吳春寶 徐彥君

摘?要：在責(zé)任政治中，問責(zé)與避責(zé)之間的互動關(guān)系，對政治社會環(huán)境產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。從“協(xié)同作用領(lǐng)域”出發(fā)，可得出：在責(zé)任政治視角下，當(dāng)避責(zé)行為轉(zhuǎn)移一定責(zé)任時，問責(zé)與避責(zé)結(jié)合可以提供激勵以及完善責(zé)任認(rèn)定;當(dāng)問責(zé)制重視回應(yīng)與溝通時，避責(zé)可以與之結(jié)合促進(jìn)精準(zhǔn)問責(zé);當(dāng)基于避責(zé)的責(zé)任維度時，二者結(jié)合有利于推動形成預(yù)防式問責(zé)制?；诖?，可進(jìn)一步深化對問責(zé)與避責(zé)關(guān)系的系統(tǒng)化理論認(rèn)知，以破解問責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境。

關(guān)鍵詞：責(zé)任政治;問責(zé);避責(zé);協(xié)同機(jī)制

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號：1002-7408（2021）06-0053-08

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“健全充滿活力的基層群眾自治制度研究”（20ZDA029）的階段性成果。

作者簡介：吳春寶（1984-），男，河北滄州人，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院副教授，博士，吉林大學(xué)行政學(xué)院在站博士后，研究方向：中國政治與基層治理;徐彥君（1997-），女，安徽池州人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院農(nóng)業(yè)推廣專業(yè)碩士研究生，研究方向：責(zé)任政治。

黨的十九屆五中全會提出了“國家行政體系更加完善，國家治理效能得到新提升”的發(fā)展目標(biāo)。責(zé)任政治是存在于社會生活中的重要政治邏輯與價值追求，是一種以責(zé)任為準(zhǔn)則展開的制度化行為方式、權(quán)力機(jī)構(gòu)與制度設(shè)計(jì)[1]。作為完善行政體系的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)責(zé)任政治建設(shè)是提高國家治理能力的必然要求。在加強(qiáng)責(zé)任政治建設(shè)中，問責(zé)與避責(zé)作為基本要件，二者的相互關(guān)系共同形塑國家治理系統(tǒng)中不同治理主體間的責(zé)任關(guān)系與形式。在現(xiàn)代前沿政治理論研究中，“重問責(zé)”而“輕避責(zé)”是當(dāng)下責(zé)任政治研究的突出特征。眾所周知，問責(zé)作為影響現(xiàn)代治理效能的重要因素，一直廣受學(xué)界關(guān)注，研究成果豐碩、視角多元，且相關(guān)研究內(nèi)容主要聚焦于理論內(nèi)涵、產(chǎn)生邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑。與此相比，有關(guān)避責(zé)的研究成果集中在基層人員的避責(zé)策略和行為動機(jī)等方面，雖近年來避責(zé)理論逐漸成為研究焦點(diǎn)，但由于相關(guān)理論研究起步較晚，成果不多，以致研究呈現(xiàn)出缺乏系統(tǒng)性、理論性等諸多不足。基于此，本文從“協(xié)同作用領(lǐng)域”入手，在責(zé)任政治視角下，基于避責(zé)行為產(chǎn)生的特殊邏輯，探討問責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制形成與運(yùn)作方式，并針對協(xié)同機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困境提出實(shí)現(xiàn)路徑。

一、文獻(xiàn)梳理及問題提出

問責(zé)與避責(zé)之間關(guān)系問題是責(zé)任政治研究的應(yīng)有之義。當(dāng)二者作為指向性概念時，均需回答組織行為者的責(zé)任歸屬問題，同時在因果關(guān)系上，二者都要處理引發(fā)后果的關(guān)鍵行為因素[2]3。盡管解釋框架不同，二者在邏輯上卻存在著內(nèi)在聯(lián)系，既分離又相交。具體而言：一方面在學(xué)科歸屬上，二者“分離”，其中問責(zé)研究趨向于理論政治學(xué)與憲法學(xué)等領(lǐng)域，而避責(zé)研究則側(cè)重于借用社會心理學(xué)中的相關(guān)概念，分析公共政策行為。另一方面在行為產(chǎn)生機(jī)理上，彼此“相交”。它們既表示行為結(jié)果，在責(zé)任政治中會產(chǎn)生問責(zé)結(jié)果，抑或避責(zé)行為;又可以表示過程，二者都要通過遵循一定的程序，憑借相關(guān)手段和措施得以實(shí)現(xiàn)。鑒于此，學(xué)界有關(guān)問責(zé)與避責(zé)邏輯關(guān)系的深層次探討是責(zé)任政治研究的又一關(guān)注焦點(diǎn)，并形成了三種典型的關(guān)系模式。

（一）鏡像觀念：一體兩面的博弈關(guān)系

鏡像觀念是將問責(zé)與避責(zé)視為責(zé)任政治中相互競爭的對立雙方，相當(dāng)于硬幣的兩面[2]4。當(dāng)問責(zé)與避責(zé)處于零和博弈時，避責(zé)與問責(zé)屬于競爭或敵對的兩面，但并不會有任何一方獲得絕對勝利，避責(zé)方在某種程度上也是問責(zé)方，強(qiáng)調(diào)一方的受益會導(dǎo)致另一方受損。在零和博弈模式中，問責(zé)方需要尋找行為和活動的具體責(zé)任人或者組織，而避責(zé)方則試圖運(yùn)用策略來減輕甚至規(guī)避責(zé)任。這就形成一種相互競爭、你追我趕的博弈模型，即每一種避責(zé)策略的運(yùn)用同樣也有后續(xù)的追責(zé)政策作為回應(yīng);反之，每一種問責(zé)制度的背后都會產(chǎn)生相應(yīng)的避責(zé)策略，具體為代理策略、表述策略與政策策略[2]5。

