曹猛

摘要：目的：在當(dāng)前城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，探究構(gòu)建適宜長期動態(tài)監(jiān)測的城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地評價方法體系。研究結(jié)論：工業(yè)用地利用效率評價工作良好的反映了區(qū)域工業(yè)用地整體利用情況，通過將該項工作制度化、常態(tài)化，可以有效的反映低效工業(yè)用地處置效果與整體發(fā)展變化趨勢，從而為城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地長效管理提供支持。

關(guān)鍵詞：長效管理;城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地;評價方法

一、引言

在土地資源緊缺與工業(yè)用地粗放利用矛盾突出的今天，如何促進(jìn)低效工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級與退出管理已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)界和政府亟需面對的問題。

關(guān)于低效工業(yè)用地的內(nèi)涵，相關(guān)政策文件或國內(nèi)學(xué)者仍尚未形成較為統(tǒng)一的表述。有學(xué)者通過梳理2007～2016年相關(guān)文獻(xiàn)，認(rèn)為雖然學(xué)界對城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地內(nèi)涵界定有所區(qū)別，但其落腳點均是對城鎮(zhèn)工業(yè)用地效率的考量，因此將內(nèi)涵總結(jié)為：城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，利用效率低下、落后于區(qū)域發(fā)展、不符合環(huán)保要求、具有再開發(fā)利用潛力的工業(yè)用地。

出于對其內(nèi)涵認(rèn)知程度不同與結(jié)合地方實際，各地在理論和實踐應(yīng)用上并未形成系統(tǒng)和細(xì)致的認(rèn)定體系，如庫爾勒經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)只用開發(fā)面積與投資額兩個指標(biāo)進(jìn)行界定，姜堰市從用地效益、用地狀況、用途合理性三個方面進(jìn)行界定;而通過對城鎮(zhèn)工業(yè)用地進(jìn)行一次性、定性化的認(rèn)定，往往無法滿足地方政府對城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地實施差異化、系統(tǒng)化管理的要求，更無法提供政府對城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地實行長效管理的必要條件。

因此，有必要在結(jié)合城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城鎮(zhèn)工業(yè)用地宗地數(shù)據(jù)庫，制定精細(xì)化、定量化的認(rèn)定體系，以滿足對城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地持續(xù)監(jiān)測的要求，從而實現(xiàn)長效管理的目標(biāo)。

二、基于長效管理機(jī)制的城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地認(rèn)定思路

（一）基于長效管理機(jī)制的城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地評價指標(biāo)體系構(gòu)建

依據(jù)上文對城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地內(nèi)涵的總結(jié)，用于低效認(rèn)定的維度包括“利用效率低下”、“落后于區(qū)域發(fā)展”、“不符合環(huán)保要求”和“具有再開發(fā)潛力”，而其中只有“利用效率”可以用于量化評價，后者則是低效認(rèn)定的決定性指標(biāo)，符合其一即可認(rèn)定為低效，本文不再討論。

圍繞“利用效率”的評價，國內(nèi)學(xué)者常用的評價目標(biāo)有：土地投入產(chǎn)出、社會服務(wù)效益、土地利用結(jié)構(gòu);還有學(xué)者考慮到用地合規(guī)性、行業(yè)發(fā)展前景。國內(nèi)學(xué)者常用的評價指標(biāo)有：綜合容積率、建筑系數(shù)、地均稅收、單位面積就業(yè)人數(shù)、綠地率、閑置率等;還有學(xué)者使用了R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、總產(chǎn)值增長率、能耗降低率、能源消費(fèi)量等指標(biāo)，有些相關(guān)研究的指標(biāo)甚至達(dá)到三十個。

為避免評價指標(biāo)體系過于龐雜，結(jié)合城鎮(zhèn)工業(yè)用地利用效率這一本質(zhì)，希望選取的指標(biāo)可以反映工業(yè)用地以下三個方面的利用情況：一是工業(yè)用地產(chǎn)出水平明顯當(dāng)?shù)赝袠I(yè)的平均水平，如企業(yè)經(jīng)營不善、破產(chǎn)倒閉，占地卻不經(jīng)營的情況;二是工業(yè)用地開發(fā)程度低，如空閑大片土地未利用、只建設(shè)單層廠房，未達(dá)到約定建筑系數(shù)、容積率的情況;三是社會服務(wù)效益低，如單位面積參保人數(shù)少。

