王桃娣

摘要：文章針對(duì)強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)監(jiān)督力度，從健全審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制、設(shè)置審計(jì)目標(biāo)、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督控制三個(gè)方面進(jìn)行分析，以期能夠?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)的審計(jì)監(jiān)督管理工作，提供有價(jià)值的參考性建議。

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)區(qū);審計(jì)監(jiān)督;內(nèi)部控制

開(kāi)發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟(jì)的重要支撐點(diǎn)，是地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的重要引擎。毋庸置疑，開(kāi)發(fā)區(qū)已成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收貢獻(xiàn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。然而，筆者在開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)在資產(chǎn)管理、土地利用、招商引資等方面還存在一些問(wèn)題。筆者現(xiàn)結(jié)合某省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)，就如何完善開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)提出一些設(shè)想和建議。

一、健全開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制

（一）實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)全面覆蓋

開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)應(yīng)著眼于體制機(jī)制的規(guī)范，清除審計(jì)監(jiān)督的盲區(qū)。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)需要通過(guò)派駐的方式在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置分局，用來(lái)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)務(wù)收支情況;另一方面，在年度計(jì)劃安排時(shí)，要注重將開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)務(wù)收支、土地利用情況、招商引資、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)外投資等方面的具體審計(jì)工作，要納入到本級(jí)財(cái)政審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)范圍內(nèi)，力求做到全方位審計(jì)。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿M(jìn)行評(píng)估，并將審計(jì)結(jié)果列入到同級(jí)財(cái)政審計(jì)報(bào)告中，為推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高自我“造血”功能，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）不斷完善內(nèi)部審計(jì)機(jī)制

開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部需要成立相關(guān)審計(jì)機(jī)構(gòu)，如審計(jì)辦公室。聘用專門的審計(jì)人員從事內(nèi)部審計(jì)工作，建立并健全內(nèi)部審計(jì)制度。

審計(jì)辦公室的主要職責(zé)：一是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及下屬國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)收支情況開(kāi)展定期檢查，并對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)與審計(jì)。二是對(duì)內(nèi)部的審計(jì)人員開(kāi)展能力培訓(xùn)，定期開(kāi)展審計(jì)業(yè)務(wù)交流探討。三是設(shè)置內(nèi)部審計(jì)管理方案、操作程序，監(jiān)督并檢查內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，并將審計(jì)工作的實(shí)施情況，作為考核的重要部分。

（三）充分發(fā)揮社會(huì)審計(jì)功能

強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)的審計(jì)監(jiān)督功能，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮社會(huì)審計(jì)的鑒證與咨詢功能，健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有效運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，以節(jié)省審計(jì)成本，提升審計(jì)效率。社會(huì)審計(jì)在對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)工作中要注重吸收國(guó)家審計(jì)成果，及先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)方法，以此提升職業(yè)水平與工作能力。努力做到國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)，資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，努力形成園區(qū)審計(jì)監(jiān)督合力。

二、設(shè)置開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)規(guī)劃目標(biāo)

按照不同開(kāi)發(fā)區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體地位，審計(jì)部門應(yīng)區(qū)別對(duì)待，有針對(duì)性地明確審計(jì)工作的規(guī)劃與目標(biāo)，凸顯重點(diǎn)內(nèi)容，及時(shí)追蹤園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集、規(guī)劃建設(shè)、招商引資等突出問(wèn)題，有效分析開(kāi)發(fā)區(qū)在工作體制、工作機(jī)制、工作制度及相關(guān)政策執(zhí)行方面的問(wèn)題與不足，據(jù)此提出相應(yīng)的改進(jìn)方法，從而更好地服務(wù)于開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)。

（一）注重發(fā)揮審計(jì)免疫功能

開(kāi)發(fā)區(qū)資金運(yùn)用密集，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)使用、融資平臺(tái)管理、招商引資等方面。第一，要關(guān)注資金的運(yùn)行與管理情況，并對(duì)重大項(xiàng)目、重點(diǎn)融資平臺(tái)與企業(yè)開(kāi)展延伸審計(jì)，及時(shí)追蹤資金的覆蓋面、招商引資考核機(jī)制的建立、土地與稅收等相關(guān)政策的落實(shí)、對(duì)外投資的運(yùn)行與質(zhì)量問(wèn)題，確保資金安全穩(wěn)定運(yùn)行，資源能夠得到合理配置。第二，要及時(shí)追蹤內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理工作，及時(shí)追蹤宏觀政策落實(shí)，大額資金存放和管理等情況，避免一邊融資，一邊資金閑置，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租等問(wèn)題，據(jù)此進(jìn)行研究分析，提出合理審計(jì)建議。第三，要關(guān)注獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策的執(zhí)行情況，應(yīng)在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)制定優(yōu)惠政策，嚴(yán)格招商準(zhǔn)入條件，明確引進(jìn)、退出機(jī)制。在招引項(xiàng)目質(zhì)量和規(guī)模上下功夫，嚴(yán)把項(xiàng)目引進(jìn)關(guān)，避免“饑不擇食”式招商，甚至虛假招商，虛報(bào)招商成果。從體制機(jī)制層面揭示開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展存在的問(wèn)題，提出合理建議，為開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）持續(xù)優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督方式