就代理策略而言，其試圖通過制度架構(gòu)將產(chǎn)生的正式責(zé)任委托或者推卸給他人，“避雷針”“尋找替罪羊”都是代理策略的主要表現(xiàn)形式。而與之相對應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，運(yùn)用“無委托原則”或禁止代理等形式對代理策略進(jìn)行回?fù)簦疵鞔_規(guī)定責(zé)任不可轉(zhuǎn)移或相關(guān)責(zé)任人不得進(jìn)行委托[2]5。就表述策略而言，其通過加強(qiáng)輿論設(shè)計(jì)或宣傳來減少社會不滿，從而消解責(zé)任，具體形式包括“找借口”“合理辯論”等，此類輿論宣傳緩解了來自公眾與媒體的壓力，轉(zhuǎn)移了責(zé)任[3]17-19。同時，相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制集中于限制責(zé)任人的自由回應(yīng)度，規(guī)定政策回應(yīng)的內(nèi)容與時間，提高信息公開的透明度，以減少政策回應(yīng)的人為操縱因素[2]5-6。就政策策略而言，其通過選擇風(fēng)險最小化的政策與程序，著眼于政策過程與內(nèi)容的選擇而非承擔(dān)責(zé)任的后果追究[2]6。政策制定者會主動放棄有爭議的政策，將政策直接排除在議程之外，利用已有的政策程序與操作方式論證政策的合理性，從而最大限度地降低相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險[4]。同樣，相對應(yīng)的問責(zé)機(jī)制強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任制，明確政策制定與執(zhí)行中各負(fù)責(zé)人的責(zé)任邊界，促進(jìn)個人決策[2]6。

（二）張力平衡：超越二元對立的促進(jìn)關(guān)系

除鏡像觀念之外，問責(zé)與避責(zé)之間還存在超越二元對立的促進(jìn)關(guān)系。問責(zé)與避責(zé)作為責(zé)任政治的一組共生現(xiàn)象，應(yīng)尋求二者的張力平衡，進(jìn)而超越傳統(tǒng)意義上的二元對立，實(shí)現(xiàn)二者的和諧統(tǒng)一[5]。主要有以下路徑：一是重新認(rèn)識問責(zé)的理論內(nèi)涵，不再一味關(guān)注于問責(zé)結(jié)果，而是強(qiáng)調(diào)問責(zé)的溝通與回應(yīng)維度;二是正視避責(zé)的正面效果，積極正面的避責(zé)行為既可以使問責(zé)行為更具針對性與科學(xué)性，又能促進(jìn)形成程序化與協(xié)議化的行為準(zhǔn)則，提高問責(zé)效能并降低問責(zé)成本;三是實(shí)施合理的“透明法則”與容錯制度，構(gòu)建問責(zé)與避責(zé)互相鏈接的機(jī)制，打破避責(zé)與問責(zé)之間的壁壘，使二者關(guān)系常態(tài)化[6]。

（三）文化理論：問責(zé)與避責(zé)的其他類型

文化類型也是辨別問責(zé)與避責(zé)其他關(guān)系形式的標(biāo)準(zhǔn)。道格拉斯（Mary?Douglas）曾在文化理論中指出：“文化是由相互負(fù)責(zé)的人組成的系統(tǒng)，一個人在某種程度上被追究責(zé)任，這將與他期望他人被追究責(zé)任的程度相匹配，從這個角度來看文化充滿了相互問責(zé)的政治含義。”[2]11在責(zé)任政治中，問責(zé)與避責(zé)存在多種互動關(guān)系，無論是哪一種形式，其過程與結(jié)果都與文化形式有關(guān)[7]。此外，不同的文化視角將形塑獨(dú)特的問責(zé)與避責(zé)方式，不同的文化類型都有其相應(yīng)的問責(zé)制度與避責(zé)方式[7]。具體而言，從等級主義文化出發(fā)，由專家商定建立的問責(zé)制度規(guī)定，組織機(jī)構(gòu)應(yīng)依照適當(dāng)?shù)囊?guī)則與程序開展活動，當(dāng)產(chǎn)生責(zé)任時，則由不遵守規(guī)則或由專家定義的實(shí)踐者承擔(dān)，而相應(yīng)的避責(zé)策略則強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的正式分配，并利用規(guī)則為其行為進(jìn)行辯護(hù)。從人本主義文化出發(fā)，責(zé)任的追溯不是依照專家商定的標(biāo)準(zhǔn)，而是強(qiáng)調(diào)個人的判斷和選擇，將問責(zé)制度看作是競爭性的過程，相應(yīng)的避責(zé)策略運(yùn)用“免責(zé)聲明”等方式強(qiáng)調(diào)互相負(fù)責(zé)的局限性，并將責(zé)任歸咎于市場因素[2]12。從平等主義文化出發(fā)，問責(zé)制將責(zé)任視為個人對群體、私人或公共組織作出的回應(yīng)，進(jìn)而使得組織或團(tuán)體中的成員受到責(zé)備，相應(yīng)的避責(zé)策略則是通過調(diào)整機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系來使責(zé)任集體化。