綜上，參考2015年原國土資源部《關(guān)于開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理防治企業(yè)浪費(fèi)土地的函（2015）》、《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》等文件，考慮到指標(biāo)可行性與可獲取性，本文擬從以下三方面選取指標(biāo)，工業(yè)用地產(chǎn)出水平、工業(yè)用地開發(fā)程度、工業(yè)用地社會服務(wù)效益。工業(yè)用地產(chǎn)出水平以地均營業(yè)收入、地均稅收體現(xiàn)，地均營業(yè)收入反映了企業(yè)本身的經(jīng)營效益情況，地均稅收反映了企業(yè)給社會帶來的效益情況，二者是反映企業(yè)產(chǎn)出水平常用的最佳指標(biāo);工業(yè)用地開發(fā)程度以建筑系數(shù)、綜合容積率體現(xiàn)，二者是《控制指標(biāo)》中對工業(yè)用地建設(shè)情況進(jìn)行控制的重要指標(biāo)，反映了工業(yè)用地建設(shè)的開發(fā)廣度與空間強(qiáng)度;工業(yè)用地社會服務(wù)效益以地均參保人數(shù)體現(xiàn)，參考相關(guān)文獻(xiàn)，許多研究使用的是“單位面積提供的就業(yè)崗位”而不是“地均參保人數(shù)”，本文認(rèn)為，實際調(diào)查表明，工業(yè)企業(yè)內(nèi)工作人員往往存在較大的流動性，相關(guān)部門也沒有進(jìn)行過該項統(tǒng)計，且統(tǒng)計結(jié)果也必然缺乏可信度，而“地均參保人數(shù)”是存在于地方人社部門現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，盡管其代表性稍弱于前者，但數(shù)據(jù)可信度高，易獲取，因此是替代前者的絕佳指標(biāo)。

（二）評價過程與方法

評價過程包括數(shù)據(jù)的無量綱化、指標(biāo)權(quán)重與相應(yīng)目標(biāo)值的確定、宗地綜合分值計算、區(qū)間劃分。

1. 無量綱化

按照常規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)化方法進(jìn)行無量綱化，會出現(xiàn)0值，且會導(dǎo)致某些分段過于集中，難以區(qū)分部分?jǐn)?shù)據(jù)的細(xì)微差異，因此本文確定為以目標(biāo)值以基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化方法，通過選定目標(biāo)值，以指標(biāo)與目標(biāo)值的比值作為確定得分的依據(jù)，從而放大數(shù)據(jù)之間的差異，為劃分分段提供原始可能性。計算公式如下：

式（1）中，xi指指標(biāo)值，ni指指標(biāo)的現(xiàn)狀值，n0指指標(biāo)的目標(biāo)值。

2. 指標(biāo)權(quán)重的確定

主觀賦權(quán)法中的德爾菲法，通過專家小組意見賦予指標(biāo)權(quán)重，操作較為簡單方便，具有實用性。本次共邀請了十位專家，包括大學(xué)教授、自然資源局領(lǐng)導(dǎo)及優(yōu)秀企業(yè)的代表。

3. 目標(biāo)值的確定

目標(biāo)值是指工業(yè)用地各項指標(biāo)應(yīng)達(dá)到的理想水平值。確定目標(biāo)值往往通過借鑒先進(jìn)經(jīng)驗、咨詢專家、參考行業(yè)相關(guān)文件、挖潛最理想值等方式確定。建筑系數(shù)、綜合容積率通過參考《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》中確定工業(yè)項目最低標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，分別為0.3和0.7;地均營業(yè)收入、地均稅收和單位面積參保人數(shù)沒有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，因此以評價單元的后80%的均值（降低極優(yōu)值的影響）作為基礎(chǔ)，綜合專家意見確定目標(biāo)值。

4. 綜合分值計算和效用區(qū)間劃分

通過線性加權(quán)方法，得到工業(yè)用地宗地綜合評價得分，并使用自然間斷點法劃分效用區(qū)間。自然間斷點法劃分區(qū)間的原理是通過對分類間隔加以識別，恰當(dāng)?shù)膶ο嗨浦颠M(jìn)行分組，并可使各區(qū)間之間差異最大化。劃分效用區(qū)間可以使行業(yè)內(nèi)的比較更有意義，同時為工業(yè)用地的精細(xì)化管理提供可能。

三、實證研究——以蕪湖市鳩江區(qū)為例

（一）研究對象概況

鳩江區(qū)位于蕪湖市東北部，作為市委、市政府所在地，是城市的政治中心、文化中心、金融商貿(mào)中心。2018年全區(qū)生產(chǎn)總值884.49億元，居全市第一，同比增長9.6%。轄區(qū)內(nèi)除現(xiàn)已具規(guī)模的汽車及零部件、材料、電子電器、電線電纜等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)外，同時也在大力發(fā)展電子信息、高端裝備制造、機(jī)器人及智能裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是以工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的典型區(qū)域。另外，經(jīng)過多年發(fā)展，鳩江區(qū)也面臨著僵尸企業(yè)、低端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供給缺乏、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，急需實行工業(yè)用地減量化，退出低效工業(yè)用地。因此，以鳩江區(qū)為實證研究的對象，不僅對蕪湖市具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義，對于其他發(fā)展工業(yè)的典型區(qū)域也具有借鑒意義。