一要注重審計(jì)人員與審計(jì)任務(wù)相結(jié)合，努力緩解項(xiàng)目多、人員少的矛盾，充分利用審計(jì)資源;二要從事后審計(jì)拓展到事中監(jiān)督，督促被審計(jì)單位及時(shí)采取措施糾正偏差，改善管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo);三要努力將單類項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成組合類項(xiàng)目，最大限度利用審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、工程審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，努力做到“一審多果”、“一審多用”。

（三）提升審計(jì)工作重視程度

開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)將園區(qū)審計(jì)納入全局審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，要以開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，設(shè)定相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)與年度工作計(jì)劃。及時(shí)追蹤經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的熱點(diǎn)、發(fā)展中的難點(diǎn)、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)以及發(fā)展趨勢(shì)，選擇審計(jì)的切入點(diǎn)，不斷提升服務(wù)水平與能力。

在審計(jì)立項(xiàng)方面，所選項(xiàng)目不但要抓住熱點(diǎn)，沿著資金走向，還要按照服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，關(guān)注資金績(jī)效、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及資源配置與環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題。

在審計(jì)成果方面，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)精品理念，著力在審計(jì)建議上下功夫，力求所提建議具有指導(dǎo)性和針對(duì)性。還要努力調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的力量，構(gòu)建審計(jì)專報(bào)、情況通報(bào)、成果公開(kāi)等成果轉(zhuǎn)化渠道，做到成果轉(zhuǎn)換與資源共享。

三、加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)監(jiān)督控制

審計(jì)是“經(jīng)濟(jì)體檢”，通過(guò)查找被審計(jì)單位現(xiàn)存問(wèn)題，分析產(chǎn)生這些問(wèn)題的體制機(jī)制原因，據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議與優(yōu)化方法，以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展，確保開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)范運(yùn)營(yíng)。為此，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督工作融入到服務(wù)當(dāng)中，積極開(kāi)展審計(jì)關(guān)口前移工作。

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范

首先，要注重對(duì)審計(jì)情況開(kāi)展綜合分析。要及時(shí)追蹤經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，遵循實(shí)事求是的工作原則，從宏觀層面分析研判體制機(jī)制的問(wèn)題，提升監(jiān)督服務(wù)水平。如開(kāi)發(fā)區(qū)在招商引資中對(duì)入園企業(yè)的考核機(jī)制是否健全。筆者在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)部分開(kāi)發(fā)區(qū)在招商引資的過(guò)程中雖與企業(yè)約定了投資規(guī)模、投資強(qiáng)度、稅收貢獻(xiàn)等，但實(shí)際未按照協(xié)議約定執(zhí)行，導(dǎo)致部分企業(yè)未嚴(yán)格履行協(xié)議約定的納稅承諾，卻享受了優(yōu)惠的稅收、土地及租金減免政策。

其次，要注重審計(jì)監(jiān)督的有效性。及時(shí)追蹤宏觀政策的具體落實(shí)情況，預(yù)防并消除風(fēng)險(xiǎn)，要以關(guān)鍵程序的內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)防范為出發(fā)點(diǎn)。如開(kāi)發(fā)區(qū)下屬國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資的可行性，對(duì)外投資有無(wú)履行審核批復(fù)程序，有無(wú)向國(guó)資監(jiān)管部門申報(bào)備案，對(duì)外投資的效果和績(jī)效。要進(jìn)一步促進(jìn)園區(qū)下屬的國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善，目前開(kāi)發(fā)區(qū)下屬國(guó)有企業(yè)普遍存在行政屬性，公司章程雖明確了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)，但國(guó)有企業(yè)“董監(jiān)高”大多為非專業(yè)人員擔(dān)任，甚至是臨聘人員擔(dān)任。議事規(guī)則、年度工作報(bào)告制度形同虛設(shè)，重大事項(xiàng)由黨工委、管委會(huì)主任辦公會(huì)代替董事會(huì)議進(jìn)行決策。內(nèi)部制衡機(jī)制尚未形成，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會(huì)和經(jīng)理層之間的關(guān)系需進(jìn)一步理順。