綜上，就研究內(nèi)容而言，問責(zé)與避責(zé)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)包括以下幾個方面：在影響范圍上，二者既可以表示活動過程，又可以表示結(jié)果;在責(zé)任認(rèn)定上，二者都涉及責(zé)任歸屬問題，分別解答如何追究責(zé)任與如何規(guī)避責(zé)任;在因果機(jī)制上，二者都受組織行為或制度結(jié)構(gòu)的影響;在時間維度上，二者都將隨著時間變化而衍生出不同回應(yīng)策略。就現(xiàn)有研究成果而言：一是以上三種關(guān)系模式具有開創(chuàng)性并為后續(xù)研究奠定了理論基礎(chǔ)。問責(zé)與避責(zé)無論基于何種模式，二者都將一直處于動態(tài)變化中。二是缺乏綜合的理論分析范式。盡管學(xué)界對問責(zé)與避責(zé)的關(guān)系研究已有所涉及，相關(guān)學(xué)者對此議題給予一定關(guān)注并作出相應(yīng)解釋與討論，但現(xiàn)有理論闕如，缺少將二者結(jié)合起來的分析框架，研究成果零散且片面。三是理論指導(dǎo)、應(yīng)用性不強(qiáng)。問責(zé)與避責(zé)關(guān)系研究還處于探索階段，發(fā)展時間較短，理論研究滯后于現(xiàn)實(shí)?；诖?，本文提出責(zé)任系統(tǒng)中的問責(zé)與避責(zé)“非競爭可協(xié)作”關(guān)系模式。

二、協(xié)同作用：問責(zé)與避責(zé)的新關(guān)系模式

在責(zé)任政治建設(shè)中，當(dāng)避責(zé)行為能夠強(qiáng)化問責(zé)制，從而產(chǎn)生正面效應(yīng)時，二者之間就存在除競爭沖突狀態(tài)之外的協(xié)同作用領(lǐng)域，即非競爭可協(xié)作的新型關(guān)系模式。

（一）問責(zé)與避責(zé)協(xié)同作用領(lǐng)域的提出

傳統(tǒng)意義上問責(zé)與避責(zé)多為競爭或敵對關(guān)系。胡德（C.Hood）指出：“將避責(zé)定義為活動而不是結(jié)果，那么它原則上可以與各種形式的問責(zé)制兼容。”[2]11隨著責(zé)任政治建設(shè)的逐步推進(jìn)，責(zé)任系統(tǒng)中的問責(zé)并不僅僅局限于追究責(zé)任，避責(zé)也不再是消極的行為后果，而是在責(zé)任系統(tǒng)中彼此合作、產(chǎn)生協(xié)同，這打破了對原有二者對立關(guān)系模式的認(rèn)知，即避責(zé)行為可以通過一定的作用方式強(qiáng)化問責(zé)，實(shí)現(xiàn)雙方良性互動。

問責(zé)與避責(zé)的協(xié)同作用通過以下幾種方式得以實(shí)現(xiàn)：第一，將問責(zé)的發(fā)現(xiàn)責(zé)任維度與追究責(zé)任維度分開。一味強(qiáng)調(diào)追責(zé)結(jié)果并不能消除避責(zé)現(xiàn)象，問責(zé)不應(yīng)該簡單地“唯結(jié)果論”，而是應(yīng)重點(diǎn)把握“發(fā)現(xiàn)責(zé)任”的制度設(shè)計(jì)，側(cè)重發(fā)現(xiàn)責(zé)任的問責(zé)制度可以與具體避責(zé)行為相結(jié)合，以強(qiáng)化問責(zé)。第二，將避責(zé)現(xiàn)象作為一種行為過程來看待，規(guī)避或轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為會產(chǎn)生積極作用。一是將責(zé)任轉(zhuǎn)移給更“合適”的責(zé)任人，有利于形成清晰明確的具有針對性的問責(zé)形式;二是相關(guān)責(zé)任人規(guī)避責(zé)任的主觀愿望，促使避責(zé)主體在活動過程中遵循最優(yōu)法則，從而實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化或協(xié)議化的政策措施，有助于規(guī)范組織行為，提高問責(zé)效益。第三，避責(zé)的“責(zé)任”維度與問責(zé)協(xié)同發(fā)揮作用。避責(zé)中的“責(zé)任”維度一方面在事前對規(guī)則進(jìn)行完整說明，形成清晰的價值規(guī)范，以替代事后問責(zé);另一方面有助于澄清責(zé)任，改善責(zé)任制。由此可見，在協(xié)同作用領(lǐng)域，問責(zé)與避責(zé)通過一定方式實(shí)現(xiàn)雙方的相互促進(jìn)，避責(zé)行為可以改進(jìn)已有的問責(zé)制。

（二）責(zé)任政治中避責(zé)行為的產(chǎn)生邏輯

基于行政責(zé)任二重性[8]以及問責(zé)內(nèi)容具有積極責(zé)任與消極責(zé)任兩個面向等特點(diǎn)[9]，本文將從積極責(zé)任不作為與規(guī)避消極責(zé)任兩個維度論述避責(zé)行為的產(chǎn)生邏輯。

其一，積極責(zé)任的不作為。這指當(dāng)責(zé)任范圍與邊界清晰時，行為主體對于本該承擔(dān)的責(zé)任有意識、有目的地“選擇性作為”或“不作為”，具體表現(xiàn)為不履行法定職責(zé)、消極怠工等[10]。這種現(xiàn)象歸因于官員自利動機(jī)的驅(qū)動以及缺乏激勵機(jī)制。

