李之光

摘 要：伴隨經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代化進(jìn)程持續(xù)加快，美國已然成為全球發(fā)起金融制裁最嚴(yán)厲的國家，且金融制裁頻率和范圍不斷擴(kuò)增、手段日益創(chuàng)新、處罰力度不斷加深。隨著中美貿(mào)易摩擦日漸升級(jí)，美國將中國作為重點(diǎn)金融制裁對(duì)象，并采取加征關(guān)稅、簽署法令、財(cái)政制裁等手段，試圖遏制中國發(fā)展。此背景下，中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易受到極大沖擊。基于此，中國應(yīng)推進(jìn)RECP落地實(shí)施，構(gòu)建對(duì)外貿(mào)易市場新格局;健全落實(shí)阻斷立法，增強(qiáng)反制實(shí)效;依托“雙循環(huán)”構(gòu)建契機(jī)，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)配置;深化央行數(shù)字貨幣應(yīng)用，降低美元依賴性。

關(guān)鍵詞：金融制裁;財(cái)政制裁;美元清算系統(tǒng);數(shù)字貨幣

作為一種高強(qiáng)度經(jīng)濟(jì)制裁，金融制裁是國家或國際經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)相關(guān)法律條款，為阻隔他國、企業(yè)組織或個(gè)人金融交易和資金流動(dòng)所實(shí)施的一種懲罰方式。在全球經(jīng)濟(jì)體中，美國是金融制裁執(zhí)法最嚴(yán)苛、發(fā)起頻率最高的國家。金融體系全球化背景下，中國經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展，引發(fā)美國當(dāng)局關(guān)注并逐漸成為美國金融制裁的主要對(duì)象。2021年3月17日，美國國務(wù)院發(fā)布聲明，將進(jìn)一步對(duì)中方14名官員實(shí)施金融制裁，試圖以此干涉中國內(nèi)政，阻礙中國穩(wěn)定發(fā)展。由此，深入分析美國金融制裁的新特點(diǎn)與對(duì)華主要制裁手段，并提出相應(yīng)策略，對(duì)維護(hù)中國國家主權(quán)與利益、推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

一、美國全面金融制裁的新特點(diǎn)

（一）制裁頻率與范圍擴(kuò)增

近幾年，美國為維護(hù)其霸權(quán)地位，不斷對(duì)別國個(gè)人與實(shí)體進(jìn)行金融制裁，其制裁頻率與范圍不斷擴(kuò)增。第一，制裁頻率提高。特朗普?qǐng)?zhí)政期間頻繁對(duì)外實(shí)施金融制裁，制裁頻次屢創(chuàng)新高。北京商報(bào)數(shù)據(jù)顯示，從2018年開始，美國實(shí)施金融制裁的頻率持續(xù)走高。2018-2020，美國財(cái)政部實(shí)施的金融制裁頻率分別為81次、82次和84次，被制裁的個(gè)人與實(shí)體數(shù)量累計(jì)達(dá)3558個(gè)，三年間金融制裁頻率創(chuàng)歷史新高。第二，制裁范圍擴(kuò)大。美國針對(duì)威脅其霸權(quán)地位、侵犯人權(quán)等國家及國際組織增設(shè)新制裁名目。如2020年12月28日，美國財(cái)政部因中國科學(xué)儀器材料有限公司、大疆等60個(gè)中國企業(yè)“侵犯維吾爾族人權(quán)”，將其列入制裁名單。據(jù)騰訊網(wǎng)報(bào)道，美國金融制裁范圍逐步擴(kuò)大到21個(gè)國家和地區(qū)，制裁項(xiàng)目與清單分別增加至33個(gè)和6個(gè)，涉及個(gè)人與實(shí)體達(dá)8000余個(gè)。如伊朗伊斯蘭最高領(lǐng)導(dǎo)及其辦公室、委內(nèi)瑞拉國家石油等大型國有企業(yè)、政治要官和金融機(jī)構(gòu)均被納入美國金融制裁清單。