最后，要注重審計(jì)機(jī)制優(yōu)化。加強(qiáng)同有關(guān)管理部門與監(jiān)督部門的交流合作，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到信息共享。針對(duì)園區(qū)土地出讓后閑置現(xiàn)象，移交給國(guó)土部門處理，強(qiáng)化行政執(zhí)法與處罰力度，在保證審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的前提下，科學(xué)構(gòu)建問(wèn)責(zé)與問(wèn)效機(jī)制。對(duì)于低效用地，畝均效益不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，建議園區(qū)通過(guò)招商引資嫁接新的項(xiàng)目，或者是“騰籠換鳥(niǎo)”方式不斷盤活資源。針對(duì)平臺(tái)公司盈利能力薄弱，存在財(cái)政“輸血”現(xiàn)象，建議園區(qū)提高下屬企業(yè)資產(chǎn)的質(zhì)量，防范經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）加大審計(jì)人員的培訓(xùn)力度

第一，開(kāi)發(fā)區(qū)審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)具備高水平的專家與骨干人才，為審計(jì)人員開(kāi)展業(yè)務(wù)能力提升講座，對(duì)其審計(jì)法規(guī)知識(shí)與業(yè)務(wù)能力進(jìn)行專門培訓(xùn)，通過(guò)具體的審計(jì)案例講解分析，對(duì)違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行深入研究，從而提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。

第二，要注重建立審計(jì)團(tuán)隊(duì)，并加強(qiáng)對(duì)其培訓(xùn)力度。在此過(guò)程中，通過(guò)定期培訓(xùn)的方式，強(qiáng)化一線人員的業(yè)務(wù)能力，打造出一支具備專業(yè)能力、職業(yè)判斷素養(yǎng)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平、分析并解決問(wèn)題能力等各方面人才的審計(jì)團(tuán)隊(duì)。

（三）堅(jiān)持開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

第一，要注重對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的計(jì)劃管理，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)人員與下屬國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，要參考干部的管理權(quán)限按步驟、有計(jì)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，逐步實(shí)現(xiàn)任中審計(jì)、離任審計(jì)以及專項(xiàng)審計(jì)有機(jī)結(jié)合，并將任中審計(jì)作為工作的重點(diǎn)。針對(duì)下屬單位或部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)人，要構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)制，整合內(nèi)部的審計(jì)力量，據(jù)此進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

第二，針對(duì)部分管理較為規(guī)范、資金用量較少的單位領(lǐng)導(dǎo)，需要采取離任交接制度。注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的離任交接管理，明確交接雙方各自的責(zé)任與義務(wù)，從制度方面對(duì)其離任交接行為進(jìn)行限制約束，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化責(zé)任觀念與自律觀念，有效解決責(zé)任不清的問(wèn)題。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與離任交接制度結(jié)合，逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理體系，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與管理效果，有效推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（四）準(zhǔn)確把握審計(jì)工作定位

首先，要重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資源的運(yùn)用情況、扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策兌現(xiàn)情況以及環(huán)境保護(hù)情況。審查各類國(guó)有資源的開(kāi)發(fā)、使用是否履行必經(jīng)程序，依靠審計(jì)方式督促開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行科學(xué)決策、合理使用資源，以此提高發(fā)展持久力。

其次，要重點(diǎn)檢查違法用地、低價(jià)出讓土地或者“零地價(jià)”方式變相出讓土地、低效用地、閑置用地等行為，督促開(kāi)發(fā)區(qū)加大對(duì)低效用地企業(yè)及“僵尸企業(yè)”地塊處置，通過(guò)招商引資嫁接新項(xiàng)目，盤活土地資源，以確保開(kāi)發(fā)區(qū)資源能夠得到合理、有效使用。

最后，要注重追蹤環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，依靠審計(jì)方式來(lái)督促開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)、大型排污設(shè)施等主要污染源的監(jiān)控力度，避免發(fā)生污染事件，確保開(kāi)發(fā)區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督管理的過(guò)程中，審計(jì)部門以及審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)綜合考慮多方面的因素。要根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，結(jié)合審計(jì)監(jiān)督管理工作的內(nèi)容與方法，科學(xué)合理地制定審計(jì)監(jiān)督方式，提高審計(jì)監(jiān)督效率，確保審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)高效穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：和縣審計(jì)局）