一是官員自利動機(jī)驅(qū)動。官員自利動機(jī)受制于成本與利益的考量，決策時政府官員對信息、成本等要素進(jìn)行綜合權(quán)衡，當(dāng)責(zé)任成本大于政策收益，便會采取行政上的“不作為”來避免產(chǎn)生責(zé)任。這種現(xiàn)象在突發(fā)事件管理以及風(fēng)險治理中表現(xiàn)得尤為突出。在應(yīng)急管理中，由于公共安全事件的突發(fā)性與緊急性，行政人員需要在較短時間內(nèi)對組織要素進(jìn)行權(quán)重排序，但信息不對稱和集體行動成本過高使得行政人員常常會選擇保持現(xiàn)狀，繼續(xù)沿用較為保險的常規(guī)式治理模式以維持政績與穩(wěn)定，從而造成政府反應(yīng)遲緩，擴(kuò)大治理風(fēng)險。在風(fēng)險治理中，理性的組織行為一定是將風(fēng)險與成本趨向最小化，出于規(guī)避風(fēng)險的目的，基層人員會主動選擇“無為”，對部門工作采取消極治理方式與漠視態(tài)度，長此以往形成一種做事消極、主動規(guī)避的行為慣性，以及“不做事就不會犯事”“不決策就不用擔(dān)責(zé)”的責(zé)任心態(tài)。彭宗超等人認(rèn)為，基層官員會在問責(zé)發(fā)生前采取“不為式預(yù)估策略”，從而消除自身在被問責(zé)時產(chǎn)生的風(fēng)險[11]。

二是缺乏激勵機(jī)制。在單一的政治體制中，基層政府承擔(dān)的責(zé)任和壓力與獲得的激勵脫鉤，并缺乏容錯機(jī)制，加劇了問責(zé)制度的負(fù)向激勵作用。以行政發(fā)包制為例，政府事務(wù)自上而下層層發(fā)包，上級政府作為發(fā)包人在分配任務(wù)的同時也將責(zé)任下移，基層官員作為承包人自然承接著無限責(zé)任，承包人的無限責(zé)任代替了代理人的有限責(zé)任[12]。同時，行政發(fā)包制為府際聯(lián)合避責(zé)提供制度載體，為了最大限度減輕來自上級政府或中央政府的壓力，地方政府容易聯(lián)合起來形成“避責(zé)聯(lián)合體”[13]。加之，壓力型體制與政治錦標(biāo)賽促使責(zé)任目標(biāo)量化，責(zé)任層層加碼到基層，造成基層出現(xiàn)“責(zé)任超載”現(xiàn)象?？梢?，多重責(zé)任的強(qiáng)壓與激勵之間的失衡，降低了官員的主觀能動性與積極性，導(dǎo)致基層人員對政策選擇性執(zhí)行或者干脆不執(zhí)行，推卸甚至逃避本該履行的職責(zé)與承擔(dān)的責(zé)任。

其二，消極責(zé)任的難追究。這指當(dāng)責(zé)任范圍與邊界模糊時，行為主體對自身履行責(zé)任不充分引起的一系列消極后果進(jìn)行規(guī)避，從而陷入責(zé)任認(rèn)定與追究困境，具體表現(xiàn)為權(quán)責(zé)分配不一致引發(fā)的問責(zé)不公與追究體系不完善帶來的問責(zé)不實(shí)[14]。

一是權(quán)責(zé)分配機(jī)制不完善導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定困難。在整個責(zé)任體系中，縱向與橫向上存在多層級的責(zé)任結(jié)構(gòu)，責(zé)任關(guān)系如果不厘清，權(quán)責(zé)分配機(jī)制就會出現(xiàn)漏洞，表現(xiàn)為責(zé)任多而權(quán)力小或者權(quán)力多而責(zé)任小，前者指權(quán)力主體承擔(dān)責(zé)任能力不足，后者指權(quán)力主體濫用權(quán)力[15]。縱向上，上級政府將任務(wù)與責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級政府，下級政府承擔(dān)過重的責(zé)任風(fēng)險卻無法獲得相應(yīng)的資源與權(quán)力，容易導(dǎo)致上級無所事事、下級負(fù)擔(dān)過重的不平衡狀態(tài)[16]。一旦出現(xiàn)治理風(fēng)險，承擔(dān)直接責(zé)任的下級政府便成了主要問責(zé)對象，而政策收益與榮譽(yù)往往由上級政府獲得。橫向上，屬地管理模式賦予了基層政府一定的自由裁量權(quán)，但相關(guān)部門的管理權(quán)限與責(zé)任邊界混亂，為避責(zé)行為提供了實(shí)施途徑[17]。同層級政府存在部門交叉、職能重疊的問題，各部門為了實(shí)現(xiàn)政治邀功或避責(zé)，經(jīng)常相互競爭甚至發(fā)生沖突，“九龍治水”現(xiàn)象頻發(fā)。這種縱向與橫向的權(quán)責(zé)不對等導(dǎo)致了問責(zé)不公平，當(dāng)相關(guān)行為主體規(guī)避消極責(zé)任、產(chǎn)生避責(zé)行為時，真正的責(zé)任對象逃脫制裁，從而降低問責(zé)效益。