（二）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源及評價方式的說明

本文數(shù)據(jù)來源于蕪湖市自然資源和規(guī)劃局鳩江區(qū)2018年度城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地調(diào)查項目中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，包括全區(qū)除蕪湖市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)外（二者在鳩江區(qū)轄區(qū)內(nèi)，但直屬蕪湖市管理）的所有工業(yè)用地地籍圖及宗地內(nèi)幢面圖;區(qū)稅務(wù)部門提供的工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入、上繳稅費(fèi)數(shù)據(jù);以及由區(qū)人社部門提供的工業(yè)企業(yè)參保人數(shù)數(shù)據(jù);屬性完整的宗地合計352宗。

通過閱讀文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，大多工業(yè)用地評價研究中，研究者往往是選取區(qū)域從業(yè)較多的三到六個行業(yè)進(jìn)行行業(yè)內(nèi)對比評價，這種評價方式具有研究上的代表性，但用于實際執(zhí)行，以及應(yīng)用于全面管理具有較大缺陷：第一，工業(yè)行業(yè)分類來源于企業(yè)參照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T4754-2011）初次進(jìn)行基本信息錄入時選擇的行業(yè)類別，但基于企業(yè)逐利的本質(zhì)，企業(yè)后期經(jīng)營范圍往往是由利益驅(qū)使的，通常會包含其他行業(yè)的一些經(jīng)營項目或者從事部分銷售;第二，行業(yè)內(nèi)的對比評價無法有效的反映行業(yè)在區(qū)域內(nèi)的整體情況，因為對每個行業(yè)的評價都選用了不同的計算標(biāo)準(zhǔn)，其計算結(jié)果甚至可能會出現(xiàn)一個行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)是另一個行業(yè)的低效企業(yè)這種錯誤情況;第三，存在對比了就必須分類的邏輯缺陷，一方面區(qū)域部分小產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)目不足以分類，另一方面對夕陽產(chǎn)業(yè)企業(yè)套用分類反而會出錯。綜合考慮，本文將所有行業(yè)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)合并，統(tǒng)一設(shè)定權(quán)重、目標(biāo)值，進(jìn)行綜合評價分析，以避免上述問題的產(chǎn)生。

（三）宗地綜合評價及效用區(qū)間劃分

運(yùn)用線性加權(quán)綜合評價法，對無量綱處理后的各指標(biāo)值與表1中權(quán)重進(jìn)行線性加權(quán)，得到352家宗地的綜合評價得分，并采用自然間斷點法劃分效用區(qū)間，見表2。

（四）評價結(jié)果區(qū)間分布圖

總體來看，鳩江區(qū)低效利用型企業(yè)宗地數(shù)量占比為27%，且一般利用型企業(yè)中也有部分處于低效邊緣，這說明鳩江區(qū)作為傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)水平下，依然具有極大的挖掘潛力。

從各類產(chǎn)業(yè)在圖1中的分布來看，非金屬礦物制品業(yè)（即水泥、石膏、玻璃、陶瓷等傳統(tǒng)建筑材料制造產(chǎn)業(yè)）、金屬制品業(yè)（即金屬門窗、金屬工具、金屬制日用品等傳統(tǒng)金屬制品產(chǎn)業(yè)）與橡膠和塑料制品業(yè)（即橡膠制品和塑料制品傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)）處于利用均分的末端，行業(yè)內(nèi)的大部分企業(yè)處于“低效”和“一般”兩種利用類型中。作為傳統(tǒng)材料產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營規(guī)模小、布局分散、污染大、產(chǎn)能過剩是其面對的主要問題，近年來已逐步落后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需升級換代，向高端制造業(yè)轉(zhuǎn)變。電氣機(jī)械和器材制造業(yè)（在鳩江區(qū)主要是電線電纜行業(yè)）同樣作為傳統(tǒng)材料產(chǎn)業(yè)，也面臨著上述問題，但表現(xiàn)卻略優(yōu)于前三者，原因一是鳩江區(qū)電線電纜行業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向之下經(jīng)過了產(chǎn)業(yè)整合、技術(shù)革新，逐漸瞄準(zhǔn)高端市場;二是電線電纜行業(yè)主要位于鳩江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，用地強(qiáng)度和用地效益都明顯優(yōu)于開發(fā)區(qū)外的同行業(yè)企業(yè)。專用設(shè)備制造業(yè)（即采礦、冶金、建筑等各生產(chǎn)行業(yè)專用設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)）和通用設(shè)備制造業(yè)（即金屬加工機(jī)械、物料搬運(yùn)設(shè)備、傳動部件等通用設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)）在地均營業(yè)收入和地均稅收都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)制造業(yè)，是相對集約的產(chǎn)業(yè)，但行業(yè)內(nèi)部卻存在較大分異，這意味著這部分低效土地具有較大的的挖掘潛力和前景。汽車制造業(yè)（即汽車整車、零部件及配件相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)）是鳩江區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)之一，經(jīng)過長時間的發(fā)展，即使在新興產(chǎn)業(yè)崛起的趨勢下仍然在行業(yè)間保有優(yōu)勢。從各類評價指標(biāo)來看，處于評價分值下游的企業(yè)宗地，往往建筑系數(shù)達(dá)標(biāo)，容積率卻不滿足標(biāo)準(zhǔn)，這反映了工業(yè)用地用地強(qiáng)度低的問題，而且，導(dǎo)致分?jǐn)?shù)差異的主要評價指標(biāo)是用地效益，因此，增加企業(yè)用地強(qiáng)度并不能改變低效的本質(zhì)，促進(jìn)低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型才是低效處置應(yīng)面對的關(guān)鍵問題。

