摘要：對(duì)國(guó)家正式規(guī)則之外的要素的吸納及運(yùn)用，客觀存在于基層執(zhí)法過程中。以基層土地執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)來看，源自國(guó)家的、結(jié)構(gòu)性的不足，導(dǎo)致執(zhí)法過程需要建構(gòu)并運(yùn)用執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建基于執(zhí)法者個(gè)體能力之上，體現(xiàn)出執(zhí)法者的個(gè)體能力差異，具有助推或阻礙法律規(guī)則實(shí)施的雙重功能，并以此提升或削弱法律規(guī)則的穩(wěn)定性及權(quán)威性。由此，需要正視基層執(zhí)法過程中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過提高執(zhí)法過程的制度化程度、合理劃分基層執(zhí)法主體、有效配置基層的執(zhí)法資源與執(zhí)法權(quán)限，以及規(guī)范執(zhí)法流程、保障制度供給等方式來提升基層執(zhí)法的權(quán)威性與公信力。

關(guān)鍵詞：基層執(zhí)法過程;執(zhí)法者;執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò);法律實(shí)施方式;條件基礎(chǔ)

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法治建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)研究”（20AFX001）;云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“云南省基層土地執(zhí)法的困境與對(duì)策研究”（QN2016017）

中圖分類號(hào)：D922.8? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2021）01-0130-08

一、提出問題

作為法律實(shí)施的一種重要方式，如果執(zhí)法難以有效開展的話，則法律功能的實(shí)現(xiàn)，乃至于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)都將難有保障，法律存在的意義也將大打折扣。因此，如何通過有效的執(zhí)法達(dá)成立法目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)依法治理，進(jìn)而建構(gòu)良好的社會(huì)秩序，始終是中國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)挑戰(zhàn)。近10多年來，針對(duì)執(zhí)法在不同的領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻問題，學(xué)術(shù)界亦從執(zhí)法的角度，就政府管理活動(dòng)及其基礎(chǔ)展開了一系列的討論，地域空間上覆蓋了從城市到鄉(xiāng)村，部門領(lǐng)域上涉及了交通、公安、土地、工商、城管、食品藥品安全、環(huán)保、建筑安全等，研究議題上涵蓋了執(zhí)法的環(huán)境、執(zhí)法的過程、執(zhí)法的效率，以及執(zhí)法的后果等方面。這其中，如果我們把執(zhí)法活動(dòng)視為一個(gè)連續(xù)性的整體來看待的話，執(zhí)法過程是一個(gè)承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是來自于執(zhí)法環(huán)境的多重因素凝結(jié)在執(zhí)法過程中，深刻地塑造著執(zhí)法過程的性質(zhì)與樣態(tài);二是執(zhí)法過程又直接決定著執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與效果達(dá)成之程度。因此，通過對(duì)執(zhí)法過程的研究，不僅可以檢視執(zhí)法環(huán)境中的結(jié)構(gòu)性因素及缺陷，同時(shí)也能改進(jìn)執(zhí)法的效果。

在關(guān)于執(zhí)法過程的討論中，一個(gè)恒常的論題是執(zhí)法過程對(duì)于國(guó)家正式規(guī)則之外要素的吸納及運(yùn)用，且強(qiáng)調(diào)來自于國(guó)家的、結(jié)構(gòu)性的缺陷和不足導(dǎo)致了這一問題。其中，尤以執(zhí)法的資源、執(zhí)法所處的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)為典型。具體而言，執(zhí)法資源不足是基層執(zhí)法中存在的普遍性問題，主要表現(xiàn)為執(zhí)法的人力、物力、財(cái)力，以及制度供給的不足，難以有效應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的執(zhí)法事項(xiàng)，這種情況普遍存在于基層的土地管理①、公安②、食品安全③、城管④等多個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域。而行政權(quán)力結(jié)構(gòu)則指向了條塊關(guān)系及其碎片化作為執(zhí)法的基本條件和環(huán)境，“行政執(zhí)法人員只能在特定的行政結(jié)構(gòu)所提供的環(huán)境中去行使權(quán)力，因而行政執(zhí)法行為必然會(huì)受到行政結(jié)構(gòu)深刻而持續(xù)的影響”。⑤ 基層執(zhí)法中的“孤島現(xiàn)象”普遍，不同機(jī)構(gòu)之間難以有效合作⑥;執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于屬地政府的資源依賴⑦;治理體系碎片化導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中部門博弈常態(tài)化等⑧，都是這種行政權(quán)力結(jié)構(gòu)影響執(zhí)法過程的典型表現(xiàn)。并且，當(dāng)前的國(guó)家治理模式下，在一定的地域范圍內(nèi)，屬地政府可以經(jīng)由對(duì)經(jīng)費(fèi)和其他物質(zhì)性資源的控制與約束，就執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)與規(guī)模、執(zhí)法的權(quán)力與事項(xiàng)作出影響，導(dǎo)致資源與行政結(jié)構(gòu)問題通常交錯(cuò)而生。任何組織系統(tǒng)的存續(xù)與運(yùn)轉(zhuǎn)，都離不開相應(yīng)的資源保障，這是一個(gè)組織系統(tǒng)最為基本的需求。沒有任何一個(gè)組織是自給自足的，所有組織都必須為了生存而與其環(huán)境進(jìn)行交換，“組織根植于相互聯(lián)系以及有各種各樣的聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)之中，所需要的各種資源，包括財(cái)政資源、物質(zhì)資源以及信息資源，都是從環(huán)境中得到的，因此組織不得不依賴這些資源外部提供者”⑨。正因如此，基層執(zhí)法過程中呈現(xiàn)出的嵌入、搖擺、彈性、依賴情形才具有了需求上的依據(jù)。除此之外，執(zhí)法場(chǎng)景也是影響執(zhí)法過程的一個(gè)誘因，其可以被理解為基層執(zhí)法在特定時(shí)空中的現(xiàn)場(chǎng)“實(shí)戰(zhàn)”態(tài)勢(shì)，比如執(zhí)法中要面對(duì)的形形色色的群體，這里更加注重的是執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)性、應(yīng)變性和靈活性。