二是追責(zé)體系不完善導(dǎo)致責(zé)任追究困難。界定責(zé)任是開展問責(zé)活動的首要環(huán)節(jié)，完善的責(zé)任追究體系應(yīng)該以清晰的責(zé)任界定為基礎(chǔ)，但問責(zé)缺乏回應(yīng)導(dǎo)致責(zé)任難以界定。在此情況下強(qiáng)調(diào)追責(zé)結(jié)果，問責(zé)客體無法向問責(zé)主體作出有效的解釋與說明，甚至?xí)适樽陨磙q護(hù)的機(jī)會，這種弱回應(yīng)性必將阻礙責(zé)任追究活動的順利開展，導(dǎo)致問責(zé)范圍狹窄、追究體系出現(xiàn)漏洞。具體表現(xiàn)為各行為主體對于消極責(zé)任互相推諉、相關(guān)負(fù)責(zé)人無法追究到位、問責(zé)制度無法落到實(shí)處等。面對消極責(zé)任，利益相關(guān)者會采用“尋找替罪羊”“甩鍋”等避責(zé)策略，將責(zé)任推卸給他人。而基層組織則會聯(lián)合起來“共謀”，通過集體決策掩蓋真正責(zé)任對象，欺瞞上級部門，從而扭曲治理行為，以逃脫消極責(zé)任[16]。在基層治理實(shí)踐中，責(zé)任范圍模糊導(dǎo)致了問責(zé)缺位，進(jìn)一步造成問責(zé)異化，加劇責(zé)任回應(yīng)與追究的困境，為行為主體逃脫消極責(zé)任提供了溫床，從而滋生避責(zé)行為。

（三）問責(zé)與避責(zé)協(xié)同的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理

基于以上對避責(zé)行為產(chǎn)生邏輯的分析，本文將從責(zé)任清晰時積極責(zé)任的不作為與責(zé)任模糊時規(guī)避消極責(zé)任等兩個維度，對問責(zé)與避責(zé)協(xié)同的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行具體闡述。

其一，責(zé)任清晰時積極責(zé)任不作為情形。針對行政系統(tǒng)內(nèi)部存在的“不作為”政治慣性，問責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制可以有效發(fā)揮規(guī)制作用。一是協(xié)同機(jī)制為官員決策構(gòu)建長效驅(qū)動平臺。受個人理性支配的行為主體在執(zhí)行公共政策時通常會相互推脫或進(jìn)行“甩鍋”，以避免自身遭到問責(zé)，但重視“責(zé)任”維

度的避責(zé)行為與問責(zé)制相結(jié)合，將會有效改善這種情況。責(zé)任是避責(zé)的核心要素，避責(zé)的過程也是不

斷產(chǎn)生責(zé)任、發(fā)現(xiàn)責(zé)任的過程。在決策前對各種規(guī)則以及相關(guān)程序進(jìn)行系統(tǒng)化、規(guī)范化的說明，可使相關(guān)負(fù)責(zé)人對責(zé)任主體和政策流程都有清晰的認(rèn)知，推動建立預(yù)防式問責(zé)制。預(yù)防式問責(zé)機(jī)制將替代機(jī)械的事后追責(zé)機(jī)制，在決策時不必再為了逃脫責(zé)任而忽略政策本身，從而在理性動機(jī)下起到發(fā)現(xiàn)責(zé)任而不是掩蓋責(zé)任的目的，為官員決策提供動力，而非“有責(zé)必躲”“有責(zé)必避”。二是協(xié)同機(jī)制將改善激勵機(jī)制。行政人員不愿作為很大程度上源于強(qiáng)問責(zé)與弱激勵之間的矛盾，通過轉(zhuǎn)移責(zé)任的方式為責(zé)任主體提供激勵，可緩解二者之間的沖突。轉(zhuǎn)移責(zé)任是避責(zé)行為外化的重要表現(xiàn)，但責(zé)任發(fā)生偏轉(zhuǎn)也不全是弊端，由更合適或者更專業(yè)的人承擔(dān)責(zé)任，將對基層人員形成激勵。例如將責(zé)任轉(zhuǎn)移到比委托人更具專業(yè)性的專家身上，促進(jìn)建立專家咨詢機(jī)構(gòu)，以便為基層問責(zé)提供彈性空間，緩解基層責(zé)任過載的現(xiàn)象，激發(fā)工作人員的積極性[2]8。

其二，責(zé)任模糊時消極責(zé)任難以追究情形。問責(zé)與避責(zé)的協(xié)同機(jī)制將完善責(zé)任的定責(zé)與究責(zé)機(jī)制，使問責(zé)流程清晰有序，增強(qiáng)制度的科學(xué)性。在行政體系中定責(zé)與究責(zé)機(jī)制缺一不可，定責(zé)機(jī)制強(qiáng)調(diào)責(zé)任在制度體系中的科學(xué)合理分配，究責(zé)機(jī)制側(cè)重對責(zé)任履行的糾偏[18]。一是轉(zhuǎn)移責(zé)任有助于完善定責(zé)機(jī)制。將責(zé)任轉(zhuǎn)移到合適的責(zé)任主體身上，形成針對性的問責(zé)形式，既能促進(jìn)權(quán)責(zé)一致，又能保障精準(zhǔn)問責(zé)，避免出現(xiàn)過度問責(zé)或者問責(zé)不足的弊病。同時，責(zé)任發(fā)生轉(zhuǎn)移時，主觀避責(zé)的愿望促使行為主體遵循最佳原則，推動組織行為標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議化，即以問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的完善來保障追責(zé)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是避責(zé)與“回應(yīng)”維度的問責(zé)制相結(jié)合有助于完善究責(zé)機(jī)制。有效問責(zé)不僅重視結(jié)果，更應(yīng)重視責(zé)任雙方的溝通與回應(yīng)。在溝通與回應(yīng)中，問責(zé)主客體的責(zé)任信息愈發(fā)清晰與完整，各自責(zé)任得到準(zhǔn)確界定，保障后續(xù)問責(zé)活動持續(xù)跟進(jìn)，避免問責(zé)制度流于形式，從而提高問責(zé)的制度化與規(guī)范化水平。問責(zé)活動展開后，協(xié)同機(jī)制一方面通過精準(zhǔn)的問責(zé)形式完善定責(zé)程序，另一方面通過推動責(zé)任雙方的回應(yīng)與溝通完善究責(zé)程序，實(shí)現(xiàn)定責(zé)與究責(zé)機(jī)制的統(tǒng)一，避免陷入責(zé)任認(rèn)定與追究困境，從而增強(qiáng)問責(zé)制的效益。