（五）低效宗地的空間分布分析

從空間分布來看，低效宗地大多分布零散，江北片區(qū)（即沈巷鎮(zhèn)、二壩鎮(zhèn)、湯溝鎮(zhèn)和白茆鎮(zhèn)）尤為明顯。原因在于，一方面江北片區(qū)原屬和縣、無為縣（2019年設(shè)立縣級無為市），在2011年之后才逐步劃歸鳩江區(qū)管轄，片區(qū)原有工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，缺乏統(tǒng)籌安排，企業(yè)普遍規(guī)模小，創(chuàng)新能力低;另一方面，鳩江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)具有區(qū)位、投資環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策的多重優(yōu)勢，吸引了更多優(yōu)秀企業(yè)落戶，客觀上限制了江北片區(qū)的工業(yè)發(fā)展。針對這些零散的低效宗地，要加強(qiáng)對關(guān)停并轉(zhuǎn)、遷移或倒閉企業(yè)用地的處置力度，緩解新增建設(shè)用地壓力，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)、集中區(qū)集聚;一些老舊園區(qū)存在集中分布的低效宗地，如江北片區(qū)的沈巷工業(yè)園、清水街道的清水工業(yè)園、灣里街道的石城工業(yè)園等，這些應(yīng)是低效處置的重點區(qū)域，遵循產(chǎn)業(yè)布局適度集中的原則，開發(fā)集中連片低效宗地有利于形成具備競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群，園區(qū)重新規(guī)劃可以使企業(yè)用地更為集約，為新項目選址落地提供條件。

四、結(jié)論與建議

本文通過構(gòu)建低效工業(yè)用地宗地評價指標(biāo)體系，對低效工業(yè)用地宗地進(jìn)行綜合評價，得到了以下成果：一是反映工業(yè)用地利用效率的綜合得分;二是使用自然間斷點法將工業(yè)用地利用效用區(qū)間劃分為低效利用型、一般利用型、適度利用型和高效利用型。這些成果一方面可以通過聯(lián)系工業(yè)用地上的企業(yè)所屬行業(yè)進(jìn)而反映行業(yè)之間與行業(yè)內(nèi)部的差異，有利于地方政府對當(dāng)?shù)馗黝惍a(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r有清晰的認(rèn)識，從而更為明確低效工業(yè)用地改造方向，同時可以避免在當(dāng)前新增企業(yè)落戶難的情況下，將工業(yè)用地配置給產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)效益低、科技含量低的行業(yè)，從而產(chǎn)生新的低效用地;另一方面劃分的不同效用區(qū)間可以為政府“分類別、差別化工業(yè)用地退出機(jī)制”提供參考和依據(jù)。

通過將該項工業(yè)用地利用效率評價工作制度化、常態(tài)化，建立全市工業(yè)企業(yè)宗地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，定期開展工業(yè)企業(yè)發(fā)展與土地集約利用的動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警，從而有效的反映低效用地處置情況和地方工業(yè)行業(yè)集約利用情況與發(fā)展變化趨勢，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地長效管理。同時提出以下建議：第一，低效工業(yè)用地宗地評價指標(biāo)來源涉及國土、稅務(wù)、人社等多個部門，而不同部門間的數(shù)據(jù)交流往往存在較大障礙，因此，構(gòu)建共享的數(shù)據(jù)系統(tǒng)是實現(xiàn)低效工業(yè)用地宗地評價的一個重點;第二，低效用地的處置本質(zhì)上是人對地的管理，可以構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地集約利用激勵機(jī)制，并通過該評價工作，判斷各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作成果，對效果良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行表彰和建設(shè)用地指標(biāo)獎勵等政策傾斜。

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（作者單位：安徽師范大學(xué)）