“結(jié)構(gòu)”對(duì)于“行動(dòng)”的影響毋庸置疑，尤其是在基層執(zhí)法這樣的國(guó)家法實(shí)施過程中。然而，并不能因此忽略了作為法律實(shí)踐者的執(zhí)法者的主動(dòng)思考、主動(dòng)行動(dòng)能力對(duì)于執(zhí)法過程的影響、對(duì)于既有結(jié)構(gòu)的回應(yīng)，乃至于創(chuàng)造出新的結(jié)構(gòu)作為行動(dòng)的依據(jù)。正如有研究所指出的：“作為法律實(shí)踐的真正主體的人，首先是普通人，是生活在常識(shí)、常情、常理中的有生命的現(xiàn)實(shí)的人，其次，他們中的一些人會(huì)成為法律人，法律人更要具有洞察人的生活常識(shí)、常情、常理的能力，并且還有能力實(shí)際地運(yùn)用法律解決社會(huì)生活中的人性難題，是法律知識(shí)的駕馭者而不是被法律知識(shí)捆綁與束縛的人，更不是運(yùn)用法律知識(shí)挑戰(zhàn)生活常識(shí)的人?！雹?事實(shí)上，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)的探索中，結(jié)構(gòu)與行動(dòng)之間是充滿張力的：或強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)深刻地塑造著行動(dòng)者的意識(shí)和行為取向;或強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的主體性和能動(dòng)性經(jīng)由實(shí)踐得以展現(xiàn)，并影響甚至是創(chuàng)造結(jié)構(gòu)。{11} 例如，布爾迪厄提出了“慣習(xí)”的概念。他認(rèn)為，“同樣占據(jù)某一結(jié)構(gòu)位置或階級(jí)位置的個(gè)人有著類似的重復(fù)的精力，這些精力產(chǎn)生了一種共同的慣習(xí)，反過來，慣習(xí)建構(gòu)了他們的社會(huì)實(shí)踐——為個(gè)人設(shè)定原則和界限但又允許個(gè)人創(chuàng)新。因此，個(gè)人既不是完全自由的主體，也不是社會(huì)結(jié)構(gòu)的被動(dòng)產(chǎn)物;社會(huì)生活既不是完全主觀的或者是僅由意義和資源行動(dòng)構(gòu)成的，也不是完全客觀的或完全受社會(huì)結(jié)構(gòu)過程驅(qū)動(dòng)并在感覺上是受限制的或強(qiáng)制的”。{12} 而吉登斯在其“結(jié)構(gòu)二重性”觀點(diǎn)中則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)結(jié)構(gòu)必須同時(shí)被理解為行動(dòng)的必要條件和作為行為的整體的累積結(jié)果”{13}，“相對(duì)于個(gè)人而言，結(jié)構(gòu)并不是什么‘外在之物：從某種特定的意義上來說，結(jié)構(gòu)作為記憶痕跡，具體體現(xiàn)在各種社會(huì)實(shí)踐中，‘內(nèi)在于人的活動(dòng)，而不像涂爾干所說的是‘外在的”。{14} 這其中，結(jié)構(gòu)的意義指向了“作為社會(huì)系統(tǒng)的特性組織起來的規(guī)則與資源，或一系列轉(zhuǎn)換關(guān)系”。{15} 可以看到，作為個(gè)體的行動(dòng)者在創(chuàng)造著結(jié)構(gòu)的同時(shí)，亦為結(jié)構(gòu)所制約，而正是在兩者的互動(dòng)過程中，結(jié)構(gòu)才具有了生命，個(gè)體的行動(dòng)也才能夠被理解。

由此我們說，在基層的執(zhí)法過程中，來自于國(guó)家的、結(jié)構(gòu)性缺陷與不足主要是作為執(zhí)法活動(dòng)的前提條件和宏觀背景而存在的，執(zhí)法者如何回應(yīng)這些結(jié)構(gòu)性的問題，如何吸納與運(yùn)用正式規(guī)則之外要素的過程，體現(xiàn)的是其對(duì)于問題的洞察、權(quán)衡乃至于駕馭能力，執(zhí)法者經(jīng)由主動(dòng)思考與行動(dòng)，在受到結(jié)構(gòu)影響的同時(shí)亦在創(chuàng)造著新的結(jié)構(gòu)，并以這種新的結(jié)構(gòu)作為行動(dòng)的重要依據(jù)。在中國(guó)，注重構(gòu)建與維護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是彌散于社會(huì)中的一種厚重生存經(jīng)驗(yàn)，對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的注重不僅深埋于每個(gè)社會(huì)個(gè)體的思維中，并深刻地塑造著個(gè)體、社會(huì)乃至于國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。在論及“政府過程”的問題時(shí)，有研究已注意到：“對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府執(zhí)行的結(jié)構(gòu)—功能關(guān)系的考察，不僅要注重黨政組織的體制化結(jié)構(gòu)的功能，也不能忽視人格化結(jié)構(gòu)的作用。在雙軌行政結(jié)構(gòu)—功能系統(tǒng)下，行政整合程度從體制上雖然不高，但如果黨的一把手和政府的一把手有著和諧的人際關(guān)系，則可在一定程度上彌補(bǔ)這種體制化行政結(jié)構(gòu)整合的不足。反之，人格化結(jié)構(gòu)整合不佳，將會(huì)進(jìn)一步瓦解體制化行政結(jié)構(gòu)的整合性，對(duì)政府執(zhí)行的效果產(chǎn)生干擾。因此，如果說體制化行政結(jié)構(gòu)的整合程度對(duì)執(zhí)行功能有關(guān)鍵性的影響的話，那么人格化結(jié)構(gòu)同樣會(huì)產(chǎn)生這種影響?！眥16} 這也進(jìn)一步提示我們，在關(guān)于基層執(zhí)法過程的研究中，一個(gè)為學(xué)術(shù)討論所忽視，但卻發(fā)揮著重要作用的，正是建基于執(zhí)法者個(gè)體能力之上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。下文將以執(zhí)法者個(gè)體能力為出發(fā)點(diǎn)，就基層執(zhí)法過程中執(zhí)法者的思考與行動(dòng)這一個(gè)體能力，及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)運(yùn)用做經(jīng)驗(yàn)性的闡述及理論提煉。

二、執(zhí)法者個(gè)體能力的內(nèi)涵

通常，在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的研究中，對(duì)于某個(gè)既有研究結(jié)果或結(jié)論的剖析，可以從四個(gè)層面入手：一是呈現(xiàn)該理論在推導(dǎo)結(jié)論時(shí)所遵循的邏輯有錯(cuò)誤;二是說明該理論賴以成立的前提假設(shè)有錯(cuò)誤，或者并不重要;三是指出所觀察到的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象與理論所作出的結(jié)論不相符;四是提出比既有理論能更好地解釋某一經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的其他理論。這其中，對(duì)于經(jīng)驗(yàn)理論的剖析通常以后兩種方式來展開。{17} 就過往的研究來看，專門從執(zhí)法者個(gè)體能力的角度來分析執(zhí)法過程的經(jīng)驗(yàn)性研究并不多。曾有學(xué)者在討論基層工商執(zhí)法過程的性質(zhì)時(shí)指出，最受歡迎的基層執(zhí)法人員是那種被稱之為“老法師”的人，“經(jīng)驗(yàn)”是這類執(zhí)法者行動(dòng)的重要依據(jù)。在長(zhǎng)期和其他人打交道的過程中，“老法師”在溝通協(xié)調(diào)關(guān)系方面和對(duì)情勢(shì)的判斷方面積攢了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些“老法師”工作年月足夠長(zhǎng)，分得清是非，搞得定當(dāng)事人。{18} 還有研究在分析城管執(zhí)法沖突的社會(huì)情境時(shí)，就城管執(zhí)法的形象，以及城管執(zhí)法者在沖突場(chǎng)景中的行動(dòng)方式作出過生動(dòng)的描述。{19} 這些都為我們提供了非常有益的研究基礎(chǔ)。

