（見圖2）。明確市局負責指揮、協調、人事、后勤、宣傳、情報整合等綜合性和非實戰(zhàn)性工作；警署不再具有對外宣傳、人事等職能，主要負責出警、偵查、破案、巡邏、情報收集等警務實戰(zhàn)工作。橫向上，市局設立情報指揮中心（智能情報研討廳、指揮中心、接警平臺）、綜合管理部門（辦公室、公共關系室、督察部門、后勤部門、人事部門）和專家指導組（各警種主要負責人、精英和專家組成人數精簡、專業(yè)集成的決策部門），并且分別對應常務副局長和其他副局長分管；警署對原來縣局、分局和派出所的人員進行重新整合，設立治安巡防、情報偵查、社區(qū)協調。

圖2 日常警務運行機制

運行機制方面，警署情報收集工作人員采用“視巡結合”的方式，采集路面監(jiān)控信息、治安巡防部門的實時反饋信息和偵查工作帶來的犯罪信息等情報，并統一以標準化格式上傳平臺，市局情指中心情報研判人員根據專家組的意見進行分析、整理、匯集并最終存儲于公安大數據平臺。市局情報指揮中心根據110 接警平臺、街面監(jiān)控平臺、大數據情報預測和治安巡防人員的即時反饋接受警情，即不再以單一的報警模式為出警標準，而是通過智能化分析和主動監(jiān)視等方式主動、及時出警。所有處于戰(zhàn)備狀態(tài)的警力隨身攜帶定位裝置，情指中心根據不同程度、不同規(guī)模、不同種類的警情，結合公安大數據庫對比結果，對街面巡警、警署警力進行智能化、自動化配備，并下達派遣指令，特殊警情上報市局領導和專家組，實現公安指揮自動化、情報全程指導警務以及警力專業(yè)化配備，即情報、指揮、行動的一體化運行。未來突發(fā)事件會變得越來越復雜，需要聯動的市政部門也越來越多，因而在應急警務下公安機關承擔著輔助、配合、支援其他應急部門的職責，由市局應急管理部門直接接管公安情指中心的運行，各警署聽從情指中心指令，情指中心則將指揮權全部交由市局應急管理部門（見圖3）。

平臺建設方面，采用“一切行動上傳平臺”的原則，情報研判結果、指揮決策指令、勤務行動部署等各方面信息均以數字化、可視化、動態(tài)化的方式實時上傳情報指揮中心。情報人員上傳的每條情報，公安指揮員和各級警員都能根據自己的想法和意見在平臺上注釋，最后以結合“情指行”三方面工作人員經驗的綜合性情報訊息儲存在公安大數據云平臺上面。公安指揮員在發(fā)出指令時，平臺將會綜合情報分析員和警務作戰(zhàn)民警的反饋，統一呈現在屏幕上，給予指揮員歷史經驗和動態(tài)情報反饋。

3.探索模塊化警力配置

“情指行”一體化通過模塊化理論實現業(yè)務協作標準化，提升公安機各警種應急現場快速整合能力。借鑒美陸軍模塊化部隊建設[11]，在應急警務下構建模塊化警力配置，實現各部門專業(yè)合成、快速聯動，大幅度提高公安機關實戰(zhàn)能力。應急警務模塊化警力配置把“捆綁式”協同轉變?yōu)椤澳K化”聯動，使得傳統的警種和部門間的界限淡化，實現各作戰(zhàn)單元和各專業(yè)平臺的互聯、互通、互操作，實現處置現場信息的高度融通、全方位共享。

結合公安管理體制特點，在不打破警種和建制情況下，復合疊加模塊化警力配置（見圖4）。日常警務各部門仍舊保持原警種建制，而應急警務則打破部門警種的傳統分割，對其自成體系、功能獨立的各模塊按照在應急作戰(zhàn)中所承擔的職能劃分為指揮模塊、行動模塊和支援模塊（見圖5）。根據警情的性質和規(guī)模，公安指揮員通過應急警務模塊化警力配置組建應急作戰(zhàn)力量，并且還能夠按照警情的動態(tài)變化和任務要求，借助各模塊具備相同“接口”的特點，對警力模塊編成進行不間斷調整，實現物理結構“可拼裝”、“可裁減”。

圖4 復合警力配置

圖5 模塊化警力配置構想

4.完善戰(zhàn)訓合一機制

由于公安工作的特殊性，公安機關民警在面對突發(fā)事件時，需要立即轉變執(zhí)法角色，瞬間從平時進入戰(zhàn)時狀態(tài)，其間沒有足夠的緩沖時間，因而需要完善戰(zhàn)訓制度，實現平戰(zhàn)合一。日常警務和應急警務對警察的執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法模式、戰(zhàn)斗策略都有較大的不同，戰(zhàn)斗模式和訓練模式的無縫切換也尤為重要。應當對各警種民警定期開展應急警務技能培訓和應急協同作戰(zhàn)演練，使指揮、行動等要素在完成警務目標的共同指引下“無縫銜接”。

一是推行“三職合一”。[12]所謂“三職合一”，是指警力備勤、教育訓練以及警務實戰(zhàn)的三個職能合并。從警力來說，訓練基地的教官和受訓民警既是處于訓練階段的教官和學員，也屬于備勤狀態(tài)的實戰(zhàn)指揮員和作戰(zhàn)警員；從承訓機構來說，既是教育訓練的承辦部門，也是警務實戰(zhàn)部門。這種“三職合一”的編排方式，能夠最大程度理順指揮員和作戰(zhàn)警員的應急指揮鏈，遇到重大警情也能快速從訓練基地趕往現場，即刻投入戰(zhàn)斗。

二是以“模塊”為單元輪訓。戰(zhàn)訓合一機制采用輪值輪訓的方式，就是指將部分模塊留在原單位，部分模塊前往訓練基地演練，結合當地實際的勤務編排、治安形勢以及財政能力，按照一定的周期進行輪換。輪換以模塊為基本單元展開，確保各模塊單元內成員一起輪訓、一起返崗，以模塊整體的形式參加各種活動。