總之，問責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制離不開制度、環(huán)境與政策等因素的影響，而協(xié)同機(jī)制的最終目的是促進(jìn)問責(zé)與避責(zé)的良性互動，以強(qiáng)化問責(zé)制，減少治理過程中的避責(zé)行為，最終形成具有針對性的問責(zé)形式、清晰的問責(zé)流程、回應(yīng)與溝通更加順暢同時兼具適當(dāng)容錯機(jī)制的有效問責(zé)制。

三、問責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，避責(zé)與問責(zé)在治理體系中難以共同發(fā)揮作用并產(chǎn)生效益，一方面緣于問責(zé)主體與類型的多元化，另一方面是因?yàn)楸茇?zé)行為通常會產(chǎn)生偏差，很少產(chǎn)生積極的避責(zé)行為。因此，下文將聚焦實(shí)際困境進(jìn)行分析。

（一）問責(zé)機(jī)制中雙重維度的矛盾

問責(zé)機(jī)制中獲取責(zé)任信息與確立罪責(zé)的沖突，即回應(yīng)與制裁維度之間的矛盾，是協(xié)同機(jī)制面臨的首要困境?，F(xiàn)有問責(zé)機(jī)制大多重制裁而輕回應(yīng)，事后制裁問責(zé)較多，事前與事中進(jìn)行監(jiān)管與督促的問責(zé)較少。如何兼顧回應(yīng)維度與制裁維度，并尋求二者的平衡是問責(zé)設(shè)計(jì)的普遍難題。曼斯布里奇（Mansbridge）就反對僅強(qiáng)調(diào)制裁與確立罪責(zé)而忽視“問責(zé)形式”設(shè)計(jì)的問責(zé)制度，認(rèn)為制裁式的問責(zé)制度只適合腐敗的政權(quán)[19]。因而，制度設(shè)計(jì)應(yīng)滿足過程導(dǎo)向與績效導(dǎo)向相統(tǒng)一的基本準(zhǔn)則，既要重視程序合法，又能及時矯正政策。一方面，溝通與回應(yīng)機(jī)制使問責(zé)更具準(zhǔn)確性與科學(xué)性，只顧追責(zé)將使公共信息邊緣化。例如一些社會熱點(diǎn)問題，公眾對追責(zé)結(jié)果的關(guān)注超過改善事件本身，這就違背了問責(zé)制設(shè)計(jì)的初衷。另一方面，問責(zé)具有懲罰性與強(qiáng)制性，獲取責(zé)任信息的同時不能忽略追責(zé)本身?？偠灾?，問責(zé)設(shè)計(jì)應(yīng)做到究責(zé)機(jī)制剛性與彈性、重決策與重執(zhí)行、規(guī)則導(dǎo)向與績效導(dǎo)向并重[20]。傾向于其中任何一種維度都將使問責(zé)與避責(zé)趨于對立，導(dǎo)致協(xié)同機(jī)制無法運(yùn)作，既要對治理過程進(jìn)行監(jiān)督與控制，又要對行為后果進(jìn)行政策評估，使良性問責(zé)制貫徹于責(zé)任政治始終。

（二）避責(zé)過程中的行為偏差

責(zé)任進(jìn)行合適轉(zhuǎn)移將形成有針對性的責(zé)任形式，提高問責(zé)精度并為基層人員提供激勵。然而現(xiàn)實(shí)情況是，由于權(quán)責(zé)模糊不清，避責(zé)行為出現(xiàn)偏差。一方面，無法將責(zé)任轉(zhuǎn)移給合適的責(zé)任主體，有針對性的問責(zé)形式遭遇現(xiàn)實(shí)困難。一般情形下，政府可以通過委派或強(qiáng)制任命的方式將責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級單位或公共機(jī)構(gòu)，但責(zé)任傳導(dǎo)要建立在權(quán)責(zé)一致、責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上，一旦行政系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)任重疊或外部責(zé)任邊界模糊，無法明確劃分專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并違反政府部門的任命規(guī)則，就會限制責(zé)任的轉(zhuǎn)移[2]9。另一方面，扭曲政策行為也會影響行為標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。主觀避責(zé)愿望有助于形成程序性的行為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化的行為標(biāo)準(zhǔn)與有效治理行為相結(jié)合，更易于定責(zé)，但實(shí)際的治理行為經(jīng)常受到責(zé)任博弈以及熟人社會等非正式機(jī)制的影響，并非完全依照章程與程序，在縱橫交錯的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中難以辨別責(zé)任主體，影響行政的判斷力與執(zhí)行力。例如績效考核制度的多指標(biāo)與多任務(wù)的內(nèi)在沖突，在某種程度上會導(dǎo)致基層治理目標(biāo)偏離，造成官員壓力增加與行為扭曲[21]。

（三）責(zé)任雙方的“指責(zé)博弈”