何謂本文所要討論的執(zhí)法者個(gè)體能力呢？這里，我們借助組織社會(huì)學(xué)的分析來予以說明。在組織社會(huì)學(xué)的視域中，與組織的合法性密切關(guān)聯(lián)，有這樣兩個(gè)命題：其一，“如果一個(gè)組織在正式結(jié)構(gòu)中融合了社會(huì)承認(rèn)的理性要素，就會(huì)提高自身的合法性，增加資源和生存能力”。其二，“在制度化的組織中，由于控制和協(xié)調(diào)活動(dòng)的企圖導(dǎo)致了沖突和合法性的喪失，所以結(jié)構(gòu)要素就與運(yùn)作分離，而且結(jié)構(gòu)要素之間也分離?！倍鳛檫@種“分離”過程的體現(xiàn)：“人際關(guān)系變得很重要。組織的正式結(jié)構(gòu)無法協(xié)調(diào)活動(dòng)，因?yàn)橐坏┻\(yùn)用正式規(guī)則，就可能產(chǎn)生不一致。因此個(gè)體就只能非正式地解決技術(shù)上的相互依賴。協(xié)調(diào)與規(guī)則不一致的事務(wù)的能力——即和其他人相處的能力——就具有很高的價(jià)值?！眥20} 換句話說，一方面，合法性對(duì)于組織的存續(xù)至關(guān)重要，是組織獲取資源并提升生存能力的關(guān)鍵所在;另一方面，在組織系統(tǒng)謀求合法性的過程中，個(gè)人處理關(guān)系的能力是應(yīng)對(duì)與消解正式結(jié)構(gòu)之缺陷與不足的重要手段，并集中體現(xiàn)了組織系統(tǒng)的能動(dòng)性與主動(dòng)性，是正式結(jié)構(gòu)的要求得以貫徹、目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。由此，結(jié)合組織合法性的理論視角及調(diào)查經(jīng)驗(yàn){21}，我們將執(zhí)法個(gè)體能力主要定位于：在執(zhí)法所承載的、源自國(guó)家的結(jié)構(gòu)性張力中，執(zhí)法者處理組織機(jī)構(gòu)間關(guān)系，建構(gòu)有效的執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并以此為基礎(chǔ)創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境與條件，彌補(bǔ)執(zhí)法資源不足、提升執(zhí)法行動(dòng)效能的能力。

作為法律實(shí)踐的主體，不論法律實(shí)施的環(huán)境與執(zhí)法組織如何變換，執(zhí)法者始終是作為國(guó)家法律規(guī)則得以落實(shí)的主體保障而存在的，離開了執(zhí)法者個(gè)體的活動(dòng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行將無從展開。而在對(duì)執(zhí)法者個(gè)體活動(dòng)與機(jī)構(gòu)運(yùn)行的關(guān)系解讀中，相較于內(nèi)心活動(dòng)、生活經(jīng)歷等一類較為隱私的因素，執(zhí)法中的關(guān)系親疏、交情深淺等是可以被感受和觀察到的。在基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不同主體與資源的過程中，正是經(jīng)由建基于執(zhí)法者個(gè)體能力之上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的微妙作用，才使得凝結(jié)于基層執(zhí)法中的、來自于資源或行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的張力或得以消解，或被加劇。也正因如此，我們說現(xiàn)有研究中呈現(xiàn)的“強(qiáng)結(jié)構(gòu)—弱能動(dòng)”解釋模式是有一定限度的，其忽略了執(zhí)法者的個(gè)體能動(dòng)性，即執(zhí)法者主動(dòng)建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并以此作為行動(dòng)依據(jù)的能力。

同時(shí)，選取基層土地執(zhí)法為主要觀察對(duì)象是因?yàn)椋菏紫葟睦碚摲椒ㄉ蟻碚f，采取的是“理論—經(jīng)驗(yàn)—理論”的進(jìn)路。從“結(jié)構(gòu)—能動(dòng)性”這一理論視野出發(fā)，經(jīng)由對(duì)基層土地執(zhí)法者及其執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這一特定問題的分析與詮釋，就執(zhí)法者及其執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)于執(zhí)法過程的影響機(jī)制予以概括，實(shí)現(xiàn)一般的理論與特定執(zhí)法領(lǐng)域的互動(dòng)，達(dá)到對(duì)理論的回應(yīng)和發(fā)展，從而凝煉出具體領(lǐng)域執(zhí)法問題在理論層面上的一般性意義。這種進(jìn)路更多地源自走出個(gè)案的思考與探索：它是用一種潛在的比較意識(shí)，來看待這個(gè)特殊的個(gè)案，并對(duì)其重要方面作出描述和概括。這種概括之所以有意義，不在于這種概括本身，而在于它與其他相關(guān)理論的比較。{22} 其次，在不同領(lǐng)域的執(zhí)法中，土地執(zhí)法具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和研究?jī)r(jià)值：對(duì)于中國(guó)國(guó)家而言，土地不僅是財(cái)源的重要保障，更是國(guó)家借以鞏固權(quán)力基礎(chǔ)合法性所依托的核心資源。20世紀(jì)90年代以來，雖然國(guó)家采取了多重機(jī)制，但土地利用的秩序與效能并未得償所愿，違法用地并未得到有效的遏制。這除了關(guān)涉規(guī)劃、計(jì)劃，征轉(zhuǎn)、儲(chǔ)供等土地利用機(jī)制外，與土地執(zhí)法的監(jiān)督特點(diǎn)關(guān)系甚密，正因如此，才有了從公共行政、國(guó)家治理等角度出發(fā)，把土地執(zhí)法的運(yùn)作模式提煉為“嵌入式執(zhí)法”{23} “彈簧上的行政”{24} 等類型的研究。而從調(diào)查的情況來看，土地執(zhí)法尤其是在基層執(zhí)法中{25}，集中體制、地方政府或土地管理系統(tǒng)等所傳遞的壓力，以及源自國(guó)家的、結(jié)構(gòu)性因素對(duì)于不同層級(jí)的土地執(zhí)法之影響程度是有差異的?；鶎油恋貓?zhí)法過程中的乏軟，乃至于執(zhí)法過程對(duì)于執(zhí)法規(guī)則的偏離，一方面反映出執(zhí)法的既定目標(biāo)、功能實(shí)現(xiàn)與執(zhí)法的條件如資源配置、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、政策規(guī)則等之間難以有效契合;另一方面則說明，在基層執(zhí)法紛繁復(fù)雜的過程中，執(zhí)法者們需要處理不同類型與性質(zhì)的關(guān)系。于執(zhí)法者而言，執(zhí)法并非簡(jiǎn)單被動(dòng)地套用法律規(guī)則，一個(gè)執(zhí)法決定與行動(dòng)作出的背后，除了包含對(duì)國(guó)家正式規(guī)則的吸納外，更蘊(yùn)含著經(jīng)由實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)慣習(xí)、時(shí)空?qǐng)鼍?、“地方性知識(shí)”等所共同累積出來的思考評(píng)估與行動(dòng)能力。在面對(duì)結(jié)構(gòu)性缺陷與制約時(shí)，執(zhí)法者的這種思考與行動(dòng)能力直接關(guān)乎執(zhí)法實(shí)效，關(guān)乎源自國(guó)家的、結(jié)構(gòu)性的因素對(duì)于執(zhí)法過程的影響及其表現(xiàn)。