（二）制裁手段日益增多

傳統(tǒng)金融制裁包括停止援助、限制貿(mào)易以及凍結(jié)資產(chǎn)等方式。近年來，美國不斷增添新制裁手段，使其對(duì)外打擊更加精準(zhǔn)，力度和威脅性大幅提高。其一，美國大范圍進(jìn)行行業(yè)制裁。行業(yè)制裁是一種定向金融制裁，可極速將一國政府資金來源切斷，影響經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2021年1月5日，美國財(cái)政部對(duì)伊朗鋼鐵行業(yè)實(shí)施新制裁，并將伊朗十個(gè)以上有關(guān)鋼鐵行業(yè)實(shí)體和一名個(gè)人納入制裁名單。2021年1月14日，美國國防部將小米、芯片制造商高云公司、半導(dǎo)體加工機(jī)器制造商中微公司等10家中國高科技公司列入制裁清單，試圖以行業(yè)制裁形式遏制中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其二，嚴(yán)格限制被制裁國個(gè)人或企業(yè)進(jìn)入美國市場，并要求美國國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)停止對(duì)其金融領(lǐng)域服務(wù)，以此阻斷被制裁國美元融通渠道。在極端狀態(tài)下，美國還會(huì)對(duì)獨(dú)立于美國管轄之外的國際金融機(jī)構(gòu)提出要求，禁止向被制裁企業(yè)提供服務(wù)。例如，2019年8月，美國要求世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融組織停止對(duì)俄羅斯提供任何貸款、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)援助，使俄羅斯國際支付及美元融資通道被封鎖。

（三）制裁力度加大

美國對(duì)外實(shí)施金融制裁主要由OFAC（海外資產(chǎn)控制辦公室）執(zhí)行，輔以國務(wù)院、司法部、財(cái)政部、中央情報(bào)局等部門深度配合執(zhí)行。一旦個(gè)人或?qū)嶓w違反其制裁政策，往往會(huì)涉嫌違反美國反恐怖融資、反洗錢等監(jiān)管法規(guī)，受到司法部指控與刑事調(diào)查以及美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署等部門的處罰。在較為完善的金融制裁框架下，美國金融制裁處罰力度不斷加大。2019年8月，美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)部門成立全球調(diào)查司，專門進(jìn)行恐怖主義融資與金融犯罪調(diào)查，以提高金融制裁調(diào)查力度。據(jù)騰訊網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2020年，美國財(cái)政部實(shí)施金融制裁的處罰金額由2019年13億美元增至13.5億美元，創(chuàng)歷史新高。隨著美國金融制裁力度進(jìn)一步加大，金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的正常業(yè)務(wù)往來，也有很大可能被牽扯到金融制裁中。例如中興遭遇巨額處罰事件，中國油運(yùn)企業(yè)遭到制裁被列入SDN名單，以及華為公司某高官遭遇刑事指控，均可以看出美國在不斷增強(qiáng)其金融制裁力度。此外，一旦個(gè)人被認(rèn)定教唆、幫助或故意違反美國制裁政策，最高監(jiān)禁處罰期限延長至20年。

（四）重點(diǎn)制裁對(duì)象為中國

當(dāng)前，美國將中國列為重點(diǎn)制裁對(duì)象，試圖以金融制裁為手段遏制中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，美國屢次針對(duì)中國大型企業(yè)開展金融制裁。近些年，美國頻繁要求中國數(shù)家金融機(jī)構(gòu)提供客戶信息，并針對(duì)許多金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管處罰甚至將其納入制裁名單。這些金融機(jī)構(gòu)除需面臨美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查詢問之外，還需投入大批人才、物力成本進(jìn)行大幅整改與定期匯報(bào)。與此同時(shí)，中興、華為、大連中遠(yuǎn)海運(yùn)油運(yùn)等中方金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)屢因國際金融業(yè)務(wù)往來遭處罰和制裁。據(jù)中倫資訊數(shù)據(jù)，截至2021年1月，共有267個(gè)中國大陸企業(yè)實(shí)體被OFAC納入“被特別指定國民和被禁阻者名單”。另一方面，美國試圖通過金融制裁手段干涉中國內(nèi)政。例如，美國簽訂涉疆法律，對(duì)新疆官員進(jìn)行金融制裁并限制對(duì)新疆的技術(shù)出口;簽訂涉港法律，對(duì)美國單方面認(rèn)定的所謂“損害香港民主自由的實(shí)體或人員”進(jìn)行金融制裁，具體包括禁止美國向被制裁者投資、購買債務(wù)工具等措施?？梢园l(fā)現(xiàn)，美國已經(jīng)將中國列為重點(diǎn)金融制裁對(duì)象，且其金融制裁手段愈發(fā)政治化、單邊化。