協(xié)同機(jī)制存在的前提是改變問責(zé)與避責(zé)互為對立的博弈狀態(tài)，問責(zé)不再只偏重責(zé)備，避責(zé)不再只關(guān)注罪責(zé)，但“指責(zé)博弈”在現(xiàn)實(shí)中常有發(fā)生。多層級的政府結(jié)構(gòu)為行為主體在橫向與縱向上逃避責(zé)任提供了更多機(jī)會，責(zé)任主客體只忙于互相指責(zé)、推卸責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)者為了維護(hù)自身利益，責(zé)任制造者為了從中受益，都急于將責(zé)任“甩鍋”給對方。責(zé)任雙方互不退讓，忽視責(zé)任塑造，容易制造利益沖突，為政治系統(tǒng)招致更大的治理風(fēng)險，問責(zé)制度最終無法發(fā)揮監(jiān)督、兜底作用。為了逃脫責(zé)任制裁，同層級政府甚至?xí)淖冋邎?zhí)行方式，通過權(quán)錢交易、尋租等途徑掩蓋責(zé)任或攬權(quán)爭功[22]?！爸肛?zé)博弈”的本質(zhì)是單一強(qiáng)問責(zé)制與適當(dāng)容錯機(jī)制之間的脫節(jié)，過于剛性的行政問責(zé)制以及社會問責(zé)機(jī)制的強(qiáng)化使基層人員的治理彈性空間不斷縮小，只要產(chǎn)生責(zé)任，相關(guān)主體只想如何推卸、規(guī)避以及指責(zé)他人，而非落實(shí)政策、改進(jìn)行為。

四、問責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

針對問責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)困境，本文提出協(xié)同機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑，即問責(zé)與避責(zé)相互促進(jìn)的具體方式。

（一）基于避責(zé)的轉(zhuǎn)移責(zé)任維度

胡德認(rèn)為，作為活動過程的避責(zé)可以通過組織努力避免或者轉(zhuǎn)移關(guān)鍵參與者責(zé)任的方式與問責(zé)制結(jié)合[2]8。責(zé)任無論轉(zhuǎn)嫁給個人還是機(jī)構(gòu)，或者歸屬于制度環(huán)境，前提是責(zé)任清晰且合適，只有組織或個人避責(zé)的行為能夠被發(fā)現(xiàn)，才能進(jìn)一步界定與劃分責(zé)任主體和責(zé)任客體，進(jìn)而將責(zé)任轉(zhuǎn)移到更合適的人身上。在此條件下，協(xié)同機(jī)制就能有效發(fā)揮作用，避責(zé)行為會對治理產(chǎn)生正面效應(yīng)[23]。首先，通過責(zé)任轉(zhuǎn)移調(diào)整原有的責(zé)任結(jié)構(gòu)。例如“代理策略”的運(yùn)用將自身責(zé)任下放或轉(zhuǎn)移到比行政官員更具專業(yè)知識的人身上，提高問責(zé)系統(tǒng)的行政效率，一定意義上可以彌補(bǔ)由避責(zé)行為造成的治理損害。其次，適當(dāng)轉(zhuǎn)移緩解責(zé)任壓力。在社會強(qiáng)問責(zé)背景下，基層人員通常面臨更多的責(zé)任風(fēng)險，責(zé)任轉(zhuǎn)移將責(zé)任與任務(wù)層層分解，可以適當(dāng)緩解地方治理的壓力。例如在跨區(qū)域環(huán)境治理中，地方政府橫向與縱向的避責(zé)路徑分別把責(zé)任進(jìn)行平移與下移，既可以吸引社會多元主體廣泛參與環(huán)境治理，又能完成縱向上放權(quán)的目標(biāo)[24]。最后，推動建立問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。行為主體進(jìn)行責(zé)任轉(zhuǎn)移時，產(chǎn)生的避責(zé)愿望推動組織內(nèi)部形成標(biāo)準(zhǔn)化的行為模式。

（二）基于問責(zé)的溝通與回應(yīng)維度

協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)的第二種途徑是重視問責(zé)過程的回應(yīng)維度，并為責(zé)任雙方提供溝通與交流的互動平臺。問責(zé)（Accountability）有責(zé)任對某人的行為、職責(zé)表現(xiàn)等進(jìn)行解釋與說明[25]，具有懲罰、威懾、預(yù)防、改善與提高等多種效應(yīng)，回應(yīng)性是其重要特征[26]。謝德勒（Andreas?Schedler）指出，回應(yīng)與強(qiáng)制是問責(zé)的基本維度[27]。僅強(qiáng)調(diào)懲罰與制裁的問責(zé)制使行為主體只在乎避責(zé)策略的選擇，可能會破壞民主的多元化[2]2。合理有效的問責(zé)制應(yīng)該更突出對行為與活動的責(zé)任認(rèn)定與辨別，重視對規(guī)則的解釋與對治理行動的診斷，公開該有的責(zé)任事實(shí)是問責(zé)機(jī)制發(fā)揮作用的必要條件[28]。因此，問責(zé)制度架構(gòu)應(yīng)當(dāng)將過程導(dǎo)向與績效導(dǎo)向結(jié)合起來，問責(zé)過程中要通過協(xié)商確定內(nèi)容，問責(zé)方既要事先對利益主體提出相關(guān)要求，事后又要及時對政策行為進(jìn)行評估，衡量責(zé)任主體是否完成了既定目標(biāo)。同時，允許問責(zé)客體對其行政行為以及績效進(jìn)行解釋、說明與辯護(hù)，整個評估過程應(yīng)強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性與建構(gòu)性[29]。避責(zé)與問責(zé)的回應(yīng)與溝通維度相結(jié)合可以強(qiáng)化認(rèn)定與回應(yīng)程序，增強(qiáng)問責(zé)的有效性與正當(dāng)性，以完善的追責(zé)體系約束避責(zé)行為，減輕治理負(fù)荷[30]。