三、執(zhí)法過程對(duì)個(gè)體能力的需求動(dòng)因：法律實(shí)施的條件有限性

在基層執(zhí)法的過程中，我們會(huì)看到這樣一類“執(zhí)法者”，他們熟悉“地方性知識(shí)”，有著長(zhǎng)年的工作經(jīng)驗(yàn)及磨練，熟悉屬地的工作環(huán)境，善于捕捉當(dāng)事人的心理，在場(chǎng)景的形勢(shì)判斷方面積攢了豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠有效地協(xié)調(diào)各方關(guān)系，找到解決問題的有效辦法。對(duì)于這樣的執(zhí)法者，有研究稱其為“老法師”{26};亦有研究把這類執(zhí)法者的工作策略解釋為正式權(quán)力的非正式運(yùn)作。{27} 顯然，基層執(zhí)法并不僅僅是依靠法律的完備、立法技術(shù)的改進(jìn)就能夠得以保障的，單純的法治論并不能完全解決執(zhí)法實(shí)效的問題。無論什么樣的執(zhí)法過程和效果，都離不開“人”這一能動(dòng)的要素。缺少了這一依托，法律法規(guī)等國(guó)家正式規(guī)則的實(shí)施，以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)都將難以維系。

從基層土地執(zhí)法的實(shí)踐來看，無論是實(shí)踐中所強(qiáng)調(diào)的“執(zhí)法軟”“執(zhí)法難”，還是研究者們所總結(jié)的諸種執(zhí)法類型，都反映出法律規(guī)則與制度在實(shí)施過程中的不穩(wěn)定性。而這種不穩(wěn)定性，與執(zhí)法資源的不足、執(zhí)法職權(quán)的專屬密不可分。從組織合法性的角度來說，土地執(zhí)法的出現(xiàn)與存續(xù)首先是源自國(guó)家經(jīng)由土地使用秩序的有效建構(gòu)，來避免統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，并尋求國(guó)家政權(quán)整體穩(wěn)固的治理目標(biāo)。在這樣的治理需求下，基層土地執(zhí)法的功能定位于監(jiān)控和消除違法兩大方面。然而，與此種功能不匹配的是：由于土地行政管理體制與資源供給機(jī)制間錯(cuò)位、執(zhí)法機(jī)構(gòu)在整個(gè)土地行政系統(tǒng)內(nèi)部的資源配給中處不利位置，通?；鶎油恋貓?zhí)法所需要的人、財(cái)、物資源并不能得到有效的保障，且缺乏穩(wěn)定的預(yù)期?；鶎油恋貓?zhí)法機(jī)構(gòu)自身的力量、資源并不足以有效地監(jiān)控、遏制與消除違法。{28} 因此，在處理不同類型違法用地的過程中，執(zhí)法履職壓力下的資源需求會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)于屬地政府、社區(qū)村組等基層組織的資源依賴被激活。

而正是在這種資源依賴前提下，為了降低執(zhí)法過程中的資源壓力，面對(duì)復(fù)雜的執(zhí)法場(chǎng)景及執(zhí)法環(huán)境時(shí){29}，執(zhí)法者的個(gè)體能力才有了生長(zhǎng)的需求。換言之，如果將資源供給與履職要求間的脫節(jié)視為相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)的話，那么，正是經(jīng)由執(zhí)法者的主動(dòng)評(píng)估和行動(dòng)，我們才會(huì)看到基層土地執(zhí)法過程的不同樣態(tài)。以最為基層的國(guó)土所（執(zhí)法中隊(duì)）為例，其不僅是最基層的土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是整個(gè)土地管理系統(tǒng)在最基層的延伸，其所承擔(dān)的工作內(nèi)容涉及土地管理的多個(gè)方面。國(guó)土所長(zhǎng)（執(zhí)法中隊(duì)長(zhǎng)）的工作環(huán)境復(fù)雜，需要應(yīng)對(duì)不同類型與層次的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此，所長(zhǎng)的個(gè)體能力在執(zhí)法中顯得尤為關(guān)鍵。調(diào)查中就有這樣兩位國(guó)土所長(zhǎng)，其個(gè)體能力差異對(duì)執(zhí)法效果的影響甚為顯著。其中，所長(zhǎng)J因?qū)俚丨h(huán)境、關(guān)鍵人物、土地使用情況的熟悉程度非常高，加之工作的年頭較長(zhǎng)，能夠有效地動(dòng)員與借力屬地基層政府機(jī)構(gòu)的資源與力量，來應(yīng)對(duì)麻煩、化解矛盾，避免問題的上交和嚴(yán)重，不僅得到了上級(jí)主管部門的肯定和褒揚(yáng)，同時(shí)，也與屬地政府機(jī)構(gòu)保持著有效的協(xié)作關(guān)系。J所長(zhǎng)就認(rèn)為，在行政級(jí)別上，自己和街道辦的主任是平級(jí)的，從這個(gè)角度說，國(guó)土所并無必要聽命于屬地街道辦。但是，由于國(guó)土所的多項(xiàng)工作，從土地的執(zhí)法到管理，從日常工作到處理維穩(wěn)上訪等，都需要街道辦及屬地各個(gè)部門的配合支持，因此，仍然需要維系好相互間的合作關(guān)系。而在另一個(gè)國(guó)土所，所長(zhǎng)P則因未能對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地利用情況、工作環(huán)境、重要的人地關(guān)系做到“心中有數(shù)”，導(dǎo)致所負(fù)責(zé)的執(zhí)法工作力不從心，不僅難以有效執(zhí)行相關(guān)的法律規(guī)定、上級(jí)主管部門的工作要求，與屬地政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系調(diào)適也不佳，加之未能有效調(diào)動(dòng)國(guó)土所內(nèi)部人員的工作積極性，導(dǎo)致自身的工作常常陷入被動(dòng)，更讓所在區(qū)域成為了土地違法的負(fù)面典型，面臨極大的身心壓力和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。該國(guó)土所的執(zhí)法隊(duì)員都曾強(qiáng)調(diào)，國(guó)土所和屬地政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系并不理想，街道辦等并不支持國(guó)土所的工作，而這正是導(dǎo)致該區(qū)域成為C市違法用地重災(zāi)區(qū)的一個(gè)關(guān)鍵原因——缺乏屬地政府機(jī)構(gòu)的支持配合。而與此相印證，在區(qū)縣一級(jí)的、C市市轄區(qū)的一位執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)看來，執(zhí)法成效與執(zhí)法者個(gè)人的能力、水平關(guān)系甚密，比如，掌握法律的水平、說理的水平、說服別人的水平、工作的方式等等。正如有訪談對(duì)象所說的，“國(guó)土所長(zhǎng)的水平是有差距的，有的所長(zhǎng)遇到違法只會(huì)上報(bào)，而有的就會(huì)去協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)政府部門等，處理違法的效果就好很多。執(zhí)法一方面要履職，另一方面要有效果。要想執(zhí)法有效果，必須靈活性與原則性相互結(jié)合”。{30} 不難看出，在基層土地執(zhí)法過程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的體量規(guī)模是較為有限的，當(dāng)其面對(duì)執(zhí)法資源壓力與履職需求間的矛盾時(shí)，執(zhí)法者的個(gè)體能力顯得尤為重要。而這種能力的一個(gè)重要體現(xiàn)正是“協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)間關(guān)系的能力”。此種能力的高低，直接地建構(gòu)或瓦解著基層土地執(zhí)法過程的環(huán)境與條件，對(duì)于基層土地執(zhí)法實(shí)效至為重要。