二、美國對(duì)華全面金融制裁的主要手段

（一）簽署對(duì)華制裁法案法令

簽署相關(guān)法案法令是美國對(duì)華實(shí)施金融制裁的重要手段。第一，美國國內(nèi)法為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供對(duì)華金融制裁的法律依據(jù)。早在20世紀(jì)，美國就已頒布《全國緊急狀態(tài)法》《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》《與敵對(duì)國家貿(mào)易法》以及《國防授權(quán)法》等法律。上述法律不僅明確規(guī)定美國可在緊急狀態(tài)下對(duì)外實(shí)施金融制裁，還對(duì)金融制裁中凍結(jié)條款與禁止條款的適用作出規(guī)定。并且，在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國簽訂了包含兩個(gè)涉華條款的國防授權(quán)法案。第二，簽署專門針對(duì)中國的法規(guī)政策。2020年6月，美國政府針對(duì)中國特殊少數(shù)民族問題簽訂《2020維吾爾人權(quán)政策法案》;同年7月，特朗普簽署《香港自治法案》和《香港正?；?，取消美國對(duì)香港特殊待遇。同年8月，特朗普再簽“凈網(wǎng)行動(dòng)”法令，旨在限制TikTok和微信在美國市場的交易，并要求TikTok母公司將在美資產(chǎn)抽離。2021年1月5日，特朗普簽訂“應(yīng)對(duì)中國公司開發(fā)或控制的應(yīng)用程序和軟件構(gòu)成的威脅”行政令，以限制支付寶等8家中國企業(yè)進(jìn)行涉美貿(mào)易。為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)華金融制裁，美國不斷更新針對(duì)中國的各項(xiàng)法令。據(jù)騰訊網(wǎng)報(bào)道，2021年3月17日，美國在更新《香港自治法》之后，將24名中國官員納入其金融制裁名單，企圖以此干涉香港選舉制度的完善，負(fù)面影響極其惡劣。

（二）對(duì)華加征關(guān)稅并提高稅率

近些年，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，與美國貿(mào)易往來日益密切。中商情報(bào)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，中美雙邊貿(mào)易規(guī)模增長至6354.7億美元，整體呈波動(dòng)式上漲趨勢（圖1）。但隨著美國制造業(yè)衰落、國內(nèi)貧富差距加大、國內(nèi)矛盾不斷升級(jí)，美國將主要責(zé)任歸咎于中國。因此，特朗普政府拉開對(duì)華金融制裁序幕，宣布對(duì)華提高關(guān)稅、對(duì)美減稅，以提高中國企業(yè)對(duì)美出口成本，同時(shí)降低美企生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)回流美國。2018-2020，美國陸續(xù)對(duì)華加征關(guān)稅，加稅范圍基本涵蓋了中國對(duì)美出口的所有商品種類。并且，2019年美國貿(mào)易辦公室宣布對(duì)華約2000億商品清單關(guān)稅由10%提至25%。雖然部分加征關(guān)稅商品在2020年被排除在清單之外，但是仍有部分商品處于加征關(guān)稅的清單中。且在2021年美國新總統(tǒng)拜登上臺(tái)之后，美方仍保持特朗普時(shí)期對(duì)華關(guān)稅政策。這意味著美國將繼續(xù)以加征關(guān)稅手段對(duì)華實(shí)施金融制裁。

（三）對(duì)中國企業(yè)實(shí)施財(cái)政制裁

在美國金融制裁中，財(cái)政制裁是重要手段之一。美國主要采取兩種財(cái)政制裁方式，一是禁止向被制裁國企業(yè)投資，二是收緊被制裁國企業(yè)在美市場。就禁止投資而言，2020年11月，美國時(shí)任總統(tǒng)特朗普以涉軍為由，簽署禁止31家中國企業(yè)在美國進(jìn)行投資的行政命令。該命令規(guī)定，自2021年1月11日起，美國投資公司、養(yǎng)老基金等投資者皆不允許交易中國企業(yè)相關(guān)證券。在此之前購買中國企業(yè)相關(guān)證券的投資者須在2021年1月11日前撤回。該命令波及中國三大通信企業(yè)、?？低暤?1家中國企業(yè)。此背景下，中國電信、移動(dòng)、聯(lián)通等企業(yè)不得不啟動(dòng)在美退市程序。就收緊在美市場而言，繼對(duì)華為、?？档雀呖萍计髽I(yè)進(jìn)行打壓后，2021年1月特朗普政府對(duì)中國科技公司進(jìn)一步采取措施，限制中國企業(yè)在美貿(mào)易。此次制裁包括小米公司、芯片制造商高云公司等10家中國高科技公司。其中小米公司與美國芯片制造商高通保持高度合作，若美國持續(xù)限制高通與小米合作，將會(huì)限制小米高端手機(jī)生產(chǎn)制造。且在美方發(fā)布禁令后，小米公司股票下跌超10%，經(jīng)濟(jì)損失巨大。