（三）基于避責(zé)的責(zé)任維度

在責(zé)任認(rèn)定上，問責(zé)與避責(zé)都有指向責(zé)任的一面，前者通過一系列制度安排或設(shè)計(jì)，追溯責(zé)任主體，后者強(qiáng)調(diào)治理主體對責(zé)任的規(guī)避。將問責(zé)的發(fā)現(xiàn)責(zé)任與實(shí)施制裁區(qū)分開，將避責(zé)行為的責(zé)任與罪責(zé)相剝離，這樣基于問責(zé)與避責(zé)的責(zé)任維度就可以發(fā)揮協(xié)同作用。不過在多數(shù)情況下，人們過于關(guān)注規(guī)避行為產(chǎn)生的罪責(zé)，而不是避責(zé)主體本身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在規(guī)避責(zé)任的視角下利益各方只會相互指責(zé)、互相推諉，因此應(yīng)當(dāng)在責(zé)任政治視角下建立起避責(zé)與問責(zé)相互促進(jìn)的機(jī)制。二者的有效結(jié)合將塑造治理主體的責(zé)任觀念，并引導(dǎo)形成一種新的價值內(nèi)核，進(jìn)而構(gòu)建起以責(zé)任為核心的治理系統(tǒng)。另外，關(guān)注避責(zé)行為的責(zé)任維度可以在政府或組織內(nèi)部建立明晰的公共價值規(guī)范與規(guī)章制度，從而推動建設(shè)預(yù)防式問責(zé)制，以替代事后機(jī)械的追責(zé)制度，由常見的被動問責(zé)轉(zhuǎn)為主動問責(zé)。良性的問責(zé)制應(yīng)有利于發(fā)現(xiàn)責(zé)任而不是掩蓋責(zé)任，所以實(shí)現(xiàn)協(xié)同的重要基礎(chǔ)是避責(zé)行為中產(chǎn)生的責(zé)任要得到澄清與認(rèn)定，進(jìn)而改變相互指責(zé)、互相“甩鍋”的局面。

五、結(jié)論與啟示

問責(zé)與避責(zé)之間的關(guān)系深刻影響著政治社會環(huán)境，二者脫節(jié)將造成責(zé)任歸屬含糊，導(dǎo)致問責(zé)不足或者問責(zé)過度;二者結(jié)合可使責(zé)任的回應(yīng)與追究程序具有預(yù)見性，以免產(chǎn)生負(fù)面政策或者政策偏差[20]。在責(zé)任政治中，問責(zé)與避責(zé)相互配合形成統(tǒng)一的有機(jī)體，規(guī)范治理主體的責(zé)任行為并改進(jìn)制度結(jié)構(gòu)。協(xié)同機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)有利于改善問責(zé)制度，創(chuàng)新監(jiān)管方式，促進(jìn)治理體系的制度化、科學(xué)化與程序化。本文以“協(xié)同作用領(lǐng)域”為邏輯基點(diǎn)，從責(zé)任的雙重屬性出發(fā)，對協(xié)同機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理、現(xiàn)實(shí)困境以及實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行理論分析。協(xié)同機(jī)制理論框架需要滿足以下條件：一是問責(zé)制度設(shè)計(jì)注重制裁與回應(yīng)的平衡，二是避責(zé)行為蘊(yùn)含的積極功能將責(zé)任進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)移，三是重視責(zé)任內(nèi)涵。但現(xiàn)實(shí)中的問責(zé)制度設(shè)計(jì)難以同時滿足雙重維度，避責(zé)行為的偏差以及責(zé)任雙方互相“甩鍋”的“指責(zé)博弈”等都將阻礙協(xié)同機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

同時，協(xié)同機(jī)制并不是為了回答問責(zé)與避責(zé)行為是否一一對應(yīng)，也無法解釋和涵蓋所有避責(zé)與問責(zé)行為，而是試圖探索問責(zé)與避責(zé)有機(jī)結(jié)合的可能性，并挖掘二者發(fā)揮積極效應(yīng)的具體場域，最終形成具有針對性的問責(zé)形式、清晰的問責(zé)流程、適當(dāng)?shù)娜蒎e機(jī)制、結(jié)果與過程導(dǎo)向并重的問責(zé)制度，以達(dá)到防止避責(zé)行為泛化、提高治理質(zhì)量的目的。但目前，問責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制的諸多論述皆從理論構(gòu)建出發(fā)，尚有諸多不足之處，其內(nèi)容與運(yùn)作機(jī)制還亟待相關(guān)實(shí)證案例的檢驗(yàn)與修正，因此不斷充實(shí)問責(zé)與避責(zé)的分析框架將是我們未來研究的方向。正如胡德所說：“困難在于如何從避免不良指責(zé)中分辨出好事，以及如何鼓勵良好的種類并阻止破壞治理質(zhì)量的不良形式?！盵3]185同時，還應(yīng)不斷加強(qiáng)對責(zé)任政治中問責(zé)與避責(zé)的互動方式的研究，既要關(guān)注問責(zé)結(jié)果，又要重視責(zé)任過程，發(fā)掘避責(zé)行為中的積極功用，發(fā)揮好避責(zé)行為對改善問責(zé)制的促進(jìn)作用，以尋求治理中剛性與彈性的平衡。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】