而從屬地政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)村組等組織的角度來說，鑒于基層土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)在土地使用上所具有的監(jiān)管職能，以及基層土地部門在土規(guī)修編、用地報(bào)批、征地拆遷等方面所具有的專屬職權(quán)，屬地的用地事宜是離不開土地部門及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合的。再加上屬地的人情世故、利益格局、派系政治{31}等要素與執(zhí)法活動(dòng)的穿插交織，著眼于相互間的關(guān)系調(diào)和，屬地政府、社區(qū)村組等組織通常是會(huì)接納并維護(hù)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的。而這亦是執(zhí)法個(gè)體得以彰顯能力、建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的又一基本前提。

四、執(zhí)法過程中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)融入及其功能

雖然我們以執(zhí)法者的個(gè)體能力為出發(fā)點(diǎn)來展開討論，但這種討論的前提仍然是源自國(guó)家的、結(jié)構(gòu)性要素對(duì)于執(zhí)法者的影響。正如格蘭諾維特在論及行動(dòng)主體的行為選擇時(shí)所指出的，除了行動(dòng)主體自由的意志、理性的算計(jì)、特別的偏好之外，亦同時(shí)在一個(gè)動(dòng)態(tài)的互動(dòng)過程中作出。在行動(dòng)主體與社會(huì)網(wǎng)之間，“不斷地交換信息，搜集情報(bào)，受到影響，改變偏好，所以行動(dòng)者即是自主的，也是鑲嵌在互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中，受到社會(huì)脈絡(luò)的制約……社會(huì)結(jié)構(gòu)為個(gè)體行動(dòng)者互動(dòng)過程中的情境與結(jié)構(gòu)性條件，而非決定性力量，行動(dòng)者既不是像獨(dú)立原子一樣運(yùn)行在社會(huì)脈絡(luò)之外，也不會(huì)奴隸般地依附于所屬社會(huì)類別賦予的角色……行動(dòng)者具有目的性的行動(dòng)企圖實(shí)際上是嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中的?！眥32} 顯然，這里強(qiáng)調(diào)了個(gè)體行動(dòng)是處在復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的，個(gè)體并不可能置關(guān)系網(wǎng)絡(luò)于不顧地任意而行，亦不會(huì)任憑關(guān)系網(wǎng)絡(luò)牽引而行。在基層土地執(zhí)法中，出于資源依賴與履職需求之張力，建構(gòu)執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅意味著執(zhí)法者調(diào)和結(jié)構(gòu)性要素與自主性的努力，更表明執(zhí)法者通過自身的主動(dòng)思考與行動(dòng)，在受到結(jié)構(gòu)影響的同時(shí)亦在創(chuàng)造著新的“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”，并以這種新的結(jié)構(gòu)作為執(zhí)法活動(dòng)的重要依據(jù)。從基層執(zhí)法的實(shí)際來看，如果缺少了能供執(zhí)法者所用的執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，那么，包括法律在內(nèi)的正式制度實(shí)施，機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)都將失掉基礎(chǔ)。

關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)及其運(yùn)作在中國(guó)各類組織中的普遍存在，是一個(gè)客觀的社會(huì)事實(shí){33}。從基層土地執(zhí)法的過程來看，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)同樣是普遍存在的，并且執(zhí)法者們對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)、依賴和運(yùn)用，已經(jīng)使關(guān)系網(wǎng)運(yùn)作在執(zhí)法中呈現(xiàn)出了常態(tài)化的一面，執(zhí)法通常離不開與屬地關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嵌合。在執(zhí)法的過程中，除了依靠國(guó)家的正式規(guī)則之外，執(zhí)法者需要融入、維護(hù)并疏通好屬地的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過與屬地政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)、村組，乃至于相對(duì)方建立協(xié)調(diào)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來彌補(bǔ)執(zhí)法資源的不足，應(yīng)對(duì)執(zhí)法履職的壓力，以此作為一種有效的“執(zhí)法之道”。例如，在執(zhí)法文書的送達(dá)這一并不復(fù)雜的過程中，如果執(zhí)法者與村（組）集體的關(guān)系不協(xié)調(diào)，即便發(fā)現(xiàn)了違法用地，在違法主體不露面的情況下，缺少了村（組）集體的配合指認(rèn)，這一過程將頗費(fèi)周折，文書的送達(dá)是難以完成的。于執(zhí)法履職而言，時(shí)間和精力的成本都會(huì)增加不少。送達(dá)執(zhí)法文書尚且如此，在實(shí)施制止、查處，乃至于消除違法用地的過程中，如果缺少了屬地政府部門的人力、物力的投入，如果缺少了村（組）的居中協(xié)調(diào)和對(duì)接，單憑土地執(zhí)法者的有限資源與力量，執(zhí)法過程的阻力和風(fēng)險(xiǎn)可想而知。而實(shí)際上，在基層土地執(zhí)法本身的信息、資源、制度依據(jù)有限的情況下，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為一種替代性執(zhí)法資源融入執(zhí)法過程不可避免。為了彌補(bǔ)執(zhí)法資源的不足，提升執(zhí)法的效能與權(quán)威，借力于屬地政府機(jī)構(gòu)系統(tǒng)、村組等基層組織是執(zhí)法過程中的常態(tài)。