（四）關(guān)閉對(duì)華美元清算系統(tǒng)

在國際貿(mào)易交易過程中，美元支付清算渠道有兩個(gè)，一是環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT），二是紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）。美國相關(guān)部門主要通過上述機(jī)構(gòu)獲取被制裁國貿(mào)易交易信息，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)金融制裁。目前，人民幣跨境支付交易系統(tǒng)雖初步建立，但中國依然無法脫離SWIFT進(jìn)行跨境支付報(bào)文傳送，且凡涉及美元交易的最終清算仍須在美國進(jìn)行。換言之，在進(jìn)行國際交易時(shí)，中國仍對(duì)美元清算存在高度依賴。在實(shí)施對(duì)華金融制裁時(shí)，美國可能會(huì)限制中國的銀行或企業(yè)使用美元交易，導(dǎo)致中國失去美元外匯通道，且無法使用國際儲(chǔ)備金。這一金融制裁的破壞性非常大，從美國制裁伊朗所引發(fā)的系列負(fù)面影響即可看出。此前，美國聯(lián)合歐洲將伊朗四家銀行剔除SWIFT，致使當(dāng)月伊朗石油出口量直降約14%，對(duì)伊朗經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成破壞性影響。一旦美國關(guān)閉對(duì)華美元清算系統(tǒng)，將會(huì)對(duì)中國造成極大負(fù)面影響。

三、中國的應(yīng)對(duì)策略

（一）推進(jìn)RECP落地實(shí)施，構(gòu)建對(duì)外貿(mào)易市場新格局

RCEP協(xié)定是當(dāng)前全球涉及范圍最廣、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、發(fā)展?jié)摿ψ顝?qiáng)的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定。中國作為該協(xié)定的重要成員國，需積極推動(dòng)RCEP盡早生效實(shí)施，以有效降低美國對(duì)華加征關(guān)稅帶來的不利影響。首先，借助RCEP簽署重要契機(jī)，搭建全球招商引資新網(wǎng)絡(luò)。政府應(yīng)出臺(tái)圍繞“深化港澳臺(tái)，擴(kuò)大東盟，拓展歐美日韓”的相關(guān)政策辦法，建立境外招商引資網(wǎng)絡(luò)的保障制度。企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新招商引資方式，依托現(xiàn)有門戶網(wǎng)站、微博、微信等平臺(tái)，推行“線上”談資，“郵寄”簽約等“不見面”招商。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)積極組織海外客商與國內(nèi)招商視頻會(huì)議，增強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)海外知名度。其次，擴(kuò)展中國與東盟之間博覽會(huì)及商務(wù)與投資峰會(huì)的服務(wù)范圍，從“10+1”延伸至RCEP“10+5”和“一帶一路”沿線。通過不斷升級(jí)展會(huì)內(nèi)容，重點(diǎn)展示“互聯(lián)網(wǎng)+智慧能源”及5G電子產(chǎn)品等中國新經(jīng)濟(jì)成果與老撾金占芭茶葉、緬甸啤酒等海外知名度及質(zhì)量較高產(chǎn)品，滿足不同市場需求。最后，利用自身良好地理位置優(yōu)勢，繼續(xù)實(shí)施“南融北接，東引西聯(lián)”戰(zhàn)略，積極參與制定RECP協(xié)定的落實(shí)措施，充分發(fā)揮國內(nèi)國際經(jīng)貿(mào)合作橋梁功能，以推動(dòng)構(gòu)建全新對(duì)外貿(mào)易市場格局。