在這樣的情形中，對(duì)于執(zhí)法者來說，他們既是個(gè)體，又代表執(zhí)法機(jī)構(gòu);既代表私，又代表公。正是在這樣的關(guān)系與身份交織中，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會(huì)滲透到制度規(guī)定中，進(jìn)而演變?yōu)閳?zhí)法過程中的隱性規(guī)則。而關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)本身，即是基層執(zhí)法過程的一種重要機(jī)制。從表面上看，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作并不具備一般意義上的規(guī)則與規(guī)范功能，然而，由于執(zhí)法者既代表自己，又代表基層的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，所以，在此種經(jīng)由關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而實(shí)施執(zhí)法的過程中，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作與機(jī)構(gòu)運(yùn)作是相互協(xié)調(diào)且密不可分的。這樣一來，執(zhí)法中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)會(huì)在執(zhí)法過程中被賦予“規(guī)則”的意義。

而當(dāng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與執(zhí)法過程關(guān)聯(lián)起來后，一方面，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的常態(tài)化、穩(wěn)定化會(huì)有助于規(guī)則制度、政策法令的推行。在執(zhí)法者面臨窘境時(shí)，經(jīng)由關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作實(shí)施執(zhí)法是正式規(guī)章制度得以實(shí)現(xiàn)、化解潛在的風(fēng)險(xiǎn)與矛盾、實(shí)現(xiàn)更為穩(wěn)定的執(zhí)法預(yù)期的依托。也正因如此，基層執(zhí)法者們才會(huì)反反復(fù)復(fù)地強(qiáng)調(diào)要與屬地的不同機(jī)構(gòu)、組織搞好關(guān)系的重要性。調(diào)查中，C市市轄區(qū)國(guó)土分局執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)就強(qiáng)調(diào)：基層的土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)與屬地的政府機(jī)構(gòu)是需要互相幫助的，比如，在征地拆遷、用地報(bào)批等方面，屬地政府機(jī)構(gòu)需要土地部門的幫助與支持;而土地部門需要屬地政府提供辦公地點(diǎn)等辦公條件。同時(shí)，執(zhí)法中除了要遵循法律的規(guī)定、按照規(guī)范外，還要考慮工作時(shí)的社會(huì)矛盾，社會(huì)穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)問題，這些都需要屬地政府部門予以支持。所以，必須處理好與屬地政府的關(guān)系。處理好了，還會(huì)給予土地部門很多實(shí)惠和福利。{34} 而在C市所轄另一縣的調(diào)查中，執(zhí)法者所舉例子同樣說明了維護(hù)部門間關(guān)系的重要性。“任何關(guān)于土地執(zhí)法機(jī)制、制度的實(shí)施，僅僅靠國(guó)土系統(tǒng)自身是難以完成的，需要國(guó)土與其他部門相互銜接與協(xié)調(diào)，執(zhí)法的機(jī)制、制度才能夠有效實(shí)施。比如，國(guó)土局要給執(zhí)法部門津貼，但是，如果不與財(cái)政部門協(xié)調(diào)的話，是不可能實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、政策的變化對(duì)于制度與機(jī)制的實(shí)施也有著非常大的影響，比如，執(zhí)法部門的津貼，在不同領(lǐng)導(dǎo)手上有不同的情況?！眥35} 顯然，執(zhí)法者們都很重視對(duì)執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，并視其為促進(jìn)執(zhí)法過程順利實(shí)施的重要資源。這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已然成為了應(yīng)對(duì)基層執(zhí)法壓力與困境的重要保障。而另一方面，相較于正式規(guī)則的呆板，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的靈活性在提升基層執(zhí)法者行動(dòng)能力的同時(shí)，會(huì)削弱正式制度規(guī)則所具有的穩(wěn)定性。這是因?yàn)?，通常的基層土地?zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是執(zhí)法者與屬地不同組織間因工作交往而引發(fā)、維持和發(fā)展的，大多從工作中的互動(dòng)關(guān)系開始。而正是由于工作交往的基礎(chǔ)作用，才使得此種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)為工作交往與私人交往相互交織的格局，或者說，是一種公—私交織的關(guān)系格局，這會(huì)加劇基層執(zhí)法過程的復(fù)雜性。尤其是當(dāng)正式制度規(guī)則與執(zhí)法過程需求相左時(shí)，熟諳關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)法者會(huì)“權(quán)衡”執(zhí)法的需求與規(guī)則，甚至利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)沖破既有規(guī)則制度的束縛。這種情況類似于有研究所指出的：“一個(gè)真實(shí)社會(huì)的建構(gòu)是一個(gè)自主的行動(dòng)者與社會(huì)規(guī)范結(jié)構(gòu)相權(quán)宜的產(chǎn)物，也就是說，當(dāng)社會(huì)個(gè)體無形或被迫接受社會(huì)先于自己的那些社會(huì)角色和社會(huì)位置，而在相應(yīng)規(guī)范的制約下又打算有自己的意圖要表現(xiàn)時(shí)，他會(huì)采取一種同社會(huì)結(jié)構(gòu)相變通或相權(quán)衡的行為方式來行動(dòng)?！眥36} 從執(zhí)法者的角度來說，這種權(quán)衡可以被理解為因作為“‘角色叢的結(jié)合體”，需要穿梭于不同類型的角色與社會(huì)關(guān)系之間的過程。{37} 而正是在這樣的過程中，執(zhí)法者對(duì)于正式規(guī)則的吸納，會(huì)因?qū)﹃P(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“權(quán)宜”而不同程度地降低，而執(zhí)法過程對(duì)于正式規(guī)則之外要素的吸納及運(yùn)用會(huì)相應(yīng)地增加。

可以說，在資源依賴、履職壓力與執(zhí)法場(chǎng)景的共同作用下，正式的制度規(guī)則和執(zhí)法者所建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，都是執(zhí)法過程中的關(guān)鍵性資源，兩種機(jī)制是同時(shí)運(yùn)行的。相較于規(guī)則制度的剛性，以及行政體系本身的繁瑣運(yùn)行成本，這種公私交織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有更為便捷的可操作性，但也更為隱秘。從基層土地執(zhí)法的實(shí)踐來看，雖然有一整套自上而下的規(guī)則制度作為依據(jù)，但實(shí)際執(zhí)法過程并不僅僅遵循于此，而是同時(shí)潛藏于執(zhí)法者建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的能力及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)于執(zhí)法者動(dòng)員、協(xié)調(diào)不同主體與資源，乃至于執(zhí)法過程的有效展開而言，所發(fā)揮的作用不可小覷。執(zhí)法過程會(huì)穿梭于剛性的規(guī)則制度與柔性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間，當(dāng)規(guī)則存在并提供了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作所需的空間，且關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有利于規(guī)則作用的發(fā)揮時(shí)，兩者間就能夠有效地互動(dòng)并形成合力，比如在基層土地執(zhí)法的“共同責(zé)任”{38} 制度中，由于該制度設(shè)計(jì)并沒有提供具體而細(xì)致的操作機(jī)制，在此情況下，以執(zhí)法者日常所建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，進(jìn)行運(yùn)作與協(xié)調(diào)，就能夠有效地彌補(bǔ)這種不足。又如，在基層土地執(zhí)法與屬地社會(huì)互動(dòng)的過程中，受基層社會(huì)組織力量（如社區(qū)、村組）、人情世故，以及信息不對(duì)稱等因素的影響，國(guó)家規(guī)則的效力在實(shí)踐中是較為有限的，執(zhí)法過程的有效展開，離不開屬地社會(huì)民眾及其“領(lǐng)袖”的配合，在此種情形中，執(zhí)法者建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)同樣會(huì)顯現(xiàn)出富于效率的一面，有著更大的實(shí)施空間，而這背后所隱含的是雙方的互有所需。而當(dāng)執(zhí)法過程面對(duì)因結(jié)構(gòu)性不足與缺陷所導(dǎo)致的執(zhí)法阻力時(shí)，熟諳關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)法者會(huì)“權(quán)宜”執(zhí)法需求與正式制度規(guī)則、執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，評(píng)估關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的各方力量與位置，運(yùn)用所建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，軟硬兼施，靈活運(yùn)用正式、非正式的制度，尋找平衡的空間，朝向執(zhí)法目標(biāo)來展開執(zhí)法過程。相較于照章辦事的執(zhí)法模式，建基于執(zhí)法者個(gè)體能力之上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在這種情況下會(huì)得到更為充分的運(yùn)用。進(jìn)言之，基層執(zhí)法過程需要充分地適應(yīng)屬地的力量格局和場(chǎng)景情勢(shì)，才能得以展開。實(shí)踐中的大多數(shù)執(zhí)法者都深諳這一問題的重要性。并且伴隨時(shí)間的推移，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源會(huì)不斷累積，具有越發(fā)頑強(qiáng)的生命力，持久地發(fā)揮著作用，成為基層執(zhí)法過程應(yīng)對(duì)執(zhí)法壓力與困境的重要機(jī)制。而之所以能夠形成這種執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所隱含的“一致性”聯(lián)系甚密，或者說，這些執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成，是以經(jīng)由時(shí)間打磨的利益、觀念、認(rèn)知的一致性作為內(nèi)在支撐的。站在這個(gè)角度來說，基層執(zhí)法過程中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)融入，實(shí)際上是屬地不同力量在長(zhǎng)時(shí)間的互動(dòng)過程中達(dá)成的一種隱性共識(shí)的結(jié)果。

五、結(jié)語

執(zhí)法過程對(duì)于國(guó)家正式規(guī)則之外要素的吸納及運(yùn)用，不僅僅存在于基層土地執(zhí)法的過程中，“釣魚執(zhí)法”{39}、“彈性執(zhí)法”{40}、執(zhí)法博弈{41}、嵌入式執(zhí)法{42}、政策執(zhí)行偏差{43}等亦是此種情況在交通行政執(zhí)法、藥品安全執(zhí)法、城管執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法等領(lǐng)域的不同形式表現(xiàn)，源于國(guó)家的、結(jié)構(gòu)性的缺陷與不足是生成這些執(zhí)法過程樣態(tài)與性質(zhì)的前提。而國(guó)家的法律制度在實(shí)踐中所遭遇的這些后果，在很大程度上都取決于制度的執(zhí)行者如何理解、吸納與運(yùn)用規(guī)則，乃至于創(chuàng)造新的結(jié)構(gòu)作為行動(dòng)的依據(jù)。這正如個(gè)體主義思想的倡導(dǎo)者韋伯所認(rèn)為的，行動(dòng)及其主觀意義解釋才是我們理解社會(huì)的起點(diǎn)。

從基層土地執(zhí)法的實(shí)踐來看，執(zhí)法的過程不僅僅取決于法律規(guī)則本身的完備與否，經(jīng)由執(zhí)法者個(gè)體能力所建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，會(huì)促使執(zhí)法者把自身放到一定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中來思考如何行動(dòng)，并以此引導(dǎo)執(zhí)法過程的方向與執(zhí)法效果。作為一類法律規(guī)則如何實(shí)施的問題，執(zhí)法過程的樣態(tài)與邏輯深受建基于執(zhí)法者能力之上的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)塑造。此種情況也進(jìn)一步說明，包括執(zhí)法在內(nèi)的法治現(xiàn)代化機(jī)制中，雖然國(guó)家有一整套的法律規(guī)則與實(shí)施機(jī)制，但這些所表明的僅僅是一種改變傳統(tǒng)的、穩(wěn)定新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嘗試，并不足以讓法律的實(shí)施繞開社會(huì)中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

需要引起重視的是，基層執(zhí)法過程對(duì)于正式規(guī)則之外的要素吸納與運(yùn)用，除了能夠促進(jìn)執(zhí)法實(shí)效之外，也隱含著負(fù)面的風(fēng)險(xiǎn)：即不依照確定的規(guī)則，不以穩(wěn)定的方式加以實(shí)施，讓基層的執(zhí)法行動(dòng)成為一種“脫離法律”的實(shí)踐，減損國(guó)家法律等正式規(guī)則賦予執(zhí)法者的職責(zé)任務(wù)，可能導(dǎo)致國(guó)家通過法律實(shí)施治理的目標(biāo)落空，而更為嚴(yán)重的后果則是政府公信力的動(dòng)搖，以及國(guó)家法治權(quán)威性的流失。{44} 因此，如果說法律作為一種治理方式不應(yīng)當(dāng)孤立存在的話{45}，那么，在執(zhí)法關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這一非正式、隱性化機(jī)制客觀存在的情況下，通過正式制度的設(shè)計(jì)完善來提高執(zhí)法過程的制度化程度，合理地劃分基層執(zhí)法主體、配置基層的執(zhí)法資源與執(zhí)法權(quán)限，設(shè)置執(zhí)法的流程，進(jìn)而降低剛性的規(guī)則與柔性的執(zhí)法者能力之間的摩擦損耗，提升執(zhí)法的權(quán)威性與公信力，對(duì)于基層執(zhí)法的成效尤為關(guān)鍵。

注釋：

①⑦ 甘霆浩：《資源依賴與保護(hù)性執(zhí)法——基于基層土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)作的解釋》，《思想戰(zhàn)線》2017年第4期。

② 張偉珂、李春華：《法治公安視域下公安執(zhí)法規(guī)范化實(shí)證研究》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第4期。

③ 吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。

④ 劉昕、劉穎等：《破解“城管困境”的戰(zhàn)略性人力資源管理視角——基于對(duì)北京城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的調(diào)查研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第2期。

⑤ 呂尚敏：《行政結(jié)構(gòu)影響行政執(zhí)法的機(jī)理分析》，《行政論壇》2011年第1期。

⑥ 陳柏峰：《城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國(guó)家能力的視角》，《法學(xué)研究》2015年第1期。