（二）健全落實(shí)阻斷立法，增強(qiáng)反制實(shí)效

近年來，美國相繼出臺(tái)帶有金融制裁和長臂管轄權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，部分法規(guī)甚至凌駕于國際法之上。此背景下，中國需健全并落實(shí)阻斷立法，有效應(yīng)對(duì)美國金融制裁，提升反制實(shí)效。2021年1月6日，中國商務(wù)部公布《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（下稱《辦法》）?！掇k法》主要包括：一旦對(duì)他國制裁進(jìn)行認(rèn)定，中國可發(fā)布禁令，不承認(rèn)、不執(zhí)行、不遵守他國相關(guān)法律和措施，為中國企業(yè)維護(hù)國際貿(mào)易合法權(quán)益提供法律依據(jù)。因此，中國應(yīng)加快推進(jìn)《辦法》落地實(shí)施，以保護(hù)國內(nèi)企業(yè)避免遭受美國制裁，或降低制裁帶來的損失，維護(hù)國際經(jīng)貿(mào)秩序正常運(yùn)行。并且，中國可借鑒俄羅斯做法，出臺(tái)《關(guān)于針對(duì)美國和其他國家不友好行為的反制裁措施法案》，賦予中央反制外國制裁的權(quán)利。具體立法可設(shè)定為如下內(nèi)容：停止在特定領(lǐng)域與不友好的國家或?qū)嶓w進(jìn)行合作交易、禁止向不友好實(shí)體或國家出口或進(jìn)口特定原材料與產(chǎn)品等方面。此外，中國還可設(shè)立專門的反制裁機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)反制措施的制定與實(shí)施，以有效降低美國金融制裁的危害。

（三）依托“雙循環(huán)”格局構(gòu)建契機(jī)，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)配置

現(xiàn)階段，構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是中國應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)金融不確定性的主要策略。面對(duì)美國金融制裁，中國企業(yè)應(yīng)借助“雙循環(huán)”格局構(gòu)建契機(jī)，逐步優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)配置。具體而言，第一，涉外企業(yè)需全面提高境外合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力，對(duì)國際業(yè)務(wù)合規(guī)管理標(biāo)準(zhǔn)充分把握，強(qiáng)化項(xiàng)目盡職調(diào)查、合同管理等合規(guī)約束。第二，在美設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的企業(yè)，需充分了解并嚴(yán)格遵守美國各項(xiàng)制裁政策法律。通過及時(shí)監(jiān)測預(yù)警，追蹤美國制裁法規(guī)和制裁名單更新情況。同時(shí)，完善名單篩查和可疑交易監(jiān)測系統(tǒng)，切實(shí)做好動(dòng)態(tài)監(jiān)測制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防范。第三，已經(jīng)受到美國制裁的企業(yè)需調(diào)整自身海外資產(chǎn)配置，盡可能撤出在美投資與資產(chǎn)，轉(zhuǎn)向相對(duì)安全的地區(qū)與國家。在對(duì)外投資與進(jìn)出口貿(mào)易中，可優(yōu)先使用人民幣結(jié)算或其他貨幣結(jié)算，盡量避免使用美元結(jié)算。

（四）深化央行數(shù)字貨幣應(yīng)用，降低美元依賴性

2021年1月21日，某國際知名媒體稱，各國央行不斷深化數(shù)字貨幣應(yīng)用，已成為數(shù)字金融領(lǐng)域的新型全球“軍備競賽”。中國可大力發(fā)展本國數(shù)字貨幣，以有效降低美元依賴性。目前，中國、歐盟及美國在央行數(shù)字貨幣研發(fā)領(lǐng)域居領(lǐng)先地位。中國需借助這一優(yōu)勢，深化央行數(shù)字貨幣應(yīng)用，加快人民幣國際化進(jìn)程。第一，利用粵港灣大灣區(qū)雄厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和擁有境內(nèi)外金融市場優(yōu)勢，積極展開數(shù)字貨幣探索嘗試。如創(chuàng)新開發(fā)數(shù)字貨幣研究、移動(dòng)支付等新技術(shù)應(yīng)用;促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)金融市場融通，以實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品互認(rèn)。第二，利用中國新興經(jīng)濟(jì)體特性，主動(dòng)開展與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、金磚國家等新興經(jīng)濟(jì)組織貿(mào)易合作，聯(lián)合構(gòu)建統(tǒng)一支付系統(tǒng)，發(fā)行專用于歐亞經(jīng)濟(jì)體成員國之間清算的數(shù)字貨幣。第三，利用經(jīng)貿(mào)樞紐輻射力量，以央行數(shù)字貨幣為基礎(chǔ)，與東盟國家共同構(gòu)筑區(qū)域跨境支付系統(tǒng)，并向合作國提供普惠金融服務(wù)，以拓寬數(shù)字貨幣金融服務(wù)范圍。第四，將數(shù)字貨幣試點(diǎn)在“一帶一路”沿線國家大力推行，充分發(fā)揮亞投行、絲路基金效能，深化人民幣在“一帶一路”國家經(jīng)貿(mào)清算使用度，以推動(dòng)人民幣國際化進(jìn)程，降低中國對(duì)美元的依賴。

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