⑧ 王清：《行政執(zhí)法中的部門博弈：一項(xiàng)類型學(xué)分析》，《政治學(xué)研究》2015年第2期。

⑨ [美]杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制———對(duì)組織資源依賴的分析》，閆蕊譯，東方出版社2006年版，前言第4頁。

⑩ 葛洪義：《法律的實(shí)踐屬性與旨趣》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。

{11} [英]奈杰爾·拉波特等：《社會(huì)文化人類學(xué)的關(guān)鍵概念》，鮑雯妍等譯，華夏出版社2009年版，第1頁。

{12} [美]史蒂文·塞德曼：《有爭(zhēng)議的知識(shí)：后現(xiàn)代時(shí)代的社會(huì)理論》，劉北成等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第95頁。

{13} [挪威]托馬斯·許蘭德·埃里克森：《小地方，大論題——社會(huì)文化人類學(xué)導(dǎo)論》，董薇譯、周大鳴校，商務(wù)印書館2008年版，第114頁。

{14}{15} [英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年版，第89、89頁。

{16} 胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社1998年版，第301—302頁。

{17} 趙鼎新：《社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第161頁。

{18}{26} 王波：《執(zhí)法過程的性質(zhì)——法律在一個(gè)城市工商所的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作》，法律出版社2011年版，第88、88頁。

{19} 陳柏峰：《城管執(zhí)法沖突的社會(huì)情境——〈城管來了〉為文本展開》，《法學(xué)家》2013年第6期。

{20} 張永宏：《組織社會(huì)學(xué)的新制度主義學(xué)派》，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2007年版，第13、17頁。

{21} 這種情況在調(diào)查中有很清晰的體現(xiàn)。下文所用的調(diào)查材料來自于筆者2017年8月、2016年3—4月、2015年8—9月在D省N市、C市，C市的2個(gè)市轄區(qū)及其下轄的2個(gè)國(guó)土所，以及C市的3個(gè)縣的共三個(gè)層級(jí)的土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查。

{22} 盧暉臨、李雪：《如何走出個(gè)案——從個(gè)案研究到擴(kuò)展個(gè)案研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。

{23} “嵌入式執(zhí)法”指：“在中國(guó)國(guó)家體系中，土地執(zhí)法部門被深深地嵌入在集中體制及其建構(gòu)的中心工作中;在中心工作完成過程中，土地執(zhí)法部門真正完成的并非其職能目標(biāo)，而是集中體制的目標(biāo)。何艷玲：《中國(guó)土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋》，《法學(xué)研究》2013年第6期。

{24} “彈簧上的行政”強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)地方政府、土地行政部門等正式組織中的正式制度與非正式制度間的此消彼漲，以及相互競(jìng)爭(zhēng)、相互補(bǔ)充的互動(dòng)關(guān)系。參見謝志巋《彈簧上的行政——中國(guó)土地行政運(yùn)作的制度分析》，商務(wù)印書館2015年版，第19頁。

{25} 文中的基層執(zhí)法主要指國(guó)家土地管理機(jī)構(gòu)中的基層執(zhí)法部門，包括縣（區(qū)）一級(jí)的執(zhí)法大隊(duì)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)的國(guó)土所（執(zhí)法中隊(duì)）所進(jìn)行的、監(jiān)督涉土法律法規(guī)執(zhí)行情況的活動(dòng)。

{27} 參見孫立平：《軟硬兼施：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個(gè)案研究》，載謝立中：《結(jié)構(gòu)—制度分析，還是過程—事件分析？》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第180—184頁。

{28} 執(zhí)法資源的不足與匱乏并非基層土地執(zhí)法所獨(dú)有，這一問題廣泛存在于城管、公安、環(huán)保、食品安全等多個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法中，已有大量的研究予以討論，在此不一一贅述。

{29}{40} 陳柏峰：《鄉(xiāng)村基層執(zhí)法的空間制約與機(jī)制再造》，《法學(xué)研究》2020年第2期。

{30} 資料來源：對(duì)C市HW區(qū)國(guó)土分局執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)的訪談。

{31} 參見田先紅、羅興佐：《派系政治與農(nóng)民上訪的邏輯》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。

{32} [美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，羅家德譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，譯者序第11頁、第15頁，正文第8頁。

{33} 就中國(guó)社會(huì)中的人際關(guān)系問題，費(fèi)孝通提出了“差序格局”概念，金耀基、黃光國(guó)等則就人情觀念與人際關(guān)系模式，關(guān)系、人情、面子與中國(guó)人行為等進(jìn)行了討論。這些研究大多以傳統(tǒng)文化作為分析的依據(jù)，強(qiáng)調(diào)關(guān)系作為一種非制度的因素在組織人際關(guān)系和權(quán)力組織運(yùn)作中的作用。

{34} 資料來源：對(duì)C市國(guó)土LP區(qū)執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)的訪談。

{35} 資料來源：對(duì)C市NJ縣國(guó)土局執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)，以及分管執(zhí)法的局副書記的訪談。

{36} 翟學(xué)偉：《個(gè)人地位：一個(gè)概念及其分析框架——中國(guó)日常社會(huì)的真實(shí)建構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999年第4期。

{37} 參見王啟梁：《國(guó)家治理中的多元規(guī)范：資源與挑戰(zhàn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第2期。

{38} 通常的共同責(zé)任機(jī)制分工格局為“政府領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)土部門牽頭、政府職能部門密切配合”，實(shí)施屬地管理的原則。具體而言，各級(jí)政府、管委會(huì)、街道辦是轄區(qū)內(nèi)土地保護(hù)的主要責(zé)任主體，其負(fù)責(zé)建立土地執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制，并由國(guó)土部門牽頭，各職能部門（單位）協(xié)同行動(dòng)，共同遏制違法用地及違法建設(shè)。

{39} 桑本謙：《“釣魚執(zhí)法”與“后釣魚時(shí)代”的執(zhí)法困境：網(wǎng)絡(luò)群體性事件的個(gè)案研究》，《中外法學(xué)》2011年第1期。

{41} 王清：《行政執(zhí)法中的部門博弈：一項(xiàng)類型學(xué)的分析》，《政治學(xué)研究》2015年第2期。

{42} 劉磊：《街頭政治的形成：城管執(zhí)法困境之分析》，《法學(xué)家》2015年第4期。

{43} 冉冉：《中國(guó)地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社2015年版。

{44} 王啟梁：《執(zhí)法如何影響政府信任的生成》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年11月9日。

{45} 關(guān)于法律的孤立及其治理實(shí)效不足的論析，參見王啟梁：《國(guó)家治理中的多元規(guī)范：資源與挑戰(zhàn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第2期。

作者簡(jiǎn)介：甘霆浩，云南大學(xué)法學(xué)院副研究員，云南省高校系統(tǒng)新型智庫法治云南研究中心研究人員，云南昆明，